淺談國有商業(yè)銀行新時代政策跟蹤審計

張君儒 佘敦

[摘要]政策跟蹤審計是黨中央、國務院賦予國有商業(yè)銀行審計機構(gòu)的重大政治任務和職責，審計機構(gòu)應把推動黨中央、國務院的重大決策部署在本單位的有效落實作為內(nèi)部審計的首要職責。政策跟蹤審計要緊扣重點政策領域，緊盯重點審計對象，探索創(chuàng)新政策跟蹤審計方法，不斷加強制度和業(yè)務學習、堅持管理審計理念、注重大數(shù)據(jù)分析、堅持專題引領、充分發(fā)揮非現(xiàn)場審計作用。

[關鍵詞]政策跟蹤? ?管理審計? ?大數(shù)據(jù)

政策執(zhí)行情況跟蹤審計，是指審計機構(gòu)在國家重大政策開始執(zhí)行或執(zhí)行過程中的某個時點介入，實施動態(tài)審計監(jiān)督，以及早揭示和反映妨礙國家政策順利實施的困難和問題，督促及時整改，促進完善政策措施，推進政策貫徹落實，提升政策執(zhí)行效果。

一、政策跟蹤審計要義

著力推動宏觀政策落地是審計機構(gòu)的重大政治任務，也是審計機構(gòu)做到“兩個維護”的具體體現(xiàn)，政策跟蹤審計是當前審計工作的重中之重。

（一）政策跟蹤審計是黨中央、國務院給予審計機構(gòu)的重大政治任務

2018年中央審計委員會第一次會議上，習近平總書記強調(diào)要加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度。國有商業(yè)銀行審計機構(gòu)要努力做到黨中央政策措施部署到哪里，審計監(jiān)督就跟進到哪里，審計工作要在促進政令暢通、保障國家重大決策部署的貫徹落實、推動平穩(wěn)健康發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用。

（二）開展重大政策措施落實情況跟蹤審計工作是國家審計的使命擔當

《國務院關于加強審計工作的意見》提出，要“加大審計力度，創(chuàng)新審計方式，提高審計效率，對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險等政策措施落實情況進行審計”。審計監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，審計機關作為政治機關、監(jiān)督機關，現(xiàn)階段必須把推動重大政策措施落實作為重要使命，勇于擔當。

（三）推動黨中央、國務院重大決策部署在本單位的有效落實是國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計部門的首要職責

2018年修訂發(fā)布的《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》將對本單位及所屬單位貫徹落實國家重大政策措施情況進行審計作為內(nèi)部審計機構(gòu)或者履行內(nèi)部審計職責的內(nèi)設機構(gòu)應當履行職責中第一項。同年9月召開的全國內(nèi)部審計工作座談會上，審計署時任審計長胡澤君提出，要堅持黨對審計工作的集中統(tǒng)一領導，堅持將推動黨中央、國務院重大決策部署在本地區(qū)本部門本單位的有效落實作為首要職責。金融作為經(jīng)濟的核心和血液，對經(jīng)濟的發(fā)展起著無法替代的作用，國有商業(yè)銀行是黨的銀行、國家的銀行、人民的銀行，要體現(xiàn)黨的意志、國有資本的意志、股東和廣大人民群眾的利益，就要主動把黨和國家的重大經(jīng)濟金融政策跟蹤審計列為當前審計工作的重中之重，著力查找制約政策落實中的痛點、堵點問題，要在推進落實黨和國家決策部署落地見效、提升精細化管理、預防制度性腐敗等方面發(fā)揮作用。

二、政策跟蹤審計重點

（一）緊扣重點政策領域

按照黨中央、國務院部署和審計機構(gòu)自身定位，現(xiàn)階段必須認真貫徹中央經(jīng)濟工作會議、農(nóng)村工作會議及審計機構(gòu)黨建工作會議精神，緊貼審計署重點關注的重大改革推進、重大戰(zhàn)略措施、重大任務落實等關鍵事項，將“六穩(wěn)”、“六?！薄⒎铡叭r(nóng)”、普惠金融、鄉(xiāng)村振興、綠色信貸、防范金融風險等重點領域和項目作為近期國有商業(yè)銀行重點跟蹤的政策領域。

（二）緊盯重點審計對象

要落實主體責任，將審計視角聚焦“關鍵少數(shù)”，針對被審計單位領導班子、領導人員特別是一把手，對其管轄范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策及決策部署，貫徹落實本單位戰(zhàn)略決策部署的盡職履責情況進行動態(tài)跟蹤。

三、深化審計轉(zhuǎn)型，探索創(chuàng)新政策跟蹤審計方法

（一）堅持管理審計理念

政策跟蹤審計要服務于領導決策，既要從微觀角度發(fā)現(xiàn)問題，更要運用宏觀思維，為如何更有效地推動政策實施提供有價值的建議。要堅持以政策為主線、以問題為導向、以技術(shù)為支撐、以創(chuàng)新為動力，全面客觀地評價重大政策措施落實情況，在查證過程中由面牽線、由線查點，點、線、面充分結(jié)合，運用對比分析、結(jié)構(gòu)分析和邏輯分析技巧，著眼宏觀并從細微入手提煉普遍問題，深度開發(fā)多元化、有特色、高質(zhì)量的審計成果。

