論地方黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的完善

覃江琳

摘要：地方黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的完善在新時(shí)代背景下具有重大意義。地方黨委法規(guī)是依規(guī)治黨的法治體系，是提升黨的執(zhí)政能力的重要保障，黨內(nèi)法規(guī)解釋是在適用時(shí)的重要一環(huán)。黨內(nèi)法規(guī)解釋工作在黨的十八大以后取得了一定的成效，但從地方來看，地方的黨內(nèi)法規(guī)解釋制度仍然存在一些問題。針對出現(xiàn)的問題，進(jìn)一步提出完善的對策。

關(guān)鍵詞：地方黨內(nèi)法規(guī) 黨內(nèi)法規(guī)解釋 制度完善

引言

黨的十九屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，在該決定中對黨內(nèi)法規(guī)提出了明確的要求：加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，較之以往的表述，該《決定》中的表述增加了“加快”一詞，這表明了黨中央立足實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，對黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)提出了更高的要求。在新時(shí)代的背景下，完善黨內(nèi)法規(guī)解釋制度有利于提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的水平。

2017年5月中央明確授權(quán)7個(gè)副省級(jí)和省會(huì)城市（沈陽、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州）執(zhí)行在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)后，地方除了省、自治區(qū)、直轄市黨委之外，還有7個(gè)城市擁有地方黨內(nèi)法規(guī)的立法權(quán)。在地方不斷探索黨內(nèi)法規(guī)立法實(shí)踐時(shí)，地方的黨內(nèi)法規(guī)解釋制度也存在著一些問題。完善地方黨內(nèi)法規(guī)解釋制度將助力黨內(nèi)法規(guī)在地方的適用，提高其實(shí)用性。

一、黨內(nèi)法規(guī)的概念及屬性

（一）概念

黨內(nèi)法規(guī)這一概念在我國已經(jīng)有八十多年的歷史，最初是毛澤東同志于黨的六屆六中全會(huì)上提出：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較為詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)?！贝撕?，該概念在我國一直被沿用。

黨內(nèi)法規(guī)的概念有狹義與廣義之分。狹義上的黨內(nèi)法規(guī)指的是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱，其概念依據(jù)是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條。在2017年5月中央明確授權(quán)7個(gè)城市執(zhí)行基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)后，使得地方黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)擴(kuò)大，黨內(nèi)法規(guī)也由此有了廣義之意。廣義的黨內(nèi)法規(guī)是指用以規(guī)范黨的組織和黨員行為的正式法規(guī)性文件和其他規(guī)范性文件。

（二）屬性

針對黨內(nèi)法規(guī)的屬性問題，有學(xué)者認(rèn)為其具有軟法的屬性。軟法是相對于硬法而言的，軟法與硬法都是法的表現(xiàn)形式。黨內(nèi)法規(guī)作為我國特有的概念，體現(xiàn)的是黨組織和黨員的公共意志，用以約束黨組織和黨員的行為，不以國家強(qiáng)制力為后盾，具有軟法的屬性。黨內(nèi)法規(guī)與國家法共同運(yùn)用將起到相輔相成的功效。

黨內(nèi)法規(guī)雖具有軟法的屬性，但實(shí)施起來硬。法律是最低限度的道德，黨內(nèi)法規(guī)與法律相比具有更高的道德性要求，需要保持黨組織和黨員更高的純潔性、自律性，黨內(nèi)法規(guī)對黨組織和黨員的行為和思想均提出了比法律更高的要求。而在懲罰程度上，黨內(nèi)法規(guī)更體現(xiàn)其硬度，如2018年修訂的《紀(jì)律處分條例》第六十二條的規(guī)定對信仰宗教的黨員，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)思想教育，經(jīng)黨組織幫助教育仍沒有轉(zhuǎn)變的，應(yīng)當(dāng)勸其退黨；勸而不退的，予以除名；參加利用宗教搞煽動(dòng)活動(dòng)的，給予開除黨籍處分。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的硬度更能展示出黨在新時(shí)期全面從嚴(yán)治黨的決心，也更能保證其純潔性。

二、明確地方黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的原則

（一）合法性原則

首先遵循合法性原則。國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律。在《黨章》的總綱部分規(guī)定黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。這表明了憲法和法律是黨活動(dòng)的依據(jù)。而《制定條例》中同樣規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)的解釋同黨內(nèi)法規(guī)具有同等效力。這說明地方在對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋時(shí)同樣要符合憲法和法律的規(guī)定，不得與憲法和法律相抵觸。

