西部農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)PPP模式探析

劉雨蒙，徐志花

（長江師范學(xué)院管理學(xué)院，重慶408100）

西部農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)PPP模式探析

劉雨蒙，徐志花

（長江師范學(xué)院管理學(xué)院，重慶408100）

近年來，有關(guān)養(yǎng)老問題的新聞越來越多地見諸報(bào)端，特別是農(nóng)村養(yǎng)老問題尤其突出，家庭糾紛不斷，親人反目成仇；政府社會保障資金緊缺，捉襟見肘。引入PPP模式作為近年來國際上流行的基礎(chǔ)設(shè)施融資模式能夠有效地解決在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)、運(yùn)營、管理等方面存在的諸多問題，同時也從根本上解決了農(nóng)村養(yǎng)老資金緊缺的現(xiàn)實(shí)問題。現(xiàn)通過介紹PPP模式及其特點(diǎn)，來對其在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)用前景進(jìn)行分析，就模型實(shí)施提出具體的政策建議，希望能夠解決一些實(shí)際問題。

PPP模式；農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)；社保資金；公共部門；民營資本

一、西部地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老困境

我國農(nóng)業(yè)人口眾多，特別是農(nóng)村養(yǎng)老中存在的問題十分嚴(yán)重，西部由于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展相對滯后，政府對農(nóng)村地區(qū)對養(yǎng)老的資金投入較少，不能夠滿足人們的養(yǎng)老需求。

（一）西部地區(qū)老齡化嚴(yán)重，需要贍養(yǎng)的人口眾多

近年來，西部農(nóng)村人口老齡化比例均值不斷上升，很多省份都高于全國的平均水平，西部農(nóng)村正在向老年型社會邁進(jìn)，由于西部農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效能低，這就使西部農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老人口的負(fù)擔(dān)加劇。

（二）失地農(nóng)民激增，土地保障功能弱化

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)、新農(nóng)村的建設(shè)，政府大量征用農(nóng)民土地，從而使農(nóng)民面臨失業(yè)和失地的境地。土地收益所占比重下降，其他收入也較低，從而農(nóng)民的生活得不到保障。

（三）西部農(nóng)村居民收入低，養(yǎng)老保障功能弱

一是西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，農(nóng)村收入普遍低下，承擔(dān)相對較高的養(yǎng)老費(fèi)用；二是西部農(nóng)村目前仍以家庭養(yǎng)老為主，社區(qū)養(yǎng)老為輔。從計(jì)劃生育政策實(shí)施以來，我國家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變革，獨(dú)生子女越來越多，知識經(jīng)濟(jì)的到來和社會的迅速發(fā)展使得兒女的生活壓力驟然加深，常年在外打工使得他們很難有精力承擔(dān)贍養(yǎng)老人的責(zé)任，從而使養(yǎng)老人的人數(shù)減少，這就直接削弱了西部傳統(tǒng)農(nóng)村的養(yǎng)老基礎(chǔ)。在這樣的情況下，家庭養(yǎng)老顯得力不從心。

（四）西部農(nóng)村養(yǎng)老方式單一

社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展緩慢。西部農(nóng)村地區(qū)人口居住分散，經(jīng)濟(jì)水平偏低，養(yǎng)老保障輻射面積較小。

二、PPP模式在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢

西部農(nóng)村養(yǎng)老問題的根源，主要在于資金和人力的嚴(yán)重短缺。要解決這個問題，提高個人繳納資金額度、強(qiáng)制繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)是不能從根本上解決問題的，大量閑散的民間資本對社保資金嚴(yán)重短缺來說就如同“久旱甘霖”。PPP得到政府的積極推行，很大程度上是因?yàn)槊駹I資金的流入能夠緩解政府的資金壓力。特別是在政府遭受承重負(fù)債時，PPP的運(yùn)用往往更為普遍。PPP模式（Public—Private—Partnership的字母縮寫）是指政府與私人、或民營組織之間，為提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成伙伴合作關(guān)系，并以合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作順利完成，雙方的合作能夠增強(qiáng)功能的整體效用，達(dá)到單獨(dú)行動難以發(fā)揮的功效。