（二）注重大數(shù)據(jù)分析

要樹牢大數(shù)據(jù)審計理念，從人員、時間、機制上確保大數(shù)據(jù)分析貫穿政策跟蹤始終。在資料收集上，注重反映整體思維和審計思路，重點收集對審計評判有幫助的數(shù)據(jù)。在審計查證中，堅持數(shù)據(jù)先行、按圖索驥、量質(zhì)結(jié)合。要針對性地開發(fā)新模型，保證大數(shù)據(jù)分析對政策跟蹤審計內(nèi)容的全覆蓋，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)審計在政策跟蹤審計中的作用。

（三）堅持專題引領

政策跟蹤審計具有點多、面廣、線長等特點，加之時效性強、專業(yè)要求高、風險隱患大，對審計機構(gòu)而言是一種嚴峻挑戰(zhàn)。要以專題抓重點，以重點帶全面，確保始終緊盯業(yè)務管理中的主要矛盾和矛盾的主要方面，爭取最大的審計成效。在專題選擇上，對標監(jiān)管要求，聚焦區(qū)域特點和稟賦特征。在審計方法上，首先，聚焦重點、確定專題，避免分散用力;其次，組織業(yè)務骨干，組成專題小組，對重點專題組成專班;最后，圍繞審計專題，帶動相關業(yè)務，實現(xiàn)審計成果最大化。

（四）發(fā)揮非現(xiàn)場審計作用

要提高審計的針對性、有效性和權(quán)威性。通過機器人等技術(shù)創(chuàng)新審計手段，高效采集內(nèi)外部與審計相關數(shù)據(jù)，充分利用調(diào)閱電子資料、提取系統(tǒng)數(shù)據(jù)、進行電話訪談等多種手段開展非現(xiàn)場審計。加強項目組織管理，合理把控現(xiàn)場審計時間和人數(shù)，充分發(fā)揮非現(xiàn)場審計的作用。

四、不斷積極探索，持續(xù)提升審計工作質(zhì)量

（一）抓住關鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)有效突破

1.精準把握介入時機，抓住審計時間窗口。把握好政策跟蹤審計的介入時機和節(jié)奏，要做到條件成熟、恰到好處。要遵循循序漸進、穩(wěn)中求進的原則，既要盡力而為，又要量力而行，把握好前進的方向和推進的力度，避免泛化和浮于表面。要堅持實事求是的原則，廣泛開展基層調(diào)研、訪談座談，立足行內(nèi)外實際，聽取多方意見，做到精準聚焦、抓住重點，力爭把一個時段內(nèi)最重要、最突出、最關鍵的政策事項審深審透。

2.充分解構(gòu)政策要素，實現(xiàn)跟蹤審計有效切入。解構(gòu)政策是深入了解政策的方法，也是審計思路不斷深入的過程。政策是有生命周期的，是動態(tài)調(diào)整的過程，有時甚至會發(fā)生轉(zhuǎn)向，要做好政策跟蹤審計，首先必須了解政策，掌握政策，吃透政策。認識一項政策要有系統(tǒng)觀念、發(fā)展眼光以及生命周期的概念。要積極尋找中央政策與金融工作的交集，對政策進行解構(gòu)，找準審計可以有效切入的有形抓手和著力點。政策本身的組成要素，就是審計關注點，影響政策落實的因素，就是審計切入點。

3.敏銳感知政策變化，及時調(diào)整審計側(cè)重點。政策是動態(tài)調(diào)整的過程，不會一成不變。一項政策在連續(xù)實施，滿足了對“量”的要求后，一定會對“質(zhì)”提出要求，并更具針對性，因此審計要從助推政策執(zhí)行轉(zhuǎn)向關注政策執(zhí)行效果，緊跟國家大勢、全行經(jīng)營形勢變化，不斷調(diào)整跟蹤審計的側(cè)重點和發(fā)力點，體現(xiàn)變化、做出特色。這是保證政策跟蹤審計本身的生命力和可持續(xù)發(fā)展的關鍵所在。

4.堅持客觀公正求實，審慎作出審計評價和結(jié)論。發(fā)現(xiàn)問題，追根溯源，是政策跟蹤審計的重點，也是準確作出評價的前提。要與被審計單位充分溝通，分析問題產(chǎn)生的條件、背景、環(huán)境和原因等。不能主觀臆斷，不能單純追求規(guī)模、速度，要考慮業(yè)務發(fā)展與資本管理、風控能力是否匹配。要與總行業(yè)務管理部門溝通，了解政策實施的背景、目標和初衷，共同協(xié)商確定政策把握的標準。要把問題置于發(fā)展大局中審視，以發(fā)展和辯證的眼光看待問題，實事求是地反映問題，審慎拿捏尺度和政策彈性。

