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    環(huán)境正義視域中的淮河流域蓄洪區(qū)居民遷建研究★
    ——以阜南縣蒙洼蓄洪區(qū)為例

    2021-09-10 01:27
    關(guān)鍵詞:正義居民環(huán)境

    楊 璐

    (安徽大學(xué)社會(huì)與政治學(xué)院)

    一、問(wèn)題的提出

    洪澇災(zāi)害是各國(guó)經(jīng)常發(fā)生的自然災(zāi)害。蓄洪區(qū)作為防洪體系的重要組成部分,在抵御洪水災(zāi)難的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。淮河流域現(xiàn)有蓄洪區(qū)23個(gè),人口101.27萬(wàn)人,其中50 萬(wàn)人居住在低洼地。由于洪災(zāi)頻繁發(fā)生,人居環(huán)境在人口迅速增長(zhǎng)所造成的壓力下不斷惡化,蓄洪區(qū)居民的生理和心理健康都受到了很大的威脅。蒙洼蓄洪區(qū)位于安徽省阜陽(yáng)市阜南縣的中南部,淮河干流洪河口以下至南照集之間,南臨淮河,北臨蒙河分洪道,區(qū)內(nèi)總面積180.4 km2,耕地面積19.8萬(wàn)畝,人口近19.5萬(wàn)人。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型,經(jīng)濟(jì)發(fā)展已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,居民對(duì)于社會(huì)公平正義的要求越來(lái)越高。推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理高質(zhì)量發(fā)展,滿足居民對(duì)人居環(huán)境的基本需求,提高地方環(huán)境質(zhì)量,是區(qū)域崛起的關(guān)鍵。蒙洼蓄洪區(qū)多次蓄洪,當(dāng)?shù)鼐用窬哂猩嵝〖?、為大家的顧全大局精神,保護(hù)江蘇、安徽、河南人民的生命財(cái)產(chǎn)安全,但同時(shí)蓄洪也嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)氐娜司迎h(huán)境,蒙洼蓄洪區(qū)也因蓄洪運(yùn)用頻繁而成為貧困程度最深的地區(qū)。在公平正義的內(nèi)在要求下,實(shí)施居民遷建計(jì)劃脫離脆弱的生態(tài)環(huán)境是解決這些問(wèn)題的根本途徑。

    蒙洼蓄洪區(qū)居民遷建屬于生態(tài)移民,生態(tài)移民還存在一些問(wèn)題[1],主要體現(xiàn)在:對(duì)生態(tài)移民的認(rèn)識(shí)不足;資金投入不足;法律介入不足;移民回流難以禁止;移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持力度不夠。[2]環(huán)境正義理論作為研究環(huán)境問(wèn)題的重要理論依據(jù),可以為解決生態(tài)移民問(wèn)題提供新的思路。正如佩羅所說(shuō),“環(huán)境不正義的歷史起源是理解環(huán)境沖突和提出解決辦法的關(guān)鍵”[3]。自蒙洼蓄洪區(qū)被調(diào)用以來(lái),當(dāng)?shù)鼐用駷榇俗鞒隽撕艽蟮臓奚用窬幼…h(huán)境惡化以及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不足等問(wèn)題突出。因此,近年來(lái)國(guó)家投入了大量資金,從環(huán)境正義的內(nèi)在需求出發(fā),通過(guò)居民遷建工程,有計(jì)劃分批次地將區(qū)內(nèi)的居民遷移到區(qū)外。居民遷建是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的工程,在遷建過(guò)程中政府一方面在利益補(bǔ)償方面逐漸摸索出一套行之有效的措施,另一方面在實(shí)施過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題。從環(huán)境正義視角來(lái)研究居民遷建過(guò)程中遇到的問(wèn)題,對(duì)于改善蓄洪區(qū)內(nèi)居民人居環(huán)境,促進(jìn)人口、資源和環(huán)境和諧發(fā)展具有積極意義。