因此民營資本參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)投資帶有PPP模式的顯著特征，總結(jié)其優(yōu)勢大致為以下五點(diǎn)。

（一）轉(zhuǎn)換職能，緩解政府財(cái)政壓力

政府與私人企業(yè)合作建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。[1]PPP投資模式實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，政府從養(yǎng)老服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者、管理者，政府職責(zé)更加清晰，目的更加明確。同時，PPP模式不會大規(guī)模增加政府負(fù)債，政府也可以平滑年度財(cái)政支出波動，緩解財(cái)政支出壓力。

（二）存在盈利空間，有利于發(fā)揮民營資本投入的積極性

PPP項(xiàng)目從框架招標(biāo)到項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束存在多個環(huán)節(jié)，因此存在諸多的獲利空間。但養(yǎng)老服務(wù)屬于長線投資，資本回籠較慢，因此在起步階段，政府為吸引投資者，可以適當(dāng)讓利，給出吸引民營資本的優(yōu)惠政策，讓民營資本有足夠的獲利空間。

（三）各方職責(zé)分明，有助于提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量

PPP投資模式能夠發(fā)揮政府管理機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、場所選定、設(shè)施建造、人員培訓(xùn)、運(yùn)營管理過程中，既相互配合，又相互監(jiān)督、制約，從而達(dá)到控制成本、提高質(zhì)量、提高效益的目的。

（四）利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，實(shí)現(xiàn)收益和風(fēng)險(xiǎn)的合理分配

PPP投融資模式在項(xiàng)目公司成立之初就按照政府和社會民營資本的投資比例明確了兩者之間的利益和風(fēng)險(xiǎn)分配，有利于降低政府及企業(yè)的單方風(fēng)險(xiǎn)。同時，由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，也降低了項(xiàng)目融資的難度，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時也擁有一定的控制權(quán)，保證基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在整個實(shí)施過程中可控。

（五）國家和地方政策支持

2014年12月4日，財(cái)政部、發(fā)改委同日發(fā)布3份PPP文件：財(cái)政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》、

30個PPP示范項(xiàng)目清單以及國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，為2015年的PPP項(xiàng)目落地打響了發(fā)令槍。截至目前，共有7個省份發(fā)布了PPP相關(guān)文件，其中四川、湖南、江蘇3省由財(cái)政廳發(fā)文，而河北、河南、福建3省則由省級人民政府發(fā)文，安徽由住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)文。財(cái)政部門一般是推廣運(yùn)用PPP模式的主要責(zé)任部門，但PPP項(xiàng)目涉及住建、水利等多部門，是需要協(xié)同管理的，所以以省政府名義發(fā)布的文件從層級來講規(guī)格較高，也更有利于PPP統(tǒng)一管理。

目前PPP模式還只是在建筑行業(yè)和水利行業(yè)，尚未推廣到社會服務(wù)的方方面面，尤其是亟需資金的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，迫切需要引入PPP模式。

三、PPP模式解決西部農(nóng)村養(yǎng)老問題的建議

面對種種農(nóng)村老人的困境，由政府統(tǒng)一提供的養(yǎng)老服務(wù)來保障老人們安度晚年，是根據(jù)解決西部農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)現(xiàn)狀而言提出的具有實(shí)際操作性的解決辦法。西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)養(yǎng)老服務(wù)起步較晚，養(yǎng)老院的建設(shè)良莠不齊，總來說數(shù)量、規(guī)模、質(zhì)量非常有限。引入PPP模式可以緩解政府的財(cái)政壓力，從而提供更好的服務(wù)。根據(jù)PPP模式的指導(dǎo)方針和西部農(nóng)村走訪調(diào)查養(yǎng)老院研究結(jié)果下大體可以分為以下三類。

