通過改進政府內(nèi)部控制提升政府價值的途徑探究

邢天宇

政府是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，即國家行政機關(guān)，國家公共行政權(quán)力的標志和實踐體，因此政府對社會中的調(diào)控干預作用是不可忽視的。但是，政府的職能的有效運行離不開政府的對內(nèi)管理，而內(nèi)部控制就是提升政府效能的重要手段之一。本文旨在通過從改進政府內(nèi)部控制的角度探究如何提升政府效能，最終達到提升政府價值的目標，不斷促進我國社會、經(jīng)濟等領域保質(zhì)、高速的發(fā)展。

一、政府價值概念的提出與表述

價值是指馬克思政治經(jīng)濟學中的概念，主要是指商品和服務中體現(xiàn)的社會必要勞動。因此價值量的大小取決于生產(chǎn)某一商品或提供某一服務所需的社會必要勞動時間。政府的出現(xiàn)是生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果，是規(guī)范社會秩序的國家機器，因此具有一定的價值。那么可以提出這樣一個政府價值的概念。

政府價值與企業(yè)價值的概念有一定的區(qū)別。首先，兩者目標是不同的。企業(yè)是營利單位，其存在的主要目標是實現(xiàn)企業(yè)價值最大化和股東權(quán)益最大化，實施完成企業(yè)的戰(zhàn)略。

而政府是非營利性單位，其存在的目標并不以追求政府營利，而是加強社會公共事務調(diào)控管理、提供公共產(chǎn)品和服務，最大限度提升政府效能，實現(xiàn)政府效能最大化。其次，價值的方向不同，企業(yè)價值體現(xiàn)在于企業(yè)自身獲得價值，體現(xiàn)在企業(yè)內(nèi)部；而政府價值是政府通過對社會提供商品服務和實施社會管理而實現(xiàn)的，體現(xiàn)在政府外部而非自身。

綜上所述，政府的概念可以表述為政府價值是政府通過自身履行職能所體現(xiàn)的社會必要勞動時間，即政府的社會管理價值和公共產(chǎn)品和服務產(chǎn)出價值，這種價值主要是通過政府外部反映的。

二、政府內(nèi)部控制概念的提出與表述

1972年，美國審計準則委員會針對內(nèi)部控制制定的《審計準則公告》中將內(nèi)部控制定義為：內(nèi)部控制是在一定環(huán)境下，單位為提高經(jīng)營效率、充分有效地獲得和使用各種資源，達到既定管理目標，而在單位內(nèi)部實施的各種制約和調(diào)節(jié)的組織、計劃、程序和方法。該定義中指出內(nèi)部控制實質(zhì)上是一種單位管理的流程，這種流程實踐的目的是為實現(xiàn)單位的既定目標。針對我國的現(xiàn)狀，企業(yè)內(nèi)部控制一般定義為企業(yè)（或企業(yè)集團）自身為實現(xiàn)戰(zhàn)略目標，保護資產(chǎn)的完好性和確保會計信息準確性以及貫徹戰(zhàn)略方針的貫徹執(zhí)行，提高經(jīng)營活動的效率性和效果性而在企業(yè)（或企業(yè)集團）內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、控制的一系列方法和措施的總稱。

內(nèi)部控制的定義起源于企業(yè)，但不僅僅限于企業(yè)本身。財政部2012年發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，于2014年1月1日起實施，將內(nèi)部控制的概念第一次被引入了行政事業(yè)單位，包括政府本身。之后，國家通過一系列的文件要求政府建立全面、有效的內(nèi)部控制，并且要求覆蓋整個政府運行的方方面面，同時貫穿與政府運作流程的全過程，旨在規(guī)范政府人員的行為和業(yè)務的合法合規(guī)性。同時進一步指出內(nèi)部控制報告的質(zhì)量應該進一步提高和改進，政府內(nèi)部控制信息在一定范圍內(nèi)適度的公開。

綜上所述，政府內(nèi)部控制和企業(yè)內(nèi)部控制的定義略有差異，其根本在于前述政府價值和企業(yè)價值的定義間的不同。企業(yè)價值體現(xiàn)在企業(yè)創(chuàng)造利潤大小，旨在實現(xiàn)企業(yè)價值最大化和股東權(quán)益最大化；與企業(yè)價值不同，政府價值體現(xiàn)在社會公共事務調(diào)控管理和公共產(chǎn)品和服務提供所帶來的社會公共效益，是公益性質(zhì)所帶來的價值，而不存在私有性質(zhì)帶來的價值。因此，政府內(nèi)部控制應該定義為政府為實現(xiàn)社會公共事務調(diào)控管理、提供公共產(chǎn)品和服務的目標，通過制定相應的內(nèi)部活動運行機制和規(guī)則，所采取相應的控制程序和措施，旨在對政府各項活動存在的不確定風險進行防控。可以看出，內(nèi)部控制是政府參與社會活動所必須的，保證政府活動合法合理的進行，提升政府的運作績效，促進經(jīng)濟社會的穩(wěn)步發(fā)展。