    二、基于承認(rèn)、程序、分配維度的環(huán)境正義分析框架

    環(huán)境正義主張是在全球環(huán)境保護(hù)的浪潮中產(chǎn)生的,對(duì)環(huán)境正義的關(guān)注是許多環(huán)境運(yùn)動(dòng)共同的特征,其前提是各利益相關(guān)者在進(jìn)行影響其生活環(huán)境的活動(dòng)中所感受和經(jīng)歷的不平等。[4]從巴西因修建水壩而流離失所的居民[5],到遭受有毒物質(zhì)傾倒的社區(qū),以及印度被剝削的拆船工人[6],到中國(guó)因鄰避沖突而受到影響的社區(qū)[7],部分群體首當(dāng)其沖地遭受了環(huán)境災(zāi)難或者被排除在共享利益之外。盡管這些群體所尋求的正義策略具有核心共性,但其所采用的策略在各個(gè)運(yùn)動(dòng)中隨著時(shí)間的推移也表現(xiàn)出明顯的差異和多元性。

    1999 年美國(guó)國(guó)家環(huán)保局(EPA)將環(huán)境正義定義為:在環(huán)境法律、法規(guī)、政策的制定、遵守和執(zhí)行等方面,全體公民不論其種族、民族、收入、原始國(guó)籍和教育程度,應(yīng)得到公平對(duì)待并卓有成效地參與。[8]雖然EPA對(duì)環(huán)境正義的概念給出了權(quán)威解釋,但是對(duì)于環(huán)境正義的學(xué)者來(lái)說(shuō),重要的是要尋求正義策略的多樣性。在過(guò)去三十年里,環(huán)境正義術(shù)語(yǔ)在空間上傳播,在時(shí)間上發(fā)展,在不同的語(yǔ)境中包含了新的政治含義、愿望和維度。[9]例如彼得·溫茨從自然資源稀缺性角度解釋環(huán)境正義,他認(rèn)為環(huán)境正義的本質(zhì)就是分配正義[10];艾瑞斯·揚(yáng)主張實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義并非僅僅基于公正的分配,部分的非正義原因在于缺乏對(duì)群體身份差異的承認(rèn)。[11]在一些理論研究中,有些學(xué)者更加傾向于通過(guò)將環(huán)境正義劃分為不同的類型從而來(lái)界定環(huán)境正義,如將環(huán)境正義劃分為國(guó)際環(huán)境正義、國(guó)內(nèi)環(huán)境正義、種際環(huán)境正義等??v觀國(guó)內(nèi)外關(guān)于環(huán)境正義的研究,盡管多年來(lái)已經(jīng)探索了環(huán)境正義的許多方面,但學(xué)者們?cè)诤艽蟪潭壬蠌?qiáng)調(diào)了由其學(xué)科研究傳統(tǒng)所塑造的某些特定的正義方面??紤]到各環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)都采用了多種尋求正義的策略,顯然我們需要構(gòu)建一個(gè)綜合框架,將這些豐富而又孤立的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)聯(lián)系起來(lái),以更好地理解正義尋求策略中表現(xiàn)出的多樣性。

    綜上所述,可以將環(huán)境正義分為三層理論維度:一是各主體間公平分享環(huán)境權(quán)益并且共擔(dān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的分配正義;二是在有關(guān)環(huán)境政策的制定、遵守和執(zhí)行中,各主體能夠?qū)嵸|(zhì)性參與的程序正義;三是尊重各類主體尤其是弱勢(shì)群體的尊嚴(yán)和價(jià)值,維護(hù)各主體的生命權(quán)、生存權(quán)以及環(huán)境權(quán)的承認(rèn)正義。從我國(guó)有關(guān)環(huán)境問(wèn)題研究現(xiàn)狀來(lái)看,環(huán)境正義問(wèn)題研究主要集中在分配層面,程序正義層面目前更多處于一種虛化狀態(tài)下,執(zhí)行力度還不夠,承認(rèn)正義往往最容易被忽視。環(huán)境正義將環(huán)境問(wèn)題與社會(huì)正義結(jié)合起來(lái),它所處理的不只是簡(jiǎn)單的人與自然的關(guān)系,還包括對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注,因而其對(duì)解決環(huán)境問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義具有更強(qiáng)的解釋力。

