預(yù)警、響應(yīng)與恢復(fù)*——韌性城市視角下應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的規(guī)劃策略研究

譚卓琳 陸 明

0 引言

2020年1月30號(hào)，世界衛(wèi)生組織（WHO）宣布將新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）疫情列為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”[1]。隨著新型冠狀病毒肺炎在世界范圍內(nèi)的爆發(fā)，“封城”成為遏制疫情的重要舉措，由此也引發(fā)了人們對(duì)于城市風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)急響應(yīng)等的進(jìn)一步關(guān)注。城市的人口與設(shè)施等各類資源相對(duì)集中，一旦發(fā)生突發(fā)公共事件，損失會(huì)更嚴(yán)重。此外，由于人口的迅速增長和城市邊界的無序蔓延，城市越來越脆弱，次生災(zāi)害發(fā)生概率增加，災(zāi)后防治和恢復(fù)的難度也相應(yīng)提高。因此，針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件制定具體防治機(jī)制和策略以及構(gòu)建以突發(fā)性公共衛(wèi)生事件防治為導(dǎo)向的城市規(guī)劃框架非常重要。

1 韌性城市及其應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的適應(yīng)性探討

1.1 韌性概念

步入21世紀(jì)，城市面臨著越來越多的挑戰(zhàn)，如極端氣候變化、地質(zhì)災(zāi)害頻繁、基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、人口持續(xù)增長、流行病爆發(fā)以及恐怖活動(dòng)襲擊等。韌性能夠幫助城市在面對(duì)這些挑戰(zhàn)時(shí)及時(shí)適應(yīng)、轉(zhuǎn)變甚至吸收負(fù)面影響，并為將來可能發(fā)生的災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)做好準(zhǔn)備。早期，韌性的概念主要是指某些物體或材質(zhì)（如金屬、木材等）能夠承受外力的作用并恢復(fù)性能的能力。直到1973年，生態(tài)學(xué)家霍林（Holling）將韌性的概念應(yīng)用到系統(tǒng)生態(tài)學(xué)（systems ecology）中，并將其定義為復(fù)雜系統(tǒng)在面對(duì)變化時(shí)能夠適應(yīng)外部沖擊、吸收擾動(dòng)并持續(xù)恢復(fù)的能力，具有內(nèi)在的穩(wěn)定性與持久性[2-4]。近年來，韌性的概念也逐漸被應(yīng)用于應(yīng)對(duì)氣候變化和減緩自然災(zāi)害等領(lǐng)域的研究[5-6]，聯(lián)合國減災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)辦公室（United Nations Office for Disaster Risk Reduction，UNDRR）將韌性定義為：“暴露于致災(zāi)因子下的系統(tǒng)、社區(qū)或社會(huì)及時(shí)有效地抵御、吸納和承受災(zāi)害的影響，并從中恢復(fù)的能力，包括保護(hù)和修復(fù)必要的基礎(chǔ)設(shè)施及其功能[7]?！睆睦碚撋现v，韌性可以看作是脆弱性的對(duì)立面，是一個(gè)系統(tǒng)承受沖擊和壓力的能力，是能夠從這些沖擊和壓力中恢復(fù)的能力[8]。

1.2 韌性城市

1.2.1 概念

韌性城市是全球政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與規(guī)劃發(fā)展的產(chǎn)物[9]，不同學(xué)科和領(lǐng)域的學(xué)者對(duì)韌性城市概念的解讀有所不同，洛克菲勒基金會(huì)（Rockfeller Foundation）將韌性城市定義為“個(gè)人、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、企業(yè)和系統(tǒng)在城市中生存、適應(yīng)和成長的能力，無論他們經(jīng)歷了怎樣的慢性壓力和急性沖擊”[10]。韌性聯(lián)盟（Resilience Alliance）則將其定義為“城市系統(tǒng)吸納外在擾動(dòng)，保持原本的城市結(jié)構(gòu)并維持其核心功能的能力”[11]。

