中國(guó)行政訴訟管轄制度研究

劉玲 劉坤達(dá)

行政訴訟管轄制度是非常關(guān)鍵的制度，不僅對(duì)于行政訴訟法本身具有很重要的價(jià)值，行政訴訟管轄制度對(duì)于司法公正也具有很關(guān)鍵的價(jià)值，但是目前我國(guó)行政訴訟管轄制度存在一些問題和不足，如行政訴訟審判組織結(jié)構(gòu)不合理，獨(dú)立行使審判權(quán)原則收到行政機(jī)關(guān)干涉等問題，這些問題對(duì)于行政訴訟法的完善和司法公正及程序正義都有很不利的影響，故而本文主要針對(duì)行政訴訟管轄制度存在的問題，結(jié)合國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的研究成果，提出了一些自己的看法和完善的措施，希望可以推動(dòng)行政訴訟管轄制度的完善。

行政訴訟管轄制度概述

行政訴訟管轄制度的內(nèi)涵

行政訴訟管轄，是指不同級(jí)別法院之間、同一級(jí)別不同地方法院之間在受理行政訴訟第一審案子時(shí)的分工與權(quán)限。具體分析，行政訴訟管轄制度內(nèi)在地包括：其一，在行政訴訟程序方面，明確管轄法院是訴訟程序的開端。行政訴訟管轄的規(guī)定能夠產(chǎn)生下列兩個(gè)方面的效果：對(duì)于行政相對(duì)人來說，它確鑿地指出了面對(duì)行政糾紛應(yīng)到哪個(gè)級(jí)別法院中的哪個(gè)地方的法院去參加庭審的矛盾；對(duì)于法院來說，它明確了不同級(jí)別、以及不同地區(qū)法院之間具體應(yīng)由哪個(gè)法院來對(duì)該案進(jìn)行管轄的問題。其二，行政訴訟管轄是處理一審行政案件而進(jìn)行的劃分，一般不涉及第二審或者審判監(jiān)督程序案件。

行政訴訟管轄制度的基本要求

1.案件性質(zhì)與法院體系相適應(yīng)

案件的性質(zhì)必須和法院體系相適應(yīng)，不僅僅是客觀方面的需要，也是主觀方面的要求。案件需要根據(jù)不同的性質(zhì)，確定相應(yīng)管轄的審級(jí)，比如一些在全國(guó)都非常重大復(fù)雜的案件，就該由高級(jí)人民法院來審理，如果把這些案例交給低級(jí)別的法院來審理，這樣是不利于案件的公平公正的解決的，但是一些比較輕微的案件，就不該在高級(jí)別的人民法院進(jìn)行審理，而應(yīng)該由一些低級(jí)別的法院進(jìn)行審理，這樣有利于保證案件性質(zhì)和法院體系相對(duì)應(yīng)，可以使得人民法院之間的權(quán)限進(jìn)行合理劃分。

2.統(tǒng)籌考慮法院負(fù)擔(dān)的均衡性

在審理行政案件的過程中，需要考慮法院負(fù)擔(dān)的平衡性，如果各級(jí)別法院的工作負(fù)擔(dān)是不平衡的，不利于法院開展工作，有的部門工作壓力過大，可能導(dǎo)致案件的積壓，有的部門負(fù)擔(dān)過于輕松，這也是不利于對(duì)行政案件的及時(shí)審理的，應(yīng)該考慮每個(gè)行政案件的不同的特點(diǎn)，來統(tǒng)籌規(guī)劃法院的案件分配，確保每個(gè)法院不會(huì)工作壓力過大，也不會(huì)從出現(xiàn)懈怠工作的情況。