    就居民遷建問(wèn)題而言,已有很多學(xué)者對(duì)其展開了深入的研究。第一類是從社會(huì)學(xué)的視野進(jìn)行研究,認(rèn)為居民遷建過(guò)程涉及社會(huì)系統(tǒng)的變遷。從社會(huì)學(xué)的角度來(lái)看,居民遷建過(guò)程需要研究經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的變遷與發(fā)展。施國(guó)慶等人分別從生產(chǎn)的恢復(fù)、重建與發(fā)展,初級(jí)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的破壞與社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重建,文化沖突與安置區(qū)移民文化重建探討解決移民問(wèn)題策略。[12]余文學(xué)等人在分析1985年前水庫(kù)移民失敗原因的基礎(chǔ)上,從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)角度對(duì)當(dāng)前存在的移民問(wèn)題進(jìn)行分析論證,并提出解決問(wèn)題的理論依據(jù)和基本方法。[13]第二類研究是從可持續(xù)生計(jì)角度進(jìn)行論證,認(rèn)為居民遷建存在的最根本問(wèn)題就是可持續(xù)性生計(jì)能力的短缺。在可持續(xù)性生計(jì)分析框架下對(duì)居民遷建問(wèn)題展開分析,可以為當(dāng)下解決移民困境提供新的思路。張華山等人在對(duì)阿壩州水利工程可持續(xù)性生計(jì)能力的實(shí)地調(diào)查和分析基礎(chǔ)上,對(duì)移民所擁有的經(jīng)濟(jì)資本、人力資本、社會(huì)資本予以闡述,強(qiáng)調(diào)移民在維持生計(jì)方面的能力短缺,為呈現(xiàn)移民困境和制定移民政策提供一個(gè)新的角度。[14]第三類是對(duì)移民的社會(huì)沖突與整合進(jìn)行研究,認(rèn)為居民遷建過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)很多社會(huì)沖突,這些沖突根源是多元化的,需要根據(jù)社會(huì)沖突出現(xiàn)的基礎(chǔ)性因素采取社會(huì)整合策略。廖蔚認(rèn)為利益沖突、文化沖突是居民遷建過(guò)程中出現(xiàn)社會(huì)沖突的兩大根源?;谏鐣?huì)整合策略,需要從政策性社會(huì)整合、制度性社會(huì)整合、管理性社會(huì)整合和教育性社會(huì)整合解決社會(huì)組織內(nèi)在沖突,實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織內(nèi)在團(tuán)結(jié)。[15]就論證邏輯而言,上述三類研究都有其獨(dú)到的解釋力,然而,從當(dāng)前我國(guó)社會(huì)生態(tài)環(huán)境以及移民現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,其分析都具有各自的局限性。筆者認(rèn)為,應(yīng)基于環(huán)境正義視域,以實(shí)現(xiàn)分配正義、承認(rèn)正義、程序正義為目標(biāo),剖析居民遷建過(guò)程中存在的問(wèn)題及其原因,并提出有針對(duì)性的對(duì)策措施。

    三、居民遷建過(guò)程中存在的問(wèn)題及其原因

    居民遷建中環(huán)境正義問(wèn)題的表現(xiàn)形式多樣,通過(guò)實(shí)地調(diào)研,筆者發(fā)現(xiàn)蒙洼地區(qū)存在以下問(wèn)題:

    (一)環(huán)境治理下的承認(rèn)不足

    承認(rèn)是對(duì)群體身份及其差異的一種肯定,它表征著主體之間一種理想的相互關(guān)系,在社會(huì)正義中占有重要地位。[16]邊沁的“最大多數(shù)人的最大幸?!痹瓌t以及羅爾斯堅(jiān)持的“最少受惠者的最大利益”原則都強(qiáng)調(diào)了以“人”為中心。黑格爾的承認(rèn)正義思想中也指出,當(dāng)個(gè)體在環(huán)境不正義情況下會(huì)感到自身的尊嚴(yán)和價(jià)值沒有得到應(yīng)有的承認(rèn),這種承認(rèn)的缺乏會(huì)激起對(duì)環(huán)境正義的渴望。[17]因此承認(rèn)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義一個(gè)很重要的前提條件,蒙洼蓄洪區(qū)居民遷建的案例說(shuō)明了這一點(diǎn),具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

