盛永紅
高?!包h政同責(zé) 同責(zé)同審”現(xiàn)狀調(diào)查
“黨政同責(zé) 同責(zé)同審”近年來(lái)在政府領(lǐng)域?qū)嵤┹^多且逐漸完善,但在高校領(lǐng)域,尚處于初步探索階段。本文通過(guò)訪談、發(fā)放問(wèn)卷等形式在云南省11所省屬在昆高校進(jìn)行調(diào)查,揭示“黨政同責(zé) 同責(zé)同審”理念在高校領(lǐng)域的實(shí)施現(xiàn)狀。
(一)高校師生對(duì)“黨政同責(zé) 同責(zé)同審” 期待較高。研究對(duì)11所高校402位師生進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查,包含普通專業(yè)教師、學(xué)生、高校領(lǐng)導(dǎo)干部和高校審計(jì)工作者,98.8%的被調(diào)查者表示認(rèn)可高校開(kāi)展“黨政同審”,82%的被調(diào)查者相信“黨政同責(zé) 同責(zé)同審”會(huì)產(chǎn)生顯著效果。對(duì)高?!包h政同審”的最大期待多項(xiàng)選擇中,選擇“規(guī)范黨政管理,促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行”站到84%,選擇“領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督無(wú)禁區(qū)”占81%,選擇“實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋”占比79%。對(duì)高校“黨政同審”關(guān)注的內(nèi)容多項(xiàng)選擇中,選擇“加強(qiáng)民生方面的監(jiān)督”占比76%,選擇“加強(qiáng)腐敗案件與違法亂紀(jì)的查處”占比74%,選擇“財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法”占比67%,選擇“學(xué)校重大決策、計(jì)劃的落實(shí)”占比61%。
(二)高校之間“黨政同責(zé) 同責(zé)同審”的工作開(kāi)展很不均衡。隨著高校權(quán)利和責(zé)任對(duì)二級(jí)單位的下移及院系二級(jí)管理政策的放開(kāi)和深入,院系所負(fù)責(zé)和參與的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)也日趨多樣化和復(fù)雜化,院系黨政領(lǐng)導(dǎo)不僅在教學(xué)、科研、行政等方面負(fù)有責(zé)任,還在管理和使用資金、資產(chǎn)等方面也承擔(dān)著相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。通過(guò)走訪調(diào)查,目前,高校內(nèi)審部門理解不一致,慣性思維和路徑依賴未打破,僅有3所高校開(kāi)展了黨委負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),8所高校均未實(shí)施黨政同審。在開(kāi)展的高校中,1所高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)的比例達(dá)到100%,另外2所僅是試點(diǎn)抽審。高校對(duì)院系監(jiān)督的最主要途徑還是依賴于對(duì)院系領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),審計(jì)對(duì)象主要集中在院系的行政干部,而對(duì)院系黨委干部的審計(jì)很少,實(shí)施黨政同步審計(jì)少。
(三)“黨政同責(zé) 同責(zé)同審”主要表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的同步審計(jì)。高校實(shí)施“黨政同責(zé) 同責(zé)同審”,目前主要是開(kāi)展黨政干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì),即對(duì)同一高校的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部或者內(nèi)部管理的黨政干部在相同任職期間,所管理的主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)取得的效果及個(gè)人廉政行為進(jìn)行的鑒證和評(píng)價(jià)。即采取“一審二人”的同步審計(jì)策略。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),2所高校實(shí)施黨政同步審計(jì),1所高校本著公平公正原則也對(duì)離任黨委干部單一開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),即對(duì)所有黨委、行政的干部的“逢離必審”。
(四)行政審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題多,黨委審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題少。通過(guò)調(diào)查,由于行政干部審計(jì)內(nèi)容具體,經(jīng)濟(jì)規(guī)章制度剛性約束多,近年高校審計(jì)過(guò)程中不斷發(fā)現(xiàn)諸如“小金庫(kù)”、公務(wù)接待超標(biāo)、固定資產(chǎn)賬實(shí)不符、虛列易耗品支出、招標(biāo)采購(gòu)不規(guī)范等具體問(wèn)題。而黨組織干部審計(jì)內(nèi)容模糊寬泛,多為貫徹執(zhí)行上級(jí)黨委決策部署不到位、黨風(fēng)廉政責(zé)任制落實(shí)不到位等寬泛定性問(wèn)題,經(jīng)濟(jì)方面剛性問(wèn)題少。從目前審計(jì)實(shí)踐看,對(duì)高校行政領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題多,對(duì)黨組織領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題少而空泛,Y大學(xué)2019年對(duì)17位黨組織書記審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果為“好”或“較好”占比96%,而對(duì)38名行政領(lǐng)導(dǎo)干部評(píng)價(jià)結(jié)果為“好”或“較好”僅占比81%,行政領(lǐng)導(dǎo)干部遠(yuǎn)低于黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部。
高校實(shí)施“黨政同責(zé) 同責(zé)同審”
存在問(wèn)題