韌性城市強(qiáng)調(diào)在面對(duì)未來不可完全預(yù)測的、大量不確定的沖擊和壓力的情況下，城市通過自組織來應(yīng)對(duì)外部變化，長期處于適應(yīng)性循環(huán)過程中[12]。城市作為復(fù)雜的社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)，在從開發(fā)階段逐步向保存階段發(fā)展的過程中，城市無序開發(fā)所造成的一系列生態(tài)、社會(huì)問題作為外界壓力，會(huì)不斷影響城市系統(tǒng)的自身發(fā)展，降低了系統(tǒng)的穩(wěn)定性。城市系統(tǒng)面臨突發(fā)事件時(shí)會(huì)進(jìn)入釋放階段，且由于系統(tǒng)脆弱性的增加，處于快速崩潰的動(dòng)態(tài)過程中。但韌性城市可以通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、空間規(guī)劃、土地利用等一系列干預(yù)措施，幫助城市進(jìn)入重組階段，從崩潰狀態(tài)逐漸過渡到自組織循環(huán)體系中。學(xué)者杰賓瑞（Jabareen）[13]在此基礎(chǔ)上提出了包含脆弱性分析、城市管治、預(yù)防和不確定性導(dǎo)向規(guī)劃四個(gè)部分的韌性城市規(guī)劃框架，將韌性理論與城市規(guī)劃實(shí)踐聯(lián)系起來[14]（圖1）。

1.2.2 特征

圖1 韌性城市規(guī)劃框架Fig.1 planning framework of urban resilience

韌性城市規(guī)劃關(guān)注城市系統(tǒng)所面對(duì)的不確定的、未知的風(fēng)險(xiǎn)和外在壓力，并提出相應(yīng)的適應(yīng)性策略。不同領(lǐng)域的學(xué)者基于不同的理論體系與災(zāi)害類型提出了相應(yīng)的韌性城市特征，包括自組織、冗余性、多樣性、適應(yīng)能力、協(xié)同性和相互依賴性等，韌性城市特征與含義如表1所示。

總體來說，當(dāng)城市系統(tǒng)面臨急性沖擊和慢性壓力時(shí)，韌性城市應(yīng)具有以下核心特點(diǎn)：一、能承受大量變化且仍然能夠保持功能和結(jié)構(gòu)；二、能夠進(jìn)行自組織以應(yīng)對(duì)外部的變化；三、能夠建立和增加學(xué)習(xí)、適應(yīng)能力[15]。以上特點(diǎn)也可歸納為城市在面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)所具備的三個(gè)能力，即防御風(fēng)險(xiǎn)的能力、從沖擊中適應(yīng)和轉(zhuǎn)換的能力以及恢復(fù)和學(xué)習(xí)能力。

1.3 韌性城市規(guī)劃應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的適用性探討

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生、造成或可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件[16]。突發(fā)公共衛(wèi)生事件屬于突發(fā)性災(zāi)害的一種，其周期可分為前兆期、暴發(fā)期、處理期和恢復(fù)期[17]。我國2003年頒布的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定了一系列具體、可行的應(yīng)急措施，并強(qiáng)調(diào)需通過有效預(yù)警、及時(shí)控制和應(yīng)急處理來消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件及其危害，最大程度地減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)公眾健康所造成的危害[18]。由于其突發(fā)性和不可確定性，只有完善的監(jiān)測與預(yù)警系統(tǒng)才是從根源上治理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的前提條件。此外，針對(duì)其傳播的快速性、群體性和社會(huì)性，建立能夠及時(shí)響應(yīng)的應(yīng)急管理體系是防治突發(fā)公共衛(wèi)生事件災(zāi)害的必要手段。

縱觀歷史，每一次重大的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件都推動(dòng)了城市規(guī)劃新理念、新方法的更新迭代。如17世紀(jì)的英國倫敦，經(jīng)歷了鼠疫和大火后，雷恩（Wren）提出的重建規(guī)劃用“寬闊的街道和空間取代了擁擠的建筑和彎曲小道”，原本空間有限的城市增加了不少公共場所，給城市帶來了活力，成為后來現(xiàn)代城市普遍采用的以“功能分區(qū)”“公共綠地”為主導(dǎo)的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)策略雛形。2003年SARS病毒的肆虐也使大量學(xué)者開始重新探討城市規(guī)劃與突發(fā)公共衛(wèi)生事件之間的關(guān)系，認(rèn)為公共衛(wèi)生問題與當(dāng)代城市的發(fā)展建設(shè)密切相關(guān)[19]，考慮將突發(fā)公共衛(wèi)生事件防治納入到城市總體規(guī)劃[20]，并通過增設(shè)“衛(wèi)生隔離用地”[21]、控制城市規(guī)模與環(huán)境容量、建立間隙式的城市空間結(jié)構(gòu)、塑造多功能的城市用地形態(tài)[22]等方法減少城市突發(fā)性災(zāi)害的發(fā)生。而韌性城市理念也在城市防災(zāi)規(guī)劃的發(fā)展過程中逐漸完善并占據(jù)重要地位。