（二）合規(guī)性原則

其次遵循合規(guī)性原則。黨內(nèi)法規(guī)是具有體系性的，在進(jìn)行法律解釋時(shí)遵循體系性的要求同樣適用于解釋黨內(nèi)法規(guī)。由《制定條例》第二條與2017年5月中央授權(quán)地方黨內(nèi)法規(guī)立法的決定可知黨內(nèi)法規(guī)是存在層級(jí)的。

在對其進(jìn)行解釋時(shí)，首先不能違背黨的性質(zhì)、基本路線和指導(dǎo)思想。當(dāng)法律解釋違背法律的基本精神時(shí)，法律解釋將會(huì)無效。黨的性質(zhì)、基本路線、指導(dǎo)思想是黨組織和黨員的行動(dòng)指南，因此違背黨的性質(zhì)、基本路線、指導(dǎo)思想而作出的黨內(nèi)法規(guī)解釋同樣無效。其次因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)存在效力層級(jí)，因而低位階的黨內(nèi)法規(guī)解釋不得違背高位階的黨內(nèi)法規(guī)?！读⒎ǚā分幸?guī)定了法律效力位階，對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋時(shí)同樣可以參考。最后明確黨內(nèi)法規(guī)解釋的主體，不得越權(quán)解釋。不同層級(jí)的黨委會(huì)制定出效力位階不同的黨內(nèi)法規(guī)，形成一套完整的黨內(nèi)法規(guī)體系。由于程序上的無權(quán)力，下一級(jí)不得對上一級(jí)作出越權(quán)解釋。還因?yàn)榉山忉屩械闹覍?shí)立法原意原則，制定者在對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋時(shí)更能體現(xiàn)其制定本意。

（三）合理性原則

其三遵循合理性原則。該原則要求解釋時(shí)要符合公理、情理、道理。這也要求解釋時(shí)不得違背黨的政策和指導(dǎo)、不得違背社會(huì)公理、不得違背公序良俗、不得違背當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的趨勢。事實(shí)上，合理性原則可以防止地方在對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋時(shí)濫用解釋權(quán)，從而使解釋更為合理、科學(xué)，是黨內(nèi)法規(guī)解釋科學(xué)化的一種體現(xiàn)。合理性原則也要求地方進(jìn)一步提高解釋黨內(nèi)法規(guī)的能力，當(dāng)?shù)胤浇忉屇芰εc要求所匹配時(shí)，地方黨內(nèi)法規(guī)才能發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值，使其在明確地方黨內(nèi)法規(guī)立法原意的同時(shí)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公平與正義。

三、完善地方黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的對策

（一）確定解釋主體職責(zé)

首先，需要明確地方黨內(nèi)法規(guī)解釋主體職責(zé)。明確解釋主體職責(zé)有利于分清責(zé)任，盡可能避免解釋主體混亂的情況。雖然《制定條例》第二十九條對黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)作出了規(guī)定，基本遵循誰制定誰解釋的原則，但是該條制定并不完善，特別是在中央授權(quán)上述七個(gè)城市的黨內(nèi)法規(guī)立法權(quán)后。即使是在地方層級(jí)中，也可能存在多個(gè)制定黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部部門，使得《制定條例》第二十九條的規(guī)定因太模糊而在實(shí)踐中難以明確主體。

因此，存在上述問題使得明確地方黨內(nèi)法規(guī)解釋的主體成為必要性?？梢栽诘胤浇⒁粋€(gè)專門的黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)構(gòu)，同時(shí)確定該機(jī)構(gòu)的責(zé)任，從而盡可能避免多重解釋出現(xiàn)。

（二）確立解釋程序

1.參考《立法法》。其次，需要確立地方黨內(nèi)法規(guī)解釋的程序。關(guān)于解釋程序，可以參照《立法法》中的相關(guān)法定程序，將其針對性地運(yùn)用至地方黨內(nèi)法規(guī)解釋程序中。由于現(xiàn)階段的地方黨內(nèi)法規(guī)都是以《黨章》為基礎(chǔ)、上級(jí)黨內(nèi)法規(guī)為遵循進(jìn)行制定，因此在解釋的效力層級(jí)、沖突解決原則都可以參考《立法法》。

