地方金融監(jiān)管立法的構(gòu)建路徑

黃谷 張樺

習(xí)近平總書記在中共中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，要深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，精準(zhǔn)有效處置重點領(lǐng)域風(fēng)險，深化金融改革開放，增強(qiáng)金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)能力，堅決打好防范化解金融風(fēng)險等重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)防控金融風(fēng)險深化金融改革的若干意見》提出，完善中央與地方金融監(jiān)管職責(zé)分工，賦予地方政府金融監(jiān)管職責(zé)，防范化解金融風(fēng)險?！冻捎宓貐^(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》明確將重慶定位為“西部金融中心”，重慶金融發(fā)展將迎來新的更大機(jī)遇和挑戰(zhàn)。為提供高質(zhì)量的法治保障，有必要開展地方金融監(jiān)管立法，進(jìn)一步補(bǔ)強(qiáng)地方金融監(jiān)管制度，規(guī)范地方金融秩序，防范化解區(qū)域性金融風(fēng)險，優(yōu)化金融業(yè)發(fā)展的營商環(huán)境，促進(jìn)金融服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

一、重慶開展地方金融監(jiān)管立法的情勢考量

隨著改革開放的深化，重慶金融資源聚集度不斷增高，金融業(yè)態(tài)日趨豐富，對外輻射能力大幅提升，金融業(yè)產(chǎn)值GDP占比為10%左右。據(jù)證券時報社中國資本市場研究院與“新財富”共同編制發(fā)布的《2021中國內(nèi)地省市金融競爭力排行榜》，金融競爭力位居西部第二、全國第10。另據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計，重慶現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)近1900家，機(jī)構(gòu)牌照門類在西部最為齊全，銀行、保險業(yè)法人機(jī)構(gòu)數(shù)量西部第一，互聯(lián)網(wǎng)小貸、消費金融處于全國前列;跨境人民幣累計結(jié)算總額保持中西部第一，跨境REITs、跨境資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓率先在西部取得突破;鐵路提單信用證融資結(jié)算等金融創(chuàng)新被商務(wù)部推廣，多層次跨境融資通道基本建立。

展望《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》的全面深入實施，金融業(yè)將迎來新的大發(fā)展，金融科技、金融創(chuàng)新、金融監(jiān)管必將進(jìn)一步升級和加強(qiáng)。規(guī)劃綱要提出到2025年初步建成西部金融中心，而金融中心的重要標(biāo)志之一就是健全的金融法律制度。從世界金融發(fā)展史來看，越是金融法治水平高的地方，金融經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)。就國內(nèi)而言，金融業(yè)發(fā)達(dá)的省市大都制定了金融方面的地方性法規(guī)。自山東省2016年出臺《山東省地方金融條例》后，河北、四川、天津、上海、浙江、廣西等地先后制定了涉及金融領(lǐng)域的地方性法規(guī);《江西省地方金融監(jiān)督管理條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)綠色金融條例》于2021年出臺，2021年3月1日正式施行;《北京市地方金融監(jiān)督管理條例》《江蘇省地方金融條例》《湖北省地方金融條例》也于近期通過。特別需要關(guān)注的是，同屬“雙城經(jīng)濟(jì)圈”的四川省，于2019年3月制定了《四川省地方金融監(jiān)督管理條例》，對規(guī)范金融秩序、促進(jìn)金融發(fā)展、優(yōu)化營商環(huán)境、服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮了積極作用。

實踐證明，加強(qiáng)地方金融立法，可以在有效防范化解金融風(fēng)險、保障金融領(lǐng)域?qū)ν忾_放安全的同時，穩(wěn)定投資者信心，集合金融要素資源，促進(jìn)金融市場繁榮，強(qiáng)化服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)。因此，重慶開展金融方面的地方立法，亟需提上議事日程。這既是提升重慶金融法治水平、回應(yīng)世界銀行樣本城市評價之必需，也是吸引全國乃至世界金融要素資源聚集、助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈高質(zhì)量、高水平、高起點建設(shè)之必需。

二、地方金融監(jiān)管立法中的重點問題

（一）央地金融監(jiān)管權(quán)責(zé)配置存在模糊區(qū)域

按照目前事權(quán)劃分，金融監(jiān)管主體在中央層面為中國人民銀行、銀保監(jiān)會和證監(jiān)會，在地方省級層面為地方金融監(jiān)管局。地方金融監(jiān)管局監(jiān)管的對象主要包括“7+4”類機(jī)構(gòu)。其中，對“7”類機(jī)構(gòu)（即小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司）的監(jiān)管中，地方的監(jiān)管權(quán)責(zé)已比較明晰;然而，對于其他“4”類機(jī)構(gòu)（即投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易所），央地監(jiān)管權(quán)分工尚不明確，特別是對互聯(lián)網(wǎng)金融等新興金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管分工尚存模糊地帶，時有監(jiān)管脫節(jié)。對此，地方立法應(yīng)當(dāng)發(fā)揮補(bǔ)充、先行、創(chuàng)制的作用，加以必要的規(guī)范和調(diào)整。