韌性城市規(guī)劃能夠影響并幫助針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的多種應(yīng)對(duì)措施的構(gòu)建和實(shí)施（圖2）。韌性城市能夠從適應(yīng)性的角度提出更為綜合和科學(xué)的應(yīng)急組織體系，幫助技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)警制度的建立；通過系統(tǒng)的自組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)自發(fā)地收集相關(guān)信息、開展衛(wèi)生防護(hù)工作、儲(chǔ)備應(yīng)急設(shè)施等，保證應(yīng)對(duì)措施的時(shí)效性；同時(shí)，其冗余性能夠幫助應(yīng)急設(shè)施和人力資源迅速調(diào)動(dòng)，幫助城市在受災(zāi)后進(jìn)行快速的重建與恢復(fù)等?？梢钥闯?，面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，韌性城市規(guī)劃能夠有效地幫助城市提前預(yù)測災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、制定及時(shí)的應(yīng)對(duì)計(jì)劃并參與到災(zāi)后的恢復(fù)與重建中，是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效途徑。

表1 韌性城市規(guī)劃的特征Table 1 characteristics of urban resilience

2 應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的韌性城市框架構(gòu)建

應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面，韌性城市能在事件發(fā)生前進(jìn)行及時(shí)的預(yù)警和應(yīng)急準(zhǔn)備；在事件發(fā)生時(shí)，提出積極有效的干預(yù)措施，阻止事件蔓延，減少負(fù)面影響；事件發(fā)生后，通過適應(yīng)性規(guī)劃與重建，使城市恢復(fù)到事件發(fā)生前的良好狀態(tài)，形成良性的適應(yīng)性循環(huán)。本文基于脆弱性分析、城市管治、預(yù)防和不確定性導(dǎo)向規(guī)劃的韌性城市理論框架對(duì)應(yīng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)展不同周期，以韌性城市特征為原則，從預(yù)警、響應(yīng)和恢復(fù)三個(gè)階段構(gòu)建韌性城市框架，提出城市規(guī)劃層面上的應(yīng)對(duì)策略（圖3）。

在預(yù)警階段，即事件的前兆期，應(yīng)對(duì)城市系統(tǒng)進(jìn)行全面感知，收集有效數(shù)據(jù)，利用人工智能等方法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行快速運(yùn)算，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，明確城市風(fēng)險(xiǎn)概況，繼而構(gòu)建預(yù)警系統(tǒng)，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行有效的預(yù)警準(zhǔn)備；在響應(yīng)階段，即事件的爆發(fā)期和處理期，可以通過靈活運(yùn)用韌性城市規(guī)劃策略，減少事件對(duì)系統(tǒng)自身的負(fù)面影響，迅速調(diào)動(dòng)城市資源，連通各個(gè)部門，將指令送達(dá)相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，快速、有效地阻止其進(jìn)一步蔓延；在恢復(fù)階段，即事件恢復(fù)期，通過構(gòu)建反饋系統(tǒng)對(duì)命令的執(zhí)行進(jìn)行及時(shí)反饋，反饋后進(jìn)行再感知，從而形成閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)自組織和自我恢復(fù)。

3 預(yù)警、響應(yīng)與恢復(fù)框架下的應(yīng)對(duì)策略

3.1 預(yù)警層面

突發(fā)公共衛(wèi)生事件存在極大的不確定性，在其未發(fā)生時(shí)就必須防患于未然，提前做好準(zhǔn)備，這是韌性城市規(guī)劃中非常重要的一環(huán)。這需要在事件發(fā)生前就制定好預(yù)警計(jì)劃，基于韌性城市的適應(yīng)性分析，對(duì)地區(qū)存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)、未來可能的不確定性、脆弱性以及地方部門的資源配置進(jìn)行細(xì)致的評(píng)估并制定早期預(yù)警系統(tǒng)，從而指導(dǎo)規(guī)劃部門和地方政府在土地利用規(guī)劃和社會(huì)資源配置方面留足充分的準(zhǔn)備時(shí)間（圖4）。