三、內(nèi)部控制提升政府價值的路徑探討

（一）政府內(nèi)部控制與政府價值的關(guān)系

1.內(nèi)部控制可以促進政府價值的增加。內(nèi)部控制的目標是實現(xiàn)社會公共事務調(diào)控管理、提供公共產(chǎn)品和服務的目標，通過政府內(nèi)部控制對政府內(nèi)部運行的合理配置和合理調(diào)控，保障政府可以對社會現(xiàn)狀、經(jīng)濟情況及時的做出正確的反應，從而服務于社會，同時又可以避免內(nèi)部控制的缺失導致的政府行政效率低下，公共產(chǎn)品低劣以及公共服務不到位的情況出現(xiàn)。可以說，內(nèi)部控制在機制和程序方面確保了政府職能的有效運行，提高了政府行政效率，使政府行政績效穩(wěn)步升高，最終實現(xiàn)了政府價值。

2.政府價值的大小可以實現(xiàn)政府內(nèi)部控制的不斷優(yōu)化

政府價值體現(xiàn)在政府的社會管理價值和公共產(chǎn)品和服務產(chǎn)出價值，這種價值可以反映一定時期政府行政效率和效果，這是一個反映政府績效產(chǎn)出結(jié)果的變量。通過各個時期政府價值的比較，反映政府績效的變化。政府績效通過政府價值的變化，找出政府內(nèi)部控制的缺陷和優(yōu)勢并對其做出相應的原因分析，探求政府內(nèi)部控制改進的路徑。尤其是目前我國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，必然要求政府實事求是，緊跟時代前進的步伐，深入洞察、剖析、把握、社會情況，分析政府價值的大小，只有這樣才能更好更科學地對社會進行有針對性的管理，節(jié)約政府資源的同時對社會提供更有價值的公共產(chǎn)品和服務，進而有針對性的改善調(diào)整政府的內(nèi)部控制，使之符合經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

（二）改進政府內(nèi)部控制提升政府價值的措施

綜上所述，政府內(nèi)部控制和政府價值存在內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。正因為如此，可以找到通過改善政府內(nèi)部控制從而提升政府價值的措施和途徑。筆者認為，可以將政府內(nèi)部控制分為政府體制機制內(nèi)部控制和政府業(yè)務活動內(nèi)部控制分析兩大部分，分別探討如下：

1.改善政府體制機制內(nèi)部控制提升政府價值的措施

一是政府內(nèi)部要首先樹立內(nèi)部控制的理念，提高對內(nèi)部控制重要性和有效性的充分認識，尤其是要求政府工作人員意識到政府內(nèi)部控制對政府作為社會管理公共產(chǎn)品和服務提供的重要作用和重要意義的充分認識和理解，保證意識上思想上的統(tǒng)一，構(gòu)建形成政府內(nèi)部控制的良好文化。

二是確立內(nèi)部控制的體制。這里的體制主要是政府內(nèi)部控制組織。政府要合理的設置內(nèi)部控制部門，確立相關(guān)的部門負責人專門從事內(nèi)部控制工作。設置內(nèi)部控制體制的過程中，要充分考慮政府內(nèi)部控制部門的設置是否有利于政府內(nèi)部控制作用的有效發(fā)揮，是否具有經(jīng)濟性，更好地對公共事務進行有效管理，相應的提升政府價值。同時，在選擇內(nèi)部控制部門人員時，要充分考察人員的內(nèi)部控制知識的掌握程度，職務勝任能力，充分保障內(nèi)部控制的管理效果達到最優(yōu)，確保政府合法、高效的進行社會履職，提升政府價值。

三是形成合理的內(nèi)部控制工作機制。首先要保證重要崗位之間的人員分離，防止政府內(nèi)部控制的設計缺陷的出現(xiàn)，防止政府人員舞弊現(xiàn)象的出現(xiàn)。其次，針對政府的重大社會事務管理和公共產(chǎn)品服務提供的事項，要形成嚴格的議事制度，防止任何個人和單個組織未經(jīng)授權(quán)單獨決策的情形出現(xiàn)。最后，要建立政府內(nèi)部控制的監(jiān)督、獎懲制度，為保障政府內(nèi)部控制的作用得到有效發(fā)揮，有必要對相關(guān)內(nèi)部控制實施人員進行行為的監(jiān)督和獎懲，確保相關(guān)人員提高責任意識，認真做好政府內(nèi)部控制的有關(guān)工作。

2.改善政府業(yè)務活動內(nèi)部控制提升政府價值的措施

一是做好政府資產(chǎn)管理工作。定期對企業(yè)資產(chǎn)進行盤點核查，確保資產(chǎn)的安全完整，通過嚴格對資產(chǎn)運作活動的監(jiān)管，不斷提高政府資產(chǎn)的運營效率，實現(xiàn)運營效果，充分發(fā)揮資產(chǎn)運作在公共事務以及公共產(chǎn)品服務提供方面的作用，從而不斷提升政府價值。

二是做好預算、會計的財務管理工作。政府的業(yè)務情況主要通過會計憑證、賬簿、報告等來反映。要依照預算法、會計法的要求，對大額資金賬戶以及收支賬戶進行有效監(jiān)管，對政府的社會管理和公共產(chǎn)品服務提供行為進行有效監(jiān)管，并及時與政府資產(chǎn)的實存狀況進行賬實核對，保證財務管理工作順利開展，提升政府工作效率和效果，增加政府價值。要強調(diào)的是，政府同時要以財務審計為輔助，對政府會計人員的行為進行有效監(jiān)管，保障預算、會計的財務管理工作的高效進行。

本文主要從理論角度通過內(nèi)部控制提升政府價值做了簡單探索。應該指出的是，政府價值的量化仍然存在一些或有性，量化方法的選取仍有待進一步研究和探索。但是，通過以上的論述，內(nèi)部控制的改善從理論上可以對政府價值的提升起到相當重要的作用。