（二）重慶金融監(jiān)管立法存在空白地帶

我國現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等金融領(lǐng)域法律及行政法規(guī)重點規(guī)范的是銀行、證券、保險等機(jī)構(gòu)，主要是為國家金融監(jiān)管部門提供相應(yīng)的工作依據(jù)和執(zhí)法依據(jù)。然而，這些法律及行政法規(guī)對地方金融涉及較少，對新興金融組織的規(guī)范也比較粗放。比如，對融資擔(dān)保公司的監(jiān)管主要依據(jù)國務(wù)院《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理條例》，有的規(guī)定在實踐中已不適應(yīng)地方發(fā)展需要;互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的法律依據(jù)層級不高，原銀監(jiān)會和人民銀行《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》以及重慶市政府辦公廳印發(fā)的《小額貸款公司試點管理暫行辦法》均屬于行政規(guī)范性文件，致使地方開展金融監(jiān)管的執(zhí)法依據(jù)不足。隨著金融業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，單靠國家層面的立法已無法適應(yīng)現(xiàn)實需要，更無法滿足重慶打造西部金融中心的迫切需求。同時，還需引起重視的是，隨著工商登記制度“寬進(jìn)”改革，在信用監(jiān)管、會計制度等尚不健全的情況下，事中事后監(jiān)管嚴(yán)重不足，一些具有金融性質(zhì)的“類金融機(jī)構(gòu)”或者民間金融實體無法得到有效監(jiān)管。這都需要地方金融監(jiān)管立法積極探索和有效作為，適度地實施立法介入、制度干預(yù)，讓地方金融監(jiān)管“長出牙齒”。

（三）金融營商環(huán)境有待完善

在金融營商環(huán)境方面，客觀上存在“差別待遇”“歧視政策”“執(zhí)法不公”等問題，金融監(jiān)管服務(wù)和執(zhí)法水平有待提升。同時，現(xiàn)行地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的有效性不足，直接導(dǎo)致工作溝通協(xié)調(diào)不夠順暢，各類地方金融組織在獲得公平、穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)上存在差距。此外，金融監(jiān)管、市場監(jiān)管、司法機(jī)關(guān)等各方對個案的處理時常存在意見分歧，既不利于執(zhí)法司法尺度的統(tǒng)一，也不利于金融業(yè)穩(wěn)定、持續(xù)、預(yù)期的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，在重慶金融業(yè)迅猛發(fā)展的同時，金融糾紛案件也大幅度增長。2020年重慶市法院共受理一審金融商事案件83409件，涉案標(biāo)的總額354.9億元，較2018年同期增長40.2%，較2019年同期增長25.3%。這當(dāng)中，涉及新類型金融糾紛案件、非金融機(jī)構(gòu)案件占有相當(dāng)比例，（如互聯(lián)網(wǎng)金融糾紛案件增幅迅猛，某主城區(qū)法院2018年收案2780余件，2019年收案8690余件，2020收案超過12000件）。隨著重慶西部金融中心的設(shè)立，可以預(yù)見未來涉及金融領(lǐng)域的糾紛還會持續(xù)增長并更趨復(fù)雜。如何統(tǒng)一執(zhí)法司法尺度，以個案處理的公平公正促進(jìn)金融業(yè)良性健康發(fā)展，也需要從制度建設(shè)方面加以考量。2021年3月，重慶市人大常委會出臺了《重慶市優(yōu)化營商環(huán)境條例》，然而因該項立法的綜合性和基礎(chǔ)性定位，在該條例中無法針對優(yōu)化金融領(lǐng)域營商環(huán)境的相關(guān)具體問題作出專門規(guī)范，故有必要通過其他專項立法予以補(bǔ)強(qiáng)。