(一)思想認(rèn)識(shí)不到位,法律法規(guī)的制度供給滯后。政策性強(qiáng)、開(kāi)展的時(shí)間較短,實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足,黨政領(lǐng)導(dǎo)干部從思想上對(duì)此認(rèn)識(shí)較為有限,黨委領(lǐng)導(dǎo)接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主動(dòng)意識(shí)還未得到轉(zhuǎn)變,部分領(lǐng)導(dǎo)被動(dòng)接受,甚至個(gè)別黨委領(lǐng)導(dǎo)不理解不支持,給審計(jì)工作帶來(lái)阻力。同時(shí),高校審計(jì)人員長(zhǎng)期從事財(cái)務(wù)收支等常規(guī)審計(jì)工作,面對(duì)不同系列的領(lǐng)導(dǎo)干部,不僅要熟悉黨委、行政的權(quán)責(zé)關(guān)系,而且還要處理好“同責(zé)同審”中的“人”和“事”的關(guān)系,在政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平、宏觀意識(shí)、綜合能力均很難適應(yīng)“黨政同責(zé) 同責(zé)同審”的工作要求。同時(shí),對(duì)黨委處理問(wèn)責(zé)的制度依據(jù)不充分,僅能套用行政部門的法律法規(guī),為黨委領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任解脫提供了空間。
(二)審計(jì)對(duì)象的確定存在“為審而審”的現(xiàn)象。高校在現(xiàn)實(shí)審計(jì)對(duì)象的選取方面,為保持審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的公平公正和制度的剛性約束,在“黨政同責(zé) 同責(zé)同審”執(zhí)行過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)偏差,容易簡(jiǎn)單“一刀切”,實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任“逢離必審”,即不顧審計(jì)資源對(duì)所有黨政干部無(wú)一例外的實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),誤認(rèn)為必須對(duì)所有審計(jì)對(duì)象開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),一個(gè)黨組織書記離任也必須審計(jì),甚至脫離實(shí)際,要求一定周期內(nèi)對(duì)所有黨政審計(jì)對(duì)象開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),W大學(xué)要求半年內(nèi)全部完成對(duì)離任的64位黨政干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),高校審計(jì)工作者疲于應(yīng)付,存在為審而審、犧牲質(zhì)量的傾向。
(三)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部各自的經(jīng)濟(jì)責(zé)任難以十分清晰地界定和劃分。如何更好地界定和劃分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部各自經(jīng)濟(jì)責(zé)任成為高校審計(jì)關(guān)鍵之一?!包h政同審”要求在區(qū)分界定不同黨政領(lǐng)導(dǎo)干部之間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,目前高校審計(jì)揭示的有些問(wèn)題主觀責(zé)任與客觀責(zé)任、故意責(zé)任與過(guò)失責(zé)任、短期績(jī)效與長(zhǎng)期績(jī)效乃至社會(huì)效益的界限難以十分清晰的進(jìn)行界定和劃分,將給審計(jì)評(píng)價(jià)工作帶來(lái)較大的困難,同時(shí)給高校審計(jì)工作帶來(lái)較高的風(fēng)險(xiǎn)。
(四)黨委干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)揭示問(wèn)題較為寬泛。高校黨組織職責(zé)主要是宣傳和執(zhí)行黨的路線方針政策以及上級(jí)黨組織的決議,加強(qiáng)黨組織建設(shè),領(lǐng)導(dǎo)本單位思想政治工作和德育工作,落實(shí)意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制,做好黨員、干部的教育管理工作,加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、干部隊(duì)伍建設(shè)和人才隊(duì)伍建設(shè),討論決定學(xué)校改革發(fā)展穩(wěn)定以及教學(xué)、科研、行政管理中的重大事項(xiàng)。黨組織職責(zé)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行方面多為寬泛和模糊,因此,依據(jù)已有黨組織干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果來(lái)看,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題也較為寬泛,具體有價(jià)值的問(wèn)題難以發(fā)現(xiàn),少之又少,甚至審計(jì)效能不高。黨委與行政相比,一定程度出現(xiàn)“多干事多犯錯(cuò)、少干事得高分”的審計(jì)現(xiàn)象。
(五)“黨政同責(zé) 同責(zé)同審”成果難以有效運(yùn)用。“黨政同責(zé) 同責(zé)同審”的目的在于通過(guò)審計(jì)讓黨政領(lǐng)導(dǎo)能夠充分運(yùn)用同步審計(jì)結(jié)果來(lái)指導(dǎo)單位后續(xù)工作?!包h政同責(zé) 同責(zé)同審”機(jī)制能否發(fā)揮應(yīng)有的作用,其關(guān)鍵在于審計(jì)結(jié)果的正確處理和運(yùn)用。但當(dāng)前由于制度和系統(tǒng)的不完善,因黨政干部調(diào)整不同步等原因,出現(xiàn)先離后審、先任后審、組織部門與審計(jì)部門脫節(jié)現(xiàn)象,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果的充分應(yīng)用和處理不同步,因此,審計(jì)成果難以有效轉(zhuǎn)化,如何有效同步運(yùn)用審計(jì)結(jié)果就成為“黨政同責(zé) 同責(zé)同審”的難點(diǎn)。