5.實施差異化推動措施，促進政策跟蹤審計廣泛應用，融合發(fā)展。對條件相對成熟的領域，可通過組織專項審計項目等方式統(tǒng)一開展政策跟蹤審計。對條件尚未成熟、審計經(jīng)驗不多的領域，尤其是信貸領域之外的一些新政策、新業(yè)務，可通過審計調(diào)查、監(jiān)測等方式先行摸底，為統(tǒng)一鋪開審計打基礎、路子。除大型審計項目外，小項目中也有政策要求的內(nèi)容，也有政策跟蹤審計的發(fā)揮空間，不能輕視和忽略。要善于以小見大，通過政策跟蹤審計，捕捉撬動經(jīng)營管理根本的政策關注點，反映大問題、發(fā)揮大作用，于細微處見水平。

（二）及時總結(jié)經(jīng)驗，勤于思考慧于收獲

1.政策跟蹤審計是事前審計而不是事后審計，是主動審計而不是被動審計，是動態(tài)審計而不是靜態(tài)審計。政策跟蹤審計以促進政策順利實施并實現(xiàn)預期效果為主要目標，聚焦當前中心工作，推動政策落實到位，促進政策措施調(diào)整完善。審計機構(gòu)應在國家重大政策開始執(zhí)行或者執(zhí)行過程中的某個時點提前介入，實施動態(tài)的審計監(jiān)督。通過跟蹤審計，及早發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中偏離預期目標的情況，提出審計意見和建議，督促及時整改，糾正不規(guī)范行為，防止或避免不良結(jié)果的出現(xiàn)，促進政策順利實施并達到預期效果，進而體現(xiàn)審計的“免疫系統(tǒng)”功能。

2.政策跟蹤審計關注點是管理和績效，而不是操作和執(zhí)行。要全面動態(tài)跟蹤政策落實過程和結(jié)果，及時反映政策執(zhí)行過程中的新情況、新問題、新趨勢，深入揭示影響政策落地的重大問題及風險隱患，積極推動深化改革，促進完善相關體制機制。不把政策執(zhí)行結(jié)果當作審計結(jié)論，把點上問題當作面上問題，把操作執(zhí)行問題當作管理決策問題。問題定性需要建立相應的邏輯關系和因果關系，全面、客觀、辯證地看待審計發(fā)現(xiàn)的問題，嚴格落實“三個區(qū)分開來”。

3.加強學習，既要政治過硬也要本領高強。當前，持續(xù)深化政策跟蹤審計，既是審計機構(gòu)服務國家治理和公司治理的重要手段，也是審計的本質(zhì)要求，是審計人員的使命和責任。為保證政策跟蹤審計工作不跑偏，必須積極適應新常態(tài)，迎接新挑戰(zhàn)。一是不斷增強政治意識和全局觀念，提高對政策跟蹤的宏觀分析能力，進而提升政治判斷力、政治領悟力和政治執(zhí)行力。二是不斷提高業(yè)務水平和綜合素質(zhì)，把政治能力和專業(yè)能力有機結(jié)合起來，切實履行好審計監(jiān)督職責。

（三）積極應對面臨的新挑戰(zhàn)

1.進一步探索審計標準。目前，政策跟蹤審計尚未形成一套行之有效的規(guī)范制度，對于審計機構(gòu)來說，對政策跟蹤審計方案的編制、證據(jù)的獲取、跟蹤方式、整改落實等行為，缺乏具體的操作性規(guī)定，審計的標準尺度難以掌握，因此，需內(nèi)審人員在工作中積累經(jīng)驗，探索并形成政策跟蹤審計工作標準。

2.進一步提升政策研究能力。政策跟蹤審計內(nèi)容點多、面廣、周期長、涉及文件較多，對政策解讀能力要求高，審計人員需要在較短時間內(nèi)熟悉各項相關文件，深入理解和把握政策內(nèi)涵，但目前從事政策跟蹤審計的人員，普遍缺乏系統(tǒng)研究方法和科學分析技術(shù)，在面對內(nèi)容新、范圍廣且具有較強時效性和連續(xù)性的政策跟蹤審計任務時，需及時補課，提升能力，避免因?qū)φ哒J識和理解不到位而造成審計判斷出現(xiàn)偏頗。

3.進一步完善信息采集分析。目前各部門有關數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一致、不連續(xù)的現(xiàn)象較為明顯，給政策跟蹤審計的數(shù)據(jù)采集、清洗和分析工作帶來較大困難。此外，在查證過程中，部分機關、企業(yè)和個人不愿接受審計人員的問詢、函證和現(xiàn)場調(diào)查，不能及時提供相關資料等情況，也增加了審計難度。這需要從建立和完善部門協(xié)作制度、統(tǒng)一和規(guī)范數(shù)據(jù)統(tǒng)計等入手采取措施，予以改進。

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)銀行審計局直屬分局，郵政編碼100005，電子郵箱：shedun@abchina.com）