3.1.1 風(fēng)險(xiǎn)分析

韌性城市規(guī)劃中，首先要通過適應(yīng)性分析方法對(duì)城市潛在的突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，通過情景分析法和脆弱性分析對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的空間影響要素進(jìn)行甄別，確定潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素與地區(qū)的脆弱性，針對(duì)不同情況制定不同的預(yù)防計(jì)劃，同時(shí)考慮次生災(zāi)害發(fā)生的可能性，構(gòu)建城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)概況，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建提供數(shù)據(jù)支持。

3.1.2 建立早期預(yù)警系統(tǒng)

早期預(yù)警系統(tǒng)在整個(gè)框架中起著非常重要的作用，通過對(duì)潛在的突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行監(jiān)測，及時(shí)發(fā)現(xiàn)城市的細(xì)微變化，提早預(yù)測突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，使個(gè)人、社區(qū)和機(jī)構(gòu)做好準(zhǔn)備并采取恰當(dāng)?shù)男袆?dòng)。考慮到韌性城市的協(xié)同性原則，預(yù)警系統(tǒng)能將分析結(jié)果及時(shí)分享給地方政府與規(guī)劃從業(yè)者，以制定應(yīng)急預(yù)案和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為可能發(fā)生的事件提供充足的基礎(chǔ)設(shè)施、土地和醫(yī)療物資等資源，保證突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)應(yīng)急救災(zāi)項(xiàng)目的及時(shí)進(jìn)行以及新增公共醫(yī)療設(shè)施的順利建設(shè)。早期預(yù)警系統(tǒng)包括：信息收集、指標(biāo)預(yù)警和因素預(yù)警。信息收集即通過專業(yè)人員或計(jì)算機(jī)軟件對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的相關(guān)信息進(jìn)行收集與整理，感知信息的細(xì)微變化；指標(biāo)預(yù)警是對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的主要影響因素進(jìn)行量化，通過具體的量化數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測；因素預(yù)警則是對(duì)無法量化的影響因素和潛在的間接因素進(jìn)行監(jiān)測。

3.1.3 防治準(zhǔn)備

突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生前，地方政府與規(guī)劃部門應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果與早期預(yù)警系統(tǒng)的預(yù)測信息有針對(duì)性地進(jìn)行與事件防治相關(guān)的準(zhǔn)備工作，達(dá)到應(yīng)急設(shè)施多樣性和冗余性的目的。地方政府應(yīng)預(yù)留應(yīng)急響應(yīng)時(shí)所需要的各類社會(huì)資源和資金；城市規(guī)劃應(yīng)考慮在土地利用規(guī)劃中預(yù)留出防災(zāi)用地；公眾則應(yīng)提高自身的突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。本次武漢疫情中迅速建成的“火神山”和“雷神山”醫(yī)院，在進(jìn)行規(guī)劃選址時(shí)選擇了遠(yuǎn)離人群且有預(yù)留基礎(chǔ)設(shè)施條件的“留白”空間，政府部門充分、迅速地調(diào)動(dòng)醫(yī)院建設(shè)所需的資金、建筑物資、人力和醫(yī)療設(shè)備等各項(xiàng)資源，迅速協(xié)助完成了防災(zāi)工作，緩減了醫(yī)療設(shè)施緊缺的局面（圖5-6）。

3.2 響應(yīng)層面

在爆發(fā)期和處理期，突發(fā)公共衛(wèi)生事件韌性視角下的規(guī)劃策略應(yīng)是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測預(yù)警和防治準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，充分考慮韌性城市特征與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)措施之間的響應(yīng)關(guān)系，以冗余性、多樣性、協(xié)同性和自組織特征為原則，從城市資源、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和社區(qū)自組織四個(gè)層級(jí)提出相應(yīng)策略。