高?!包h政同責(zé) 同責(zé)同審”改進(jìn)策略
(一) 進(jìn)一步明確界定黨委書記的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)核心是對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì),崗位職責(zé)是什么,是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)必須要明確的內(nèi)容。但在高校實(shí)際工作中,對(duì)黨組織的經(jīng)濟(jì)職責(zé)規(guī)定比較籠統(tǒng),沒(méi)有具體的職責(zé)內(nèi)容和工作要求,審計(jì)時(shí)難以把握,審計(jì)結(jié)果的全面、客觀也很難得到保證。高校審計(jì)也都試圖解決這一問(wèn)題,但是高校審計(jì)不是領(lǐng)導(dǎo)干部考核的權(quán)威機(jī)構(gòu),由審計(jì)機(jī)關(guān)提出的黨委書記職責(zé)很難得到黨委和組織部門的認(rèn)可和通過(guò),為此建議高校組織部門會(huì)用審計(jì)部門研究出具體的黨組織干部工作職責(zé)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)標(biāo)準(zhǔn),并對(duì)黨委書記實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任任前告知制度。
(二)解決黨委和行政經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定與評(píng)價(jià)問(wèn)題。本著“權(quán)責(zé)對(duì)等”的原則,厘清經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)二元主體間的關(guān)系,按照“誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“誰(shuí)分管誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“誰(shuí)簽批誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“誰(shuí)召集會(huì)議誰(shuí)負(fù)責(zé)”等來(lái)把握黨政干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。凡涉及高校發(fā)展規(guī)劃、三重一大、工作總體部署以及關(guān)系師生的重要問(wèn)題,由黨委集體討論決定的,書記負(fù)主要責(zé)任。經(jīng)常性工作由行政及其部門按照職責(zé)權(quán)限決策和管理執(zhí)行的,行政負(fù)主要責(zé)任。對(duì)于審計(jì)揭示的問(wèn)題,如果由黨委會(huì)集體決策,則書記、行政都有責(zé)任,其中書記負(fù)主要責(zé)任。對(duì)于黨委會(huì)決策正確,而執(zhí)行不力的重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng),行政負(fù)主要責(zé)任。為解決“多干事多犯錯(cuò)、少干事得高分”,評(píng)價(jià)中可采取加分、扣分兩種量化方式。對(duì)在決策、管理、執(zhí)行、廉政等規(guī)范性方面發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題采取扣分制。對(duì)任期內(nèi)學(xué)校有重大改革發(fā)展、有重大建設(shè)項(xiàng)目、爭(zhēng)取到重大專項(xiàng)資金等創(chuàng)新發(fā)展方面采取加分制,使黨政評(píng)價(jià)導(dǎo)向統(tǒng)一,既有規(guī)范又有貢獻(xiàn)的情況下方能得到“好”的評(píng)價(jià)。
(三)創(chuàng)新審計(jì)組織方式,提升“同責(zé)同審”效能。加強(qiáng)項(xiàng)目計(jì)劃統(tǒng)籌,精心做好審計(jì)組織工作,為實(shí)施審計(jì)提供保障。由黨政領(lǐng)導(dǎo)同步審計(jì)涉及內(nèi)容多、政策性強(qiáng)、工作量大,要在認(rèn)真做好審前調(diào)查、方案的編制、審前培訓(xùn)等準(zhǔn)備工作時(shí),邀請(qǐng)組織部門參加審計(jì)進(jìn)點(diǎn)會(huì),提高審計(jì)的權(quán)威和分量,使被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)高度重視。審計(jì)過(guò)程中,要以重大決策為統(tǒng),找準(zhǔn)審計(jì)的切入點(diǎn)。以重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)為基礎(chǔ),關(guān)注決策的合法和績(jī)效。以政策貫徹和制度建立為重點(diǎn),關(guān)注上級(jí)經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行。以權(quán)責(zé)劃分為遵循,合理進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)。高校采取梯度式“同責(zé)同審”推進(jìn)方式,審計(jì)基礎(chǔ)和審計(jì)環(huán)境好的高校全面實(shí)施“同責(zé)同審”,剛剛獨(dú)立設(shè)置審計(jì)部門的高校可采取試點(diǎn)運(yùn)行、穩(wěn)步推進(jìn)的方式。
(四)健全聯(lián)動(dòng)協(xié)作的審計(jì)大格局。積極構(gòu)建黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)大格局,打破單純的財(cái)務(wù)收支的局限,初步形成了以財(cái)務(wù)收支為主線,涵蓋政策落實(shí)、發(fā)展規(guī)劃、教學(xué)科研等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各個(gè)層面的系統(tǒng)審計(jì)的格局,因此,高校要提高站位,統(tǒng)籌審計(jì)資源,組織、紀(jì)檢、巡察、審計(jì)等部門積極完善審計(jì)所需信息資源共享體系,建立專門的信息庫(kù)以提升相關(guān)組織之間對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任信息的共享,能夠及時(shí)充分地更新所需的同步審計(jì)信息資源,共同制定必要的審計(jì)計(jì)劃,及時(shí)學(xué)習(xí)有關(guān)部門的情況報(bào)告,且實(shí)際解決在實(shí)際工作中所遇到的問(wèn)題。