（一）對已建成的養(yǎng)老院運(yùn)營維護(hù)方面可以采取服務(wù)協(xié)議（servicecontract）或者運(yùn)營和維護(hù)協(xié)議（operate-maintenancecontract）

所謂服務(wù)協(xié)議（servicecontract）是指需要公共部門跟私營部門簽訂協(xié)議，由私營部門提供服務(wù)。政府可以直接向私營企業(yè)購買服務(wù)，讓私營企業(yè)提供專業(yè)的人員給予入住老人專業(yè)的服務(wù)，既可以切實(shí)的無微不至的照顧老人，不僅僅給予老人基本生活水平低的保障，還可以寬慰老人的精神世界。[2]更重要的是并沒有增加政府的管理支出費(fèi)用。私營企業(yè)的服務(wù)受市場調(diào)控，自然會帶來競爭機(jī)制，如此一來，由私營企業(yè)提供的專職人員為了獲取更長效的收益，他就必須認(rèn)真完成工作具有一個強(qiáng)制性的較高的職業(yè)道德行業(yè)規(guī)范。作為政府來說，只要設(shè)立一個簡單的考核監(jiān)管制度對其進(jìn)行管理，就可以很好的改變政府養(yǎng)老管理不善的狀況。服務(wù)協(xié)議就可以很好的解決養(yǎng)老院缺少專門的養(yǎng)老人員，系統(tǒng)的為老人提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

所謂運(yùn)營和維護(hù)協(xié)議（operate-maintenancecontract）是指公共部門跟私營部門簽訂協(xié)議，私人部門替代公共部門對設(shè)施進(jìn)行改擴(kuò)建，負(fù)責(zé)其運(yùn)營和維護(hù)。這個模式的運(yùn)用可以解決養(yǎng)老院供求關(guān)系不協(xié)調(diào)的入住需求。讓更多需要幫助的老人住進(jìn)養(yǎng)老院，接受更好、更全面的照料。

（二）對已有建成的養(yǎng)老院的擴(kuò)建方面可以采用租賃-建設(shè)-運(yùn)營(LOB)、購買—建設(shè)-運(yùn)營（BBT）和轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓(TOT)

所謂租賃-建設(shè)-運(yùn)營(LOB)指私營部門租賃公共部門的設(shè)施，向政府交納租用費(fèi)用，私人部門替代公共部門對設(shè)施進(jìn)行改擴(kuò)建，負(fù)責(zé)其運(yùn)營和維護(hù)。所謂購買—建設(shè)-運(yùn)營（BBT），私營部門購買公共部門的設(shè)施，獲得其產(chǎn)權(quán)，對其進(jìn)行改造和運(yùn)營。所謂轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓(TOT)，私人部門租賃或者購買公共部門的設(shè)施，對其進(jìn)行改造跟新后運(yùn)營，特許期滿后歸還公共部門。這個三總擴(kuò)建方式都是指在在原有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)上，由私人部門進(jìn)行擴(kuò)大再生產(chǎn)，政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶厥馇闆r靈活的對這三種模式加以運(yùn)用。

（三）對還未建設(shè)養(yǎng)老院的建設(shè)可以采用建設(shè)-轉(zhuǎn)移-運(yùn)營（BTO）、建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)移(BOT)和建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BBO）。[1]

所謂建設(shè)-轉(zhuǎn)移-運(yùn)營（BTO）由私人部門投資建設(shè)，項(xiàng)目建成后移交公共部門，再由公共部門簽訂協(xié)議，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營。所謂建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)移(BOT)由私人部門投資建設(shè)，在特許期類運(yùn)營項(xiàng)目，特許期結(jié)束后移交公共部門。所謂所謂建設(shè)-轉(zhuǎn)移-運(yùn)營（BTO）私營部門建設(shè)并擁有項(xiàng)目，對項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營同時接受公共部門的監(jiān)督。這三種模式主要體現(xiàn)在政府和私人部門共同建設(shè)、共同經(jīng)營養(yǎng)老院，風(fēng)險(xiǎn)跟成本由雙方共同承擔(dān)?，F(xiàn)狀表明，公立的養(yǎng)老院數(shù)量不夠，需要建設(shè)更多的養(yǎng)老院，政府靠著自身的公信力吸引私營部門資本流入其中，減少其建設(shè)經(jīng)營成本；私營部門在利益的驅(qū)動下與政府合作，雙方可以達(dá)到互惠互利，實(shí)現(xiàn)合作“雙贏”。