3.2.1 城市應(yīng)急資源的冗余配置

韌性城市的冗余性要求當(dāng)系統(tǒng)中某一功能受到破壞時(shí)，城市整體功能依然可以通過其他方式正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此當(dāng)突發(fā)公共事件不可避免地發(fā)生時(shí)，為了搶救生命、減輕對(duì)公眾健康的影響，以及保證公共安全和城市系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)立即對(duì)受災(zāi)地區(qū)的各項(xiàng)資源進(jìn)行迅速的整合和分配，滿足受災(zāi)人員的基本物質(zhì)需求，并立即提供配合緊急服務(wù)和公共援助的規(guī)劃手段，制定應(yīng)急響應(yīng)規(guī)劃。

圖2 韌性城市特征與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)措施之間的響應(yīng)關(guān)系①Fig.2 the relationship between the characteristics of urban resilience and response measures to public health emergencies

圖3 預(yù)警、響應(yīng)與恢復(fù)框架Fig.3 framework of early warning, response and recovery

圖4 預(yù)警流程圖Fig.4 framework of early warning

圖5 “火神山”醫(yī)院Fig.5 Huoshenshan Hospital

圖6 “雷神山”醫(yī)院Fig.6 Leishenshan Hospital

空間資源方面，平衡基本應(yīng)急物資生產(chǎn)和交通運(yùn)輸?shù)目臻g關(guān)系，構(gòu)建應(yīng)急資源流通網(wǎng)絡(luò)，提升應(yīng)急物資的使用效率。將疫情期間關(guān)閉的公共活動(dòng)空間設(shè)置為疫情臨時(shí)居住地、隔離區(qū)等，從而降低醫(yī)療設(shè)施空間的使用壓力。

土地資源方面，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件用地規(guī)劃與防洪、防風(fēng)、防震等一同納入到城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃中，減少因洪澇、地震等災(zāi)害隱患形成的突發(fā)公共衛(wèi)生方面的次生災(zāi)害；預(yù)留臨時(shí)性集中救治醫(yī)療設(shè)施用地，構(gòu)建良好的公共衛(wèi)生應(yīng)急救治醫(yī)療體系空間結(jié)構(gòu)布局，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防治提供便利。

物質(zhì)資源和人力資源方面，首先在保證充足的醫(yī)療服務(wù)設(shè)施資源的基礎(chǔ)上，構(gòu)建物質(zhì)和人力資源調(diào)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，在事件發(fā)生時(shí)能均衡調(diào)動(dòng)多個(gè)地點(diǎn)的冗余資源，在緩解部分地區(qū)資源緊張的同時(shí)，也避免了由于非風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期應(yīng)急響應(yīng)物資的過度儲(chǔ)備所造成的社會(huì)資源的浪費(fèi)。

3.2.2 城市基礎(chǔ)設(shè)施的多元建設(shè)

韌性城市要求通過城市基礎(chǔ)設(shè)施的多樣性來保證城市的冗余功能，因此，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急響應(yīng)中，應(yīng)靈活運(yùn)用城市各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，充分發(fā)揮多種功能。一般可以將放假的學(xué)校和未開放使用的商場等公共服務(wù)設(shè)施用作臨時(shí)醫(yī)療救治場所；公園、廣場、大型地下空間（如停車場、隧道等）等市政公共設(shè)施可以為救助設(shè)施提供安置空間；保障水、電等配套服務(wù)設(shè)施的供應(yīng)，積極配合緊急救助設(shè)施，迅速提供場地和移動(dòng)廁所、基站和封閉環(huán)衛(wèi)倉[23-24]，提供高效的水、能源和垃圾處理服務(wù)。如本次新冠病毒疫情中運(yùn)用的模塊式現(xiàn)代化機(jī)動(dòng)醫(yī)療系統(tǒng)“方艙醫(yī)院”（圖7-8），武漢市洪山體育館、武漢客廳、武漢國際會(huì)展中心、武漢體育中心、武漢國際博覽中心、東湖風(fēng)景區(qū)等13個(gè)公共空間與公共建筑作為方艙醫(yī)院的安置地點(diǎn)，在提供大量醫(yī)療設(shè)施的同時(shí)，能有效分離輕重癥患者，有針對(duì)性地進(jìn)行救治，其快速的安置和投入使用無疑在本次疫情中起到了十分重要的作用。