在進(jìn)行解釋時(shí)，還可以參考立法解釋的基本原則、原理、技術(shù)，如進(jìn)行解釋忠實(shí)于立法原意、準(zhǔn)確明晰、及時(shí)原則。將法學(xué)解釋的思維運(yùn)用至地方黨內(nèi)法規(guī)解釋制度中將更有利于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接應(yīng)用。

2.建立設(shè)立后審查制度。制定地方黨內(nèi)法規(guī)是為了黨內(nèi)法規(guī)結(jié)合地方，使黨內(nèi)法規(guī)得以更好的運(yùn)行。同樣的，對其解釋是為了使更好的實(shí)踐中進(jìn)行運(yùn)用。建立地方黨內(nèi)法規(guī)設(shè)立后審查制度可以有效地掌握其在實(shí)施后一段時(shí)間內(nèi)的效果，從而使制定者更好地了解實(shí)效，從而有針對性地對其進(jìn)行解釋。

3.建立專家評(píng)審制度。由于在《制定條例》中明確規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)解釋的效力，在對其進(jìn)行解釋時(shí)，對解釋者的水平提出了專業(yè)性的要求。法律解釋活動(dòng)并不是一件簡單的事情，而是一件系統(tǒng)性的工程，在對法律進(jìn)行解釋時(shí)需要考慮方方面面。建立專家評(píng)審制度有利于促進(jìn)地方黨內(nèi)法規(guī)解釋活動(dòng)的專業(yè)性，該專家需要具有復(fù)合型人才的特質(zhì)，因?yàn)閷h內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋不僅需要了解法學(xué)知識(shí)、運(yùn)用法學(xué)思維，還需要了解黨的相關(guān)知識(shí)、最新動(dòng)態(tài)。因此，在解釋者對地方黨內(nèi)法規(guī)作出解釋后，還需要征求專家意見，使作出的解釋更加合法、合理、合規(guī)。

（三）把握解釋方法

規(guī)則具有相同性，地方在對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋時(shí)，可以參照法律解釋方法，但也需要在參照的同時(shí)建立地方黨內(nèi)法規(guī)解釋方法，使解釋有方法可依。

如法律解釋有體系解釋、文法解釋等方法，地方黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)當(dāng)建立出一套完整的解釋方法制度，使解釋者在對地方黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋時(shí)可以找到依據(jù)。一套解釋方法制度還可以避免因解釋方法過于繁雜而使得解釋凌亂的問題。若未來在地方建立專門的黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)構(gòu)，那么在該機(jī)構(gòu)內(nèi)從事黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的工作人員并不只有一個(gè)。每一個(gè)解釋者對于地方黨內(nèi)法規(guī)的理解程度不同、感受不同、實(shí)踐情況了解不同，都有可能會(huì)做出不同的解釋。

（四）增強(qiáng)解釋實(shí)用性

1.結(jié)合地方實(shí)際。地方黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)在結(jié)合地方實(shí)際的進(jìn)一步具體規(guī)定，要增強(qiáng)地方黨內(nèi)法規(guī)解釋的實(shí)用性，首先要明確的就是解釋應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方實(shí)際。在制定地方黨內(nèi)法規(guī)時(shí)應(yīng)當(dāng)充分對地方進(jìn)行調(diào)研，制定者應(yīng)當(dāng)掌握本地區(qū)的實(shí)際情況，針對本地區(qū)突出的特點(diǎn)性、重點(diǎn)性問題進(jìn)行具體研究，在聽取各方意見的基礎(chǔ)上制定地方黨內(nèi)法規(guī)。而在進(jìn)行解釋時(shí)，同樣需要考慮本地區(qū)的實(shí)踐情況，才能更好地進(jìn)行地方黨內(nèi)法規(guī)解釋工作。

2.建立地方黨內(nèi)法規(guī)解釋反饋機(jī)制。建立地方黨內(nèi)法規(guī)解釋反饋機(jī)制將有助于解釋機(jī)構(gòu)作出解釋后了解在實(shí)踐運(yùn)用中的情況，使解釋機(jī)構(gòu)對其及時(shí)地進(jìn)行完善，已經(jīng)不能適用于實(shí)踐中的地方黨內(nèi)法規(guī)要及時(shí)地進(jìn)行清理，使地方黨內(nèi)法規(guī)及解釋愈發(fā)符合實(shí)踐，這與提倡的理論與實(shí)踐相結(jié)合的精神也是相符合的，也使得地方黨內(nèi)法規(guī)解釋愈加煥發(fā)勃勃生機(jī)。

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