需要指出的是，由于PPP模式涉及利益和風(fēng)險(xiǎn)，因此加強(qiáng)相關(guān)的法律與制度建設(shè)顯得尤為重要。PPP模式是一項(xiàng)復(fù)雜的項(xiàng)目，涉及面寬廣，法律關(guān)系錯綜復(fù)雜，需要系統(tǒng)的法律對其加以規(guī)范。加之我國PPP項(xiàng)目還處于起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)很不健全，很容易在這方面出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。在PPP實(shí)行的各個階段都應(yīng)該有法律來保障實(shí)施且對雙方進(jìn)行約束。

還需要特別注意的是，PPP模式需要設(shè)計(jì)合理的利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理結(jié)構(gòu)，因此必須要有第三方監(jiān)督。這種第三方監(jiān)督，是獨(dú)立于政府和私營投資資本之外的，與甲乙雙方不存在任何的利益和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)因素。

PPP融資項(xiàng)目本身就是國際上比較通行的融資方式之一，政府通過PPP模式來融資，吸引民營資本的流入，同時也應(yīng)該考慮如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。雙方通過獲利多少的原則承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)使各方都能夠接受。它是PPP融資項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，只要風(fēng)險(xiǎn)與利益承擔(dān)成正比，就能保證PPP模式的順利實(shí)施。政府的信用風(fēng)險(xiǎn)也是一個不得不考慮的問題，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)需要較長投資才能獲得收益的項(xiàng)目，而且觸及的利益群體龐大，如果政府不履行或者拒絕合同約定的責(zé)任和義務(wù)必然會給項(xiàng)目帶來直接或間接的危害，傷害民間投資人的的信心。所以設(shè)計(jì)一個合理的獨(dú)立于雙方的第三方監(jiān)管程序，才能夠有效的保障項(xiàng)目的健康和持續(xù)的有效運(yùn)營，使各方的利益也有了保證。

此外，培養(yǎng)專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才也是必不可少的。PPP融資模式的過程復(fù)雜，需要法律、財(cái)經(jīng)，合同管理和專業(yè)技術(shù)方面的人才。在我國PPP模式發(fā)展不完全更加需要這些專業(yè)人士對于這方面進(jìn)行研究，不斷地發(fā)展和創(chuàng)新，使PPP模式更加成熟，從而能讓公共項(xiàng)目和公共事業(yè)不斷增收，讓公眾能夠真真正正的獲益。加強(qiáng)這些人才的培養(yǎng)，引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)，能增加投資者的信心，吸引更多的投資，就使農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的收益更大。鑒于此，我們有足夠的理由相信，引入PPP模式能夠有效緩解當(dāng)前的社保資金困境，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)帶來希望與活力。

[1]李秀輝，張世英.PPP與城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[J].城市規(guī)劃，2002(7).

[2]鄭志強(qiáng)，陶長琪，冷毅.大型體育設(shè)施供給PPP模式的合作博弈分析[J].體育科學(xué)，2011(5).

［責(zé)任編輯：王帥］

C913

A

1005-913X（2015）12-0031-02

2015-10-11

長江師范學(xué)院課題：“重慶市農(nóng)村多元化養(yǎng)老服務(wù)體系研究”

劉雨蒙(1993-)，女(苗族)，重慶人，本科學(xué)生，研究方向：公共事業(yè)管理；徐志花(1981-)，女，重慶人，講師，研究方向：公共事業(yè)管理。