圖7 武漢體育中心方艙醫(yī)院Fig.7 Wuhan Sports Center Mobile Cabin Hospital

3.2.3 城市生態(tài)環(huán)境的多層協(xié)作

良好的城市生態(tài)環(huán)境能夠助力突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急防治措施的快速實(shí)現(xiàn)，兩者形成穩(wěn)定的協(xié)同關(guān)系[25]。因此，在進(jìn)行韌性城市的綠地規(guī)劃時(shí)，應(yīng)將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)要素納入考慮，連通綠地、公園、水體等生態(tài)型過渡空間，完善城市綠道、通風(fēng)廊道等城市綠地空間網(wǎng)絡(luò)，形成良好的生態(tài)格局，在改善城市整體生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，也可將這些空間作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)的隔離和疏散場地，從而有效控制公共衛(wèi)生事件的擴(kuò)散，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理提供便利。此外，規(guī)劃應(yīng)遵循城市原本的生態(tài)特征，維護(hù)良好的生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，保持城市生態(tài)環(huán)境的干凈、整潔，減少因自然災(zāi)害所引發(fā)的公共衛(wèi)生事件的概率。

3.2.4 社區(qū)層級(jí)的自組織響應(yīng)

圖8 武漢客廳方艙醫(yī)院Fig.8 Wuhan Salon Mobile Cabin Hospital

應(yīng)急防護(hù)響應(yīng)的自組織需要通過自下而上的行動(dòng)措施來降低突發(fā)性公共事件的影響，并通過局部的修復(fù)使整個(gè)城市系統(tǒng)迅速重組[26]。因此，社區(qū)層級(jí)的自組織能力是整個(gè)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防治體系的基礎(chǔ)。但目前，我國社區(qū)層級(jí)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件防治往往由于基礎(chǔ)設(shè)施較差、資源配置不足和缺乏防控意識(shí)等原因?qū)е路乐问侄螠?，從而產(chǎn)生嚴(yán)重后果。為實(shí)現(xiàn)社區(qū)的自組織功能，需要加強(qiáng)社區(qū)層級(jí)的韌性規(guī)劃設(shè)計(jì)，改造老舊社區(qū)、完善社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、營造良好的社區(qū)生態(tài)環(huán)境、保障充足的生產(chǎn)生活資源，在防止次生災(zāi)害的同時(shí)使社區(qū)環(huán)境具有良好的“韌性”，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)社區(qū)自身有能力快速進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)，加強(qiáng)救治的時(shí)效性，減輕地方政府的工作負(fù)擔(dān)。

3.3 恢復(fù)層面

韌性城市要求城市系統(tǒng)在承受突發(fā)公共衛(wèi)生事件的沖擊后，能夠重新審視城市規(guī)劃的思維及方法進(jìn)行適應(yīng)性規(guī)劃，逐漸向更好的狀態(tài)過渡。同時(shí)，完成對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的后期評(píng)估與反饋，形成自組織和自我學(xué)習(xí)的良性循環(huán)。此外，還應(yīng)提高公眾的防患意識(shí)，從根本上降低突發(fā)公共衛(wèi)生事件的負(fù)面影響。

3.3.1 重建與修復(fù)

韌性城市良好的適應(yīng)性循環(huán)需要城市系統(tǒng)在受到?jīng)_擊后，通過物理性、制度性的調(diào)整，恢復(fù)至原本或更好的狀態(tài)，從而降低城市面對(duì)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，提升城市系統(tǒng)的韌性。當(dāng)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件不可避免地產(chǎn)生破壞時(shí)，城市系統(tǒng)可以此為契機(jī)，重新整合城市規(guī)劃的思維與方法，從預(yù)防突發(fā)公共衛(wèi)生事件的視角重新審視城市空間的居住密度、醫(yī)療設(shè)施服務(wù)半徑、城市通風(fēng)廊道、城市緊急避難空間以及公共活動(dòng)空間等規(guī)劃向更好的狀態(tài)過渡[27]，且在恢復(fù)的過程中不斷進(jìn)行創(chuàng)新。