（四）金融科技開發(fā)與運用的規(guī)范有所滯后

當(dāng)前，云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新興科技手段在金融領(lǐng)域中的運用越來越廣泛，有力推動了金融科技產(chǎn)品、金融商業(yè)模式、金融服務(wù)方式的全方位創(chuàng)新。然而，如何通過立法來規(guī)范上述金融創(chuàng)新行為，防止侵權(quán)和失控，事實上存在一定的滯后，對這方面的制度研究尚停留在淺層次上，制度研究與科技發(fā)展的融合度也不高。雖然立法通常是對經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定狀態(tài)治理方式的總結(jié)和固化，但是對新興領(lǐng)域生產(chǎn)關(guān)系的引領(lǐng)、規(guī)范和推動也是立法的應(yīng)有功能。《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2021-2025年）》強(qiáng)調(diào)，要推動貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，加快完善防范化解金融風(fēng)險等急需的法律法規(guī)，及時跟進(jìn)研究互聯(lián)網(wǎng)金融、大數(shù)據(jù)等相關(guān)法律制度，抓緊補(bǔ)齊短板。為此，地方金融監(jiān)管亟待與時俱進(jìn)地跟上數(shù)字金融和金融科技的發(fā)展步伐，創(chuàng)新相應(yīng)的監(jiān)管制度和金融風(fēng)險防控機(jī)制，尤其要善于運用大數(shù)據(jù)思維，加強(qiáng)對金融風(fēng)險的實時監(jiān)測、識別、預(yù)警和防范。這也屬于創(chuàng)造性開展地方金融監(jiān)管立法的重要一環(huán)。

三、關(guān)于推進(jìn)地方金融監(jiān)管立法的改善路徑

依法治國首先要有法可依，用明確的法律規(guī)范來調(diào)節(jié)社會生活、維護(hù)社會秩序、促進(jìn)社會發(fā)展。有關(guān)部門要高度重視重慶市金融領(lǐng)域地方立法，有序推進(jìn)立法調(diào)研、論證、起草等工作。在立法過程中，應(yīng)注重廣泛征集金融組織、行業(yè)協(xié)會、司法機(jī)關(guān)、相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的建議，注重學(xué)習(xí)借鑒其他省市的立法經(jīng)驗。立法條件趨于成熟時，及時將法規(guī)草案提上人大審議日程，重點改善路徑建議如下。

（一）科學(xué)界定地方金融組織

“金融條例”規(guī)范和調(diào)整的對象應(yīng)嚴(yán)格限于地方金融組織。如《山東省地方金融條例》規(guī)定“本條例所稱地方金融組織，是指依法設(shè)立，從事相關(guān)地方金融活動的小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、民間融資機(jī)構(gòu)、開展權(quán)益類交易……和國務(wù)院及其有關(guān)部門授權(quán)省人民政府監(jiān)督管理的從事金融活動的其他機(jī)構(gòu)或者組織等。”重慶開展立法可予以參照借鑒，并結(jié)合重慶市實際對地方金融組織的內(nèi)涵與外延作進(jìn)一步規(guī)范和完善。同時，為加強(qiáng)金融風(fēng)險防控和促進(jìn)金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在不與法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，“金融條例”規(guī)范和調(diào)整范圍可適當(dāng)放寬。結(jié)合實際，建議對重慶地方金融組織的范圍明確為：國家授權(quán)由地方金融監(jiān)管部門實施監(jiān)管的小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司、地方交易場所、開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社等組織以及相關(guān)民間借貸組織。同時，須明確對未經(jīng)批準(zhǔn)的，不得從事或變相從事地方金融組織的業(yè)務(wù)活動。

（二）強(qiáng)化金融風(fēng)險防范處置

法治思維就是底線思維，是將風(fēng)險降至最低的有效手段。開展金融方面的立法，應(yīng)根據(jù)不同風(fēng)險層級采取不同程度的風(fēng)險防范處置措施。按照中央和地方相關(guān)權(quán)責(zé)劃分，“金融條例”中應(yīng)明確由地方實施監(jiān)管的金融組織的風(fēng)險處置措施，配合中央加強(qiáng)重慶市跨地域、跨行業(yè)交叉性金融業(yè)務(wù)的風(fēng)險管控，尤其要嚴(yán)厲規(guī)制以金融創(chuàng)新為名規(guī)避金融監(jiān)管，進(jìn)而實行制度套利，導(dǎo)致金融風(fēng)險的違法違規(guī)行為。在立法中可根據(jù)地方金融組織的經(jīng)營范圍、經(jīng)營規(guī)模、合規(guī)情況和風(fēng)險狀況等，作出分類動態(tài)監(jiān)督管理的制度安排

，劃分風(fēng)險等級預(yù)判標(biāo)準(zhǔn)，提出相應(yīng)措施。同時，在平衡市場機(jī)制與政府干預(yù)的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定風(fēng)險處置以市場化主導(dǎo)為原則，政府介入以“可能引發(fā)或者已經(jīng)形成重大金融風(fēng)險為前提”，并著重發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和適當(dāng)支持的作用。此外，對重慶司法機(jī)關(guān)近年來辦理破產(chǎn)及重整案件積累的相關(guān)風(fēng)險化解經(jīng)驗，可及時予以總結(jié)，上升為預(yù)防金融風(fēng)險的地方性法規(guī)規(guī)范。