    1.居民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)沒有得到完全承認(rèn)

    2003年之前,蒙洼蓄洪區(qū)廣泛流傳的順口溜“出門一線天,垃圾靠風(fēng)刮,污水靠蒸發(fā)”道出了區(qū)內(nèi)莊臺(tái)居民的生活窘境。在此之后尤其是在2018年政府對(duì)蒙洼蓄洪區(qū)投入大量資金用于公共設(shè)施以及防洪設(shè)施建設(shè),在很大程度上提升了當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏?,例?018年政府投資2.15億元建成的蒙洼蓄洪區(qū)中心水廠,解決近20萬(wàn)農(nóng)村群眾飲水問(wèn)題。但是政府對(duì)于農(nóng)作物補(bǔ)償力度仍顯不足,居民收入來(lái)源仍不穩(wěn)定。

    區(qū)內(nèi)L 農(nóng)戶說(shuō):“今年蓄洪,我們種的芡實(shí)被淹掉了,養(yǎng)的魚也全都溜走了,政府給了我們補(bǔ)償,種的芡實(shí)是按照以前三年平均產(chǎn)值的70%給我們,養(yǎng)的魚是50%,在這之后又給我們一些蔬菜種子,可以快速生長(zhǎng)然后賣掉。但是賣不出去啊,銷路不太好,我們也很愁。”

    2.蓄洪區(qū)的生態(tài)價(jià)值沒有得到充分承認(rèn)

    環(huán)境正義視角下的承認(rèn)不僅指對(duì)個(gè)人的自我承認(rèn),更重要的是對(duì)其集體身份及其與自然和環(huán)境的特殊關(guān)切、需求和生計(jì)的承認(rèn)。蓄洪區(qū)是調(diào)蓄洪水的天然場(chǎng)所。近年來(lái),水資源短缺已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素,而蓄洪區(qū)在保障防洪安全的同時(shí),在改善生態(tài)環(huán)境、攔蓄洪水、增加水資源可利用量、為蓄洪區(qū)提供生存和發(fā)展的空間方面也具有重要作用。合理運(yùn)用蓄洪區(qū),可以在發(fā)揮其防洪減災(zāi)作用的同時(shí),有效改善當(dāng)?shù)厮Y源供需關(guān)系,為其周邊地區(qū)提供重要的抗旱水源。然而隨著區(qū)內(nèi)人口不斷增加,人水爭(zhēng)地矛盾逐漸激烈,大量湖泊、洼地被圍墾、開發(fā),縮小了洪水宣泄通道,洪水調(diào)蓄能力急劇降低,發(fā)生洪水時(shí)往往造成嚴(yán)重的損失。居民遷建工程對(duì)解決區(qū)內(nèi)人水爭(zhēng)地矛盾、維持區(qū)內(nèi)生態(tài)平衡具有非常積極的作用,近年來(lái)國(guó)家通過(guò)居民遷建工程鼓勵(lì)區(qū)內(nèi)居民向外搬遷以支持區(qū)內(nèi)發(fā)展適應(yīng)性農(nóng)業(yè)、莊臺(tái)文化以及濕地旅游業(yè)。但是由于2020年蓄洪區(qū)的使用影響了遷建項(xiàng)目的進(jìn)程,而且用于蒙洼濕地旅游業(yè)建設(shè)的資金也存在短缺,因此蓄洪區(qū)的未來(lái)規(guī)劃進(jìn)展緩慢,蓄洪區(qū)的生態(tài)價(jià)值還未得到充分體現(xiàn)。