3.3.2 后期評(píng)估與反饋

突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，對(duì)整個(gè)事件的防控手段和方法進(jìn)行評(píng)估是十分重要的一環(huán)[28]，通過有效的數(shù)據(jù)量化分析方法和定性分析方法對(duì)管理手段進(jìn)行評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果及時(shí)反饋給地方政府與規(guī)劃部門，便于決策者及時(shí)調(diào)整突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理方案，確保風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，同時(shí)，通過不斷地反饋和修正，形成自組織和自我學(xué)習(xí)的良性循環(huán)，達(dá)到城市自我恢復(fù)的目的。

3.3.3 提高公眾防患意識(shí)

提高民眾的自身防患意識(shí)是防治有較強(qiáng)傳播性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的根本途徑。可以通過媒體、教育、網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)行動(dòng)和政府官員的宣講來建立公眾防患意識(shí)，結(jié)合基層人員相互之間的熟悉和了解程度，形成公眾的自組織應(yīng)急行為。同時(shí)，通過大數(shù)據(jù)、人工智能、虛擬現(xiàn)實(shí)等智慧平臺(tái)，完成突發(fā)公共衛(wèi)生事件的仿真模擬演練，使公眾了解風(fēng)險(xiǎn)管理的整個(gè)過程，加深公眾對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的理解。

4 結(jié)語

本次新冠疫情的爆發(fā)暴露出我國城市防災(zāi)減災(zāi)體系不完善、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)與信息收集不充分、社區(qū)層級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不全面等一系列城市規(guī)劃層面的問題。因此，在未來的城市規(guī)劃中，首先應(yīng)將突發(fā)公共衛(wèi)生事件防治作為必要因素納入城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃進(jìn)行考慮，開展全面的城市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和信息收集工作，制定早期預(yù)警系統(tǒng)，進(jìn)行充分的防災(zāi)準(zhǔn)備；其次，規(guī)劃時(shí)應(yīng)預(yù)留充足的城市應(yīng)急資源、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)良好的城市生態(tài)環(huán)境，確保及時(shí)、有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件；最后，災(zāi)后進(jìn)行及時(shí)的評(píng)估與反饋，提升公眾對(duì)于公共衛(wèi)生事件和韌性城市規(guī)劃的理解與認(rèn)識(shí)，通過韌性城市干預(yù)手段，形成良性的適應(yīng)性循環(huán)，使城市有能力在公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)及時(shí)地響應(yīng)與恢復(fù)。同時(shí)，還應(yīng)結(jié)合實(shí)證研究經(jīng)驗(yàn)、政府管理信息以及公眾反饋等多方面，不斷完善、豐富本框架，以構(gòu)建社會(huì)化、即時(shí)化、信息化、全面化的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的韌性城市框架。

注釋：

① 圖中突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)措施選于《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，應(yīng)急設(shè)施與人力資源包括：醫(yī)療物資、應(yīng)急隊(duì)伍、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、治安、社會(huì)動(dòng)員、通信信息、工程設(shè)施、緊急避難場所。

圖片來源：

圖1: 楊敏行, 黃波, 崔翀, 等. 基于韌性城市理論的災(zāi)害防治研究回顧與展望[J]. 城市規(guī)劃學(xué)刊, 2016(1): 48-55.圖2-4: 作者繪制

圖5: 新華網(wǎng).“火神”戰(zhàn)瘟神— —火神山醫(yī)院10天落成記[EB/OL]. (2020-02-03)[2020-02-29]. ht t p://w w w.x i n hu a net.com/politics/2020-02/03/c_1125523730.htm.

圖6: 中國日?qǐng)?bào)網(wǎng). 武漢雷神山醫(yī)院今天具備交付條件[EB/OL]. (2020-02-05)[2020-02-29]. http://cn.chinadaily.com.cn/a/202002/05/WS5e3a4d88a3107bb6b579d4e8.html.

圖7: 百度百科. 武漢體育中心方艙醫(yī)院[EB/OL]. (2020-02-07)[2020-02-29]. https://baike.baidu.com.

圖8：新華網(wǎng). 武漢客廳方艙醫(yī)院[E B/OL]. (2020-02-07)[2020-02-29]. http://www.xinhuanet.com/photo/2020-02/07/c_1125544194_3.htm.

表格來源：

表1：李彤玥. 韌性城市研究新進(jìn)展[J]. 國際城市規(guī)劃, 2017, 32(5): 15-25.