行政訴訟管轄制度存在的問題

行政審判組織結(jié)構(gòu)不合理

目前，雖然從總量上看，我國(guó)行政審判庭的數(shù)量不少，大致有三千多個(gè)，這是因?yàn)槲覈?guó)幅員遼闊導(dǎo)致的，如果落實(shí)到基層，很多基層的行政審判庭甚至都沒有辦法籌夠三個(gè)人，這是一種非常尷尬的局面。這主要是我國(guó)行政案件相對(duì)較多，而處理行政審判的工作人員相對(duì)較少的原因，很多法官都熱衷于審理民事案件和刑事案件，而對(duì)于行政案件的重視程度不夠，這樣導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上很多地方（特別是在一些基層的地方）我國(guó)處理行政案件的法官數(shù)量是缺乏的，行政案件和民事刑事案件不一樣，它有著獨(dú)特的調(diào)整關(guān)系和法律規(guī)范，因此很難直接從民庭抽調(diào)法官來審理行政案子，所以在實(shí)踐中，因?yàn)樾姓徟薪M織的不合理，導(dǎo)致在基層我國(guó)行政審判人員人數(shù)不夠。

獨(dú)立行使審判權(quán)原則受到行政機(jī)關(guān)干涉

雖然根據(jù)我國(guó)憲法，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都是平等的，而且行政機(jī)關(guān)是無權(quán)干涉司法機(jī)關(guān)的工作的，但是在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)干涉司法機(jī)關(guān)工作的案件不勝枚舉，因?yàn)樾姓V訟的本質(zhì)特點(diǎn)在于民告官，故而作為被告的行政機(jī)關(guān)大多是不愿意成為被告和敗訴的，所以很多行政機(jī)關(guān)就會(huì)干涉法院獨(dú)立行使審判權(quán)。在一些基層的地方，法院在人員編制和撥款方面實(shí)質(zhì)上是受制于行政機(jī)關(guān)的，所以很多基層法院在審理案件的時(shí)候，迫于行政機(jī)關(guān)的壓力，不敢真正以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，相反會(huì)官網(wǎng)行政機(jī)關(guān)的態(tài)度，這樣的態(tài)度的政治影響是極其惡劣的，很多老百姓會(huì)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和法院沆瀣一氣，來欺負(fù)老百姓，會(huì)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和法院是官官相護(hù)，不能為民做主。

一審管轄審級(jí)過低

行政案件的一審法院大多數(shù)都是由基層法院審理的，立法者的目的本意是很好的，通過在基層法院審理，便于原告和被告參加訴訟，也便于在當(dāng)?shù)仄鸬狡辗ǖ淖饔茫窃趯?shí)踐中，因?yàn)橐粚徆茌爩徏?jí)過低，導(dǎo)致很多案件進(jìn)一步受到行政機(jī)關(guān)的干涉。很多行政機(jī)關(guān)就會(huì)向法院施壓，想讓法院做出對(duì)自己有利的判決，而當(dāng)行政機(jī)關(guān)做出對(duì)于自己不利的判決的時(shí)候，往往不會(huì)主動(dòng)履行判決。再加上前述分析，很多司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物都是掌握在行政機(jī)關(guān)手里，所以很多法官在審理行政案件的時(shí)候，不敢做出不利于行政機(jī)關(guān)的判決，很多法官甚至?xí)鞣ú门?，這樣對(duì)于原告的權(quán)利保障都是不利的，也會(huì)危害人民法院在人民群眾中的公正形象。

行政訴訟管轄制度完善措施

完善行政訴訟管轄制度的原則

1.司法公正原則

司法公正原則不僅對(duì)于行政訴訟，對(duì)于刑事訴訟和民事訴訟來說，都是非常關(guān)鍵的原則，公正也是人民群眾對(duì)于案件的追求，正如總書記所講，努力讓人民群眾在每個(gè)案件里面感受到公平和正義，而司法公正原則低于行政訴訟來說其意義更加地重大，因?yàn)檎缜笆鏊治龅哪菢?，行政訴訟在客觀上很容易受到行政機(jī)關(guān)的干涉，所以行政訴訟的公正性實(shí)質(zhì)上是備受質(zhì)疑的，因此要完善行政訴訟制度的首要原則就是司法公正原則，只有擁有公正的司法，才能夠確保合理規(guī)制行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)之間的瓜葛，才可以維護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益和對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效控權(quán)，故而司法公正原則可以說是行政訴訟的靈魂性原則。