    (二)公民參與下的程序缺失

    程序性環(huán)境正義在概念上被認(rèn)為是決策過(guò)程中的公平性,它建立在承認(rèn)和參與的基礎(chǔ)上。程序正義強(qiáng)調(diào)決策過(guò)程應(yīng)體現(xiàn)包容性、尊重性和平等性。[18]雖然承認(rèn)正義是環(huán)境正義的追求,但參與是這些追求得到驗(yàn)證的方式。參與等于權(quán)力,為了實(shí)現(xiàn)程序公正,應(yīng)尊重公民的環(huán)境權(quán),暢通其意見表達(dá)渠道,充分保證公民的知情權(quán)、參與權(quán)和訴訟權(quán)等環(huán)境程序性權(quán)利。程序正義是實(shí)現(xiàn)分配正義的重要前提條件,但是在一些環(huán)境決策中,程序正義往往容易被人忽略。

    當(dāng)前蒙洼蓄洪區(qū)居民遷建決策往往采取自上而下的模式,然而此項(xiàng)工程作為一項(xiàng)重要的移民工作,在實(shí)施過(guò)程中涉及決策者、實(shí)施者、參與者、受益者等多種利益群體,不同的利益群體都有其特定需求,決策過(guò)程的包容性是理解不同群體彈性需求的一種重要手段。[19]此次居民遷建計(jì)劃雖然以“政策引導(dǎo),群眾自愿”為原則,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是居民遷建工作的責(zé)任主體,進(jìn)村入戶廣泛宣傳,爭(zhēng)取群眾理解支持,引導(dǎo)莊臺(tái)居民搬遷,各級(jí)政府及相關(guān)部門按照規(guī)定,將補(bǔ)償信息向補(bǔ)償對(duì)象和社會(huì)公開,主動(dòng)接受群眾和社會(huì)監(jiān)督,但是對(duì)于居民遷建方式、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)政策制定方面缺乏與居民的互動(dòng)交流,出現(xiàn)當(dāng)?shù)卣途用駥?duì)遷建政策的意見不一致的情況。另外,當(dāng)?shù)仉m然有社會(huì)組織對(duì)居民反饋意見進(jìn)行收集,但區(qū)內(nèi)人口數(shù)量多,組織人員數(shù)量有限,難以對(duì)多數(shù)居民的利益訴求進(jìn)行整合并反映相關(guān)問(wèn)題。

    (三)環(huán)境利益下的分配問(wèn)題

    分配正義是環(huán)境正義的最核心、最重要的組成部分,承認(rèn)正義和程序正義都為其提供基礎(chǔ)和保障。分配正義關(guān)心的是當(dāng)至少有一部分人必須舍棄他們更想獲得的利益時(shí),人們就需要用一種方式來(lái)思考哪些人應(yīng)該承擔(dān)哪些責(zé)任義務(wù),哪些人應(yīng)該享有哪些利益,它強(qiáng)調(diào)利益與負(fù)擔(dān)對(duì)等的分配原則,是實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義最主要、最直接的方式。[20]

    蒙洼蓄洪區(qū)因?yàn)槠涮厥獾墓δ?,地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到很多限制,再加上蒙洼蓄洪區(qū)屬于農(nóng)村地區(qū),現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)又加劇了該地的矛盾,政府力求通過(guò)居民遷建工程有效化解這種矛盾。然而在現(xiàn)實(shí)的項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中,不同的利益群體有不同利益訴求,利益博弈帶來(lái)了發(fā)生在多種利益相關(guān)群體之間的沖突,部分當(dāng)?shù)鼐用竦哪承├嫘枨笪吹玫匠浞譂M足。[21]蒙洼蓄洪區(qū)居民遷建過(guò)程中分配問(wèn)題主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

    1.莊臺(tái)的居住環(huán)境有待改善

    第一,莊臺(tái)現(xiàn)有人口超出莊臺(tái)安置容量。蓄洪區(qū)現(xiàn)有莊臺(tái)131座,臺(tái)頂面積337.8萬(wàn)m2,居住人口15.79萬(wàn)人。經(jīng)過(guò)2018年對(duì)蒙洼地區(qū)莊臺(tái)的集中整治,莊臺(tái)人均面積由原來(lái)的不足20 m2提升到現(xiàn)在的22 m2,但是與同年安徽省人均住房面積37.4 m2相比,莊臺(tái)居住環(huán)境依舊擁擠。究其原因,蓄洪區(qū)內(nèi)人口控制力度不足,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,區(qū)外人口不斷遷入,區(qū)內(nèi)人口數(shù)量超過(guò)當(dāng)?shù)丨h(huán)境承載量,導(dǎo)致居民遷建工程難度加大、進(jìn)展緩慢。[22]截至2020 年,蓄洪區(qū)莊臺(tái)居住人口15.79 萬(wàn)人,按照人均面積50 m2安置標(biāo)準(zhǔn)分析,莊臺(tái)超容量人口還有9.24萬(wàn)人(表1)。