（三）建立地方金融協(xié)調(diào)機(jī)制

廣西等省區(qū)市的地方金融監(jiān)督管理條例均明確了縣級以上政府在地方金融工作領(lǐng)導(dǎo)、風(fēng)險防范與處置等責(zé)任，并建立健全地方金融監(jiān)管體制;還明確了金融監(jiān)管、市場監(jiān)管、公安、網(wǎng)信等各有關(guān)職能部門的職責(zé)，都有助于地方金融監(jiān)管、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)金融風(fēng)險防范和處置工作。對此，重慶開展金融立法應(yīng)予以學(xué)習(xí)借鑒。如建立健全“諒解備忘錄”制度，為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間提供必要的可操作的框架平臺，促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)成員之間依法、及時、充分地交流;健全監(jiān)管行動協(xié)調(diào)機(jī)制，包括現(xiàn)場聯(lián)合檢查和聯(lián)動執(zhí)法檢查制度、監(jiān)管流程變更的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、行政決定的預(yù)先通報制度等，讓各部門間實現(xiàn)聯(lián)動;建立危機(jī)協(xié)同處置機(jī)制及危機(jī)企業(yè)的聯(lián)合監(jiān)管制度，對突發(fā)性金融風(fēng)險事件，按既定規(guī)定協(xié)同啟動相關(guān)程序，落實責(zé)任部門和必要工作措施;建立監(jiān)管信息共享機(jī)制，打通日常工作信息共享通道，為地方金融協(xié)調(diào)協(xié)同監(jiān)管打好工作基礎(chǔ)。此外，重慶市高級人民法院與市國資委、市金融監(jiān)管局、人行重慶營管部等共同構(gòu)建的聯(lián)席會議制度，可總結(jié)上升為地方性法規(guī)制度。

（四）優(yōu)化金融產(chǎn)業(yè)促進(jìn)措施

金融風(fēng)險與金融組織“脫實向虛”向來跬步不離，過度營銷、影子銀行、不良信貸等風(fēng)險隱患都與金融組織脫離實體經(jīng)濟(jì)、片面追求“以錢炒錢”、放任資金在投資領(lǐng)域“空轉(zhuǎn)”等密切相關(guān)。通過地方金融監(jiān)管立法的形式明確禁止行為和限制行為，可以進(jìn)一步加強(qiáng)對此類問題的防范與規(guī)制，為地方金融組織及其活動套上必要的“緊箍咒”。同時，著眼于打造西部金融中心，激勵金融產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，并正確引導(dǎo)金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，在立法中可重點規(guī)劃金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建設(shè)金融集聚區(qū)、改善融資結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)金融要素投資，以及對金融服務(wù)政策配套、人才隊伍建設(shè)、信用環(huán)境優(yōu)化等作出相應(yīng)規(guī)定。在“金融條例”中，可區(qū)分不同情形，有的作實施性規(guī)定，有的作倡導(dǎo)性規(guī)定，有的作激勵性規(guī)定。如針對農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用互助業(yè)務(wù)問題，可以作出“堅持社員制、封閉性原則，完善決策科學(xué)、制衡有效的治理結(jié)構(gòu)，有效保護(hù)社員合法權(quán)益，滿足社員金融需求”等類似規(guī)定，以規(guī)范和促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的相關(guān)金融活動。

（五）推動科技監(jiān)管手段升級

大數(shù)據(jù)智能化的發(fā)展與應(yīng)用，給治理方式帶來新的重大變化，對金融業(yè)的發(fā)展更是如此。在開展地方金融立法中，應(yīng)融入大數(shù)據(jù)智能化理念，支持現(xiàn)代信息技術(shù)在金融發(fā)展創(chuàng)新、地方金融監(jiān)管中的應(yīng)用，促進(jìn)地方金融治理體系和治理現(xiàn)代化。要通過法規(guī)制度的剛性規(guī)定，整合利用各類金融監(jiān)測數(shù)據(jù)信息、市場主體監(jiān)管信息、基層社會治理網(wǎng)格化排查信息以及相關(guān)職能部門監(jiān)管工作數(shù)據(jù)信息，對金融風(fēng)險進(jìn)行實時有效的監(jiān)測、分析、識別和預(yù)警;推動建立地方金融組織監(jiān)管信息系統(tǒng)，對地方金融組織的業(yè)務(wù)活動及其風(fēng)險狀況實施非現(xiàn)場監(jiān)督管理。就這方面的制度設(shè)計，可與重慶市正在開展的大數(shù)據(jù)立法有機(jī)銜接。

作? 者：黃 谷，重慶市人大法制委辦公室主任

張 樺，重慶市高級人民法院行政庭法官

責(zé)任編輯：劉小僑