2.訴訟經(jīng)濟(jì)原則

在進(jìn)行訴訟的進(jìn)程里應(yīng)該考慮成本的因素，要以盡可能低的司法資源付出，來盡量處理訴訟案子。當(dāng)有著可互相替代的途徑時(shí)，盡可能用最少的成本投入換得最高效的效果。訴訟經(jīng)濟(jì)原則是由中國(guó)司法資源緊張情況所決定的。中國(guó)作為世界上人口數(shù)量最多的國(guó)家，伴隨經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的持續(xù)深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮，人際交往持續(xù)加深，人際交往的持續(xù)加深必然會(huì)導(dǎo)致人際關(guān)系出現(xiàn)沖突與對(duì)立。在全面建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的條件下，群眾的法律意識(shí)逐漸增強(qiáng)，在法治教育的宣傳下，人民群眾更樂意去法院解決問題。這些固然是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的結(jié)果。但是需要注意的是，矛盾沖突不斷地進(jìn)入法院，就會(huì)導(dǎo)致對(duì)于司法資源產(chǎn)生持續(xù)的需要。

完善行政訴訟管轄制度的具體措施

1.完善行政訴訟提級(jí)管轄

提級(jí)管轄抬高了行政案件管轄層次，使大多數(shù)案子擺脫了當(dāng)?shù)卣闹萍s，保證了審判的公正性，抗擊行政機(jī)關(guān)干涉的能力進(jìn)一步加強(qiáng)。提級(jí)管轄在操作上來看所面對(duì)的主客觀困難是相對(duì)較小的，由于提級(jí)管轄客觀上是把基層法院的管轄權(quán)提高到更高級(jí)別的法院，而高級(jí)基本的法院本身就對(duì)于轄區(qū)內(nèi)的案子的法定管轄權(quán)，提級(jí)管轄并不會(huì)帶來實(shí)質(zhì)問題。在學(xué)理上，存在著把所有案件全部進(jìn)行提級(jí)管轄和只把其中一部分案件提級(jí)管轄的不同觀點(diǎn)。把部分案件提及到上一級(jí)法院管轄，雖然操作起來比較方便，所面臨的問題和阻力也相對(duì)較少，但是改革的作用也是嬌小的，沒有辦法觸及全局。

2.完善行政訴訟異地管轄

異地管轄面臨的主要問題是人民法院異地管轄的合憲性問題。目前地方人民法院的產(chǎn)生是由地方人大選舉產(chǎn)生的，并且法院需要對(duì)地方人大負(fù)責(zé)，故而異地管轄常態(tài)化實(shí)質(zhì)上是非法現(xiàn)行的體制的，在法理層面存在問題。如果上級(jí)法院基于特殊的情況，將一些案件制定異地管轄是合乎法理的，但是如果需要把異地管轄作為一項(xiàng)常態(tài)化制度的話，則缺乏理論依據(jù)。

針對(duì)這一問題，需要改革司法體制才能夠徹底的解決違憲問題，很多學(xué)者提出了不同的觀點(diǎn)，一些學(xué)者主張改革法院的體制，廢除地方法院由地方人大產(chǎn)生的規(guī)定，規(guī)定地方法院一律由全國(guó)人大產(chǎn)生的，這樣各級(jí)法院就有權(quán)在不同的區(qū)域進(jìn)行改革，但是該改革牽動(dòng)面過于巨大。多數(shù)學(xué)者主張?jiān)O(shè)立橫跨不同行政區(qū)域的專門行政法院，審理跨區(qū)域的案件，因?yàn)楦鶕?jù)目前法律，專門法院是需要高級(jí)別人大產(chǎn)生的，故而其審判權(quán)也是高級(jí)別人大賦予的，自然上線率合法的異地管轄，這種方法是最為理想的。

（沈陽工業(yè)大學(xué)）

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