    表1 蒙洼蓄洪區(qū)莊臺(tái)安置容量分析表

    第二,莊臺(tái)公共設(shè)施不夠完善。2003年之前,蒙洼蓄洪區(qū)每當(dāng)蓄洪時(shí),莊臺(tái)居民必須提前搬遷撤離,搬遷居民通過(guò)投親靠友、搭建臨時(shí)帳篷或到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的臨時(shí)安置場(chǎng)所居住,但是近年來(lái),國(guó)家不斷加大蓄洪區(qū)安全建設(shè),可以說(shuō)已從根本上解決了蓄洪運(yùn)用時(shí)區(qū)內(nèi)群眾大規(guī)模轉(zhuǎn)移安置問(wèn)題。不過(guò)不能因此否認(rèn)莊臺(tái)上公共設(shè)施條件的不足。莊臺(tái)面積小,且分布零散,有些莊臺(tái)無(wú)法配套相對(duì)完善的基礎(chǔ)設(shè)施,莊臺(tái)上只有零散的小賣部滿足居民的日常生活,尤其是一些湖心莊臺(tái)狀況更差。

    第三,莊臺(tái)上垃圾亂放現(xiàn)象嚴(yán)重。雖然區(qū)內(nèi)設(shè)有專門的垃圾堆放地以及雜物間,但是由于區(qū)內(nèi)居民文化水平不高,且生產(chǎn)方式以農(nóng)業(yè)為主,因此莊臺(tái)上農(nóng)業(yè)用具以及生活垃圾隨意亂放現(xiàn)象嚴(yán)重,影響莊臺(tái)的整體環(huán)境。

    2.居民遷建補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

    居民遷建方式包括以下幾種:貨幣化外遷、新建莊臺(tái)、新建保莊圩、縣城購(gòu)房。雖然近幾年補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)有所提高,居民遷建工作進(jìn)展緩慢情況逐漸好轉(zhuǎn),但蓄洪區(qū)因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后,群眾自籌資金困難,國(guó)家所提供的補(bǔ)助沒能完全滿足區(qū)內(nèi)部分困難居民的實(shí)際需求。

    M 干部講道:“大家其實(shí)都愿意搬的,誰(shuí)都不想住在不好的地方,都想搬到保莊圩、好的莊臺(tái)上去,保莊圩上面什么都有,什么都不缺,但是我們沒錢啊。雖然國(guó)家近幾年給的錢比以前多了,但我們還是搬不起啊,希望以后能再多給一點(diǎn)?!?/p>

    3.補(bǔ)償資金來(lái)源問(wèn)題

    蒙洼人民“舍小家,顧大家”,通過(guò)犧牲自己利益來(lái)削減淮河洪峰,確保兩淮能源基地、津浦鐵路、淮北大堤及沿淮大中城市的防洪安全。然而目前對(duì)區(qū)內(nèi)居民生產(chǎn)生活補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)大多來(lái)自中央,市、縣財(cái)政投資有限,被保護(hù)區(qū)也沒有提供相應(yīng)補(bǔ)償資金。僅依靠中央政府補(bǔ)償不能滿足區(qū)內(nèi)居民的實(shí)際需求,再加上由于蓄洪區(qū)功能的特殊性,當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢,部分居民的生活水平較為落后。

    四、環(huán)境正義視角下居民遷建問(wèn)題的治理路徑

    自居民遷建工程出現(xiàn)以來(lái),很多地區(qū)在實(shí)踐中探索出解決移民問(wèn)題的策略,還出現(xiàn)了一些經(jīng)典的治理模式,例如影響很大的三峽水庫(kù)移民??傮w而言,這些治理模式具有較好的實(shí)踐效果和較強(qiáng)的借鑒意義。然而蒙洼蓄洪區(qū)有其特殊性,僅僅依靠現(xiàn)有的治理模式不足以解決當(dāng)下問(wèn)題。筆者認(rèn)為,從環(huán)境正義視角出發(fā),改善莊臺(tái)居住環(huán)境、提高居民遷建補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),維護(hù)居民生存發(fā)展權(quán)益、構(gòu)建蓄洪區(qū)生態(tài)文明體系,保障居民參與權(quán)利、推進(jìn)遷建決策程序合理化,能有效解決居民遷建問(wèn)題,構(gòu)建蓄洪區(qū)人水和諧的理想環(huán)境,推動(dòng)和諧社會(huì)的建成。

    (一)承認(rèn)層面:維護(hù)居民生存發(fā)展權(quán)益,構(gòu)建蓄洪區(qū)生態(tài)文明體系

    承認(rèn)正義被認(rèn)為是環(huán)境正義訴求的重要前提。無(wú)論是出于分配正義還是程序正義,都是以確立受環(huán)境決策影響最直接的群體和地方的主體地位為前提進(jìn)行的。[23]和諧社會(huì)的建成一方面不斷強(qiáng)調(diào)“人類命運(yùn)共同體”理念,另一方面需要在此基礎(chǔ)上將每個(gè)個(gè)體都看作道德關(guān)注的終極單位,同等看待每個(gè)個(gè)體的基本生存發(fā)展需求。蓄洪區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較落后,當(dāng)?shù)鼐用竦臋?quán)利意識(shí)、文化水平、認(rèn)知能力均受到一定限制,并且缺乏經(jīng)濟(jì)、政治、文化資源,在對(duì)自身權(quán)利的維護(hù)上存在明顯弱勢(shì)。因而需要在相關(guān)政策制定、方案實(shí)施過(guò)程中充分考慮各個(gè)階層利益,給居民更多的自由和權(quán)利,推動(dòng)遷建后的生產(chǎn)恢復(fù)與能力提升層面的配套措施跟進(jìn)與落實(shí),給予遷建居民生存發(fā)展權(quán)益的承認(rèn)。蓄洪區(qū)未來(lái)規(guī)劃需要依照“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則,堅(jiān)持綠色發(fā)展理念,推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),構(gòu)筑人與自然和諧發(fā)展新格局。通過(guò)居民遷建工程,建設(shè)新農(nóng)村,按照區(qū)內(nèi)人口逐年外遷的遠(yuǎn)期規(guī)劃,分年度合理建設(shè)居民安置區(qū),把安置區(qū)與新型城鎮(zhèn)化結(jié)合起來(lái),鼓勵(lì)引導(dǎo)群眾向區(qū)外搬遷,實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)山水林田湖草和諧統(tǒng)一的效果。通過(guò)對(duì)蒙洼旅游觀光帶旅游設(shè)施配套,莊臺(tái)旅游、濕地旅游的建設(shè)和開發(fā),提升蓄洪區(qū)群眾獲得感、幸福感、安全感,進(jìn)一步提升人水和諧狀態(tài)。

    (二)程序?qū)用妫罕U暇用駞⑴c權(quán)利,推進(jìn)遷建決策程序合理化

    公眾參與環(huán)境決策保護(hù)自身環(huán)境權(quán)益,實(shí)現(xiàn)程序正義,需要一系列制度的相互配合和協(xié)調(diào)。[24]面對(duì)居民遷建工程中存在的程序不正義問(wèn)題,一方面應(yīng)當(dāng)建立健全制度保障體系,明確在環(huán)境決策過(guò)程中居民參與的各項(xiàng)權(quán)利,通過(guò)立法保障居民在相關(guān)利益決策中的主體地位,保障居民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)。拓寬居民的利益表達(dá)渠道,形成良好的政府與居民的溝通機(jī)制。在決策實(shí)施過(guò)程中,需要?jiǎng)討B(tài)比較相關(guān)環(huán)境政策對(duì)不同利益相關(guān)者的影響,并及時(shí)有效地作出對(duì)應(yīng)糾正、給出補(bǔ)償措施,避免出現(xiàn)重大決策失誤導(dǎo)致不可彌補(bǔ)的環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題。另一方面作為居民自己也要樹立權(quán)利意識(shí),維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益??梢赃m當(dāng)發(fā)展并壯大相關(guān)自組織體系,鼓勵(lì)區(qū)內(nèi)居民自愿加入,將個(gè)體參與轉(zhuǎn)為專業(yè)化的群體參與,提升公眾參與大型環(huán)境決策的自信和能力,從而促進(jìn)公眾參與環(huán)境決策的長(zhǎng)期性。通過(guò)國(guó)家、社會(huì)和公眾的多方努力,形成全社會(huì)重視、全民參與的良好氛圍,借助社會(huì)主義制度的優(yōu)越性提高環(huán)境決策的準(zhǔn)確性,保證政策的長(zhǎng)期性。

    (三)分配層面:改善莊臺(tái)居住環(huán)境,提高居民遷建補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

    居民遷建工程的分配正義缺失首先體現(xiàn)在莊臺(tái)居住環(huán)境較差方面。相對(duì)于搬遷到保莊圩、縣城享受到完善的公共設(shè)施、良好居住環(huán)境的居民,莊臺(tái)上居民的生活環(huán)境存在很大問(wèn)題。2018年國(guó)家對(duì)蒙洼蓄洪區(qū)莊臺(tái)提出了莊臺(tái)“五化”規(guī)劃,即綠化、亮化、凈化、硬化、美化,這將有助于改善區(qū)內(nèi)人民尤其是莊臺(tái)人民居住環(huán)境,改變一直以來(lái)蒙洼地區(qū)擁擠臟亂差的面貌。因此,在執(zhí)行過(guò)程中要嚴(yán)格貫徹落實(shí)莊臺(tái)“五化”政策,抓好莊臺(tái)“五化”提升,因地制宜,一臺(tái)一策,根據(jù)每個(gè)莊臺(tái)不同的地理位置和人文歷史設(shè)計(jì)不同的方案,形成獨(dú)特的“莊臺(tái)”文化,改善莊臺(tái)居民居住生活條件,提升公共服務(wù)水平。其次,實(shí)現(xiàn)分配正義不僅需要改善莊臺(tái)居住環(huán)境,還需要提高居民遷建補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。政府需要提高居民遷建標(biāo)準(zhǔn)或者是按照房屋價(jià)值賠償?shù)姆绞綄?shí)現(xiàn)補(bǔ)貼,從而調(diào)動(dòng)蓄洪區(qū)居民遷建的積極性,幫助區(qū)內(nèi)居民遷到保莊圩或者阜南縣城,解決區(qū)內(nèi)環(huán)境容量超載問(wèn)題。最后按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”原則,明確環(huán)境善物和環(huán)境惡物的承擔(dān)主體。一方面在遷建過(guò)程中需要提供大量資金支持,另一方面,受益地區(qū)以及受益企業(yè)也要通過(guò)繳納受益稅解決蓄洪區(qū)部分建設(shè)資金問(wèn)題。此外,在社保、醫(yī)療方面也需要給予蓄洪區(qū)居民一定的優(yōu)惠政策。

    五、結(jié)語(yǔ)

    本文以淮河流域蒙洼蓄洪區(qū)為例,基于環(huán)境正義理論視角,考察蓄洪區(qū)內(nèi)居民遷建過(guò)程中的困境及其原因,得到以下結(jié)論:蒙洼蓄洪區(qū)內(nèi)的居民遷建在承認(rèn)正義、程序正義和分配正義三方面存在困境,表現(xiàn)為環(huán)境治理下的承認(rèn)不足、公民參與下的程序缺失以及環(huán)境利益下的分配問(wèn)題。本文提出以下治理路徑:維護(hù)居民生存發(fā)展權(quán)益,構(gòu)建蓄洪區(qū)生態(tài)文明體系;保障居民參與權(quán)利,推進(jìn)遷建決策程序合理化;改善莊臺(tái)居住環(huán)境,提高居民建補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

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