制度效能弱化問(wèn)題及其破解探析

路欣 赫明剛

摘要：制度是一種相對(duì)恒定的體制設(shè)計(jì)，是社會(huì)成員共同遵守的辦事規(guī)程和行動(dòng)準(zhǔn)則。制度能不能有效，能不能發(fā)揮作用，這就體現(xiàn)為效能。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能是必經(jīng)之路。針對(duì)目前制度缺位、制度錯(cuò)位、制度虛位、制度之間不匹配等產(chǎn)生的“制度弱效”“制度負(fù)效”“制度惰性”等效能弱化的問(wèn)題，需要從樹(shù)立制度權(quán)威以提升制度領(lǐng)導(dǎo)力、提高行政效能以提升制度執(zhí)行力、激發(fā)制度活力以提升制度創(chuàng)新力三個(gè)方面來(lái)提升制度效能。

關(guān)鍵詞：制度；效能；治理現(xiàn)代化

中圖分類(lèi)號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）08-0092-05

基金項(xiàng)目：2019年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“提升領(lǐng)導(dǎo)干部正向激勵(lì)效能對(duì)策研究”（19CDJ014）。

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個(gè)重大命題，并把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)。對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，突出堅(jiān)持和完善支撐中國(guó)特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。這不僅是發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的必經(jīng)之路，也是在新的歷史起點(diǎn)上中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的內(nèi)在要求。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，提升制度效能是破解發(fā)展難題的路徑和法寶。

一、制度效能的理論闡釋

制度作為一種相對(duì)恒定的體制設(shè)計(jì)，是社會(huì)成員共同遵守的辦事規(guī)程和行動(dòng)準(zhǔn)則，其內(nèi)涵、方式、標(biāo)準(zhǔn)都在不斷豐富與完善。但是制度能否起到應(yīng)有的作用、能達(dá)到什么程度，就體現(xiàn)為效能。制度最大的力量在于提供了社會(huì)發(fā)展的公平和價(jià)值。在這個(gè)意義上，制度是規(guī)范，治理是過(guò)程，效能是目標(biāo)。

效能是指事物運(yùn)作的效果、效率、能力、功能以及能動(dòng)性。制度效能指在整個(gè)制度運(yùn)行的過(guò)程中，通過(guò)綜合利用各種制度手段和工具給制度對(duì)象帶來(lái)的影響程度和作用程度，體現(xiàn)在制度目標(biāo)的針對(duì)性、作用時(shí)機(jī)的時(shí)效性、作用對(duì)象的接納程度、采用手段的執(zhí)行性和多樣性以及促成結(jié)果的示范性和長(zhǎng)久性。這五個(gè)方面亦可稱(chēng)為制度效能的衡量指標(biāo)或影響制度效能的因素。

馬克思指出：“全部社會(huì)生活在本質(zhì)上是實(shí)踐的。凡是把理論引向神秘主義的神秘東西，都能在人的實(shí)踐中以及對(duì)這種實(shí)踐的理解中得到合理的解決?！盵1]135-136制度效能是制度設(shè)計(jì)、制度運(yùn)作、制度執(zhí)行的最終目的。制度與治理存在密切的聯(lián)系。制度是治理的載體，治理是制度發(fā)揮作用的主要方式。一方面，制度為治理提供剛性的工具手段；另一方面，治理也推動(dòng)制度體系的構(gòu)建，影響著制度效能。這是連續(xù)和動(dòng)態(tài)的過(guò)程，兩者相互依存和促進(jìn)。

二、制度效能弱化成為制約發(fā)展的重要因素

國(guó)家治理體系和治理能力是國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記指出，專(zhuān)題研究堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問(wèn)題，主要有以下幾方面考慮。第一，這是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的重大任務(wù)；第二，這是把新時(shí)代改革開(kāi)放推向前進(jìn)的根本要求；第三，這是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、贏得主動(dòng)的有力保證[2]。

現(xiàn)階段中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)得到了整體發(fā)揮并取得了巨大的成績(jī)，這種優(yōu)勢(shì)亦在開(kāi)拓一種制度文明。改革開(kāi)放至今，我們不僅對(duì)既有的制度進(jìn)行了修正和完善，更建立了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新制度。這些制度不僅鞏固了發(fā)展成果，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)提供了新的規(guī)則，同時(shí)塑造著人們的思維和行為。但在制度構(gòu)建和完善的過(guò)程中，我們還面臨著制度缺位（在需要制度的地方?jīng)]有形成制度）、制度錯(cuò)位（制度偏離了公眾的實(shí)際需求）、制度虛位（制度運(yùn)轉(zhuǎn)不良）以及制度之間不相匹配等問(wèn)題。

制度的實(shí)施與理想效能之間的差距可能會(huì)導(dǎo)致三種后果。一是“制度弱效”。有的制度設(shè)計(jì)脫離實(shí)際，無(wú)法從紙面上落實(shí)到現(xiàn)實(shí)中；有的制度雖有完善的文本形式，但一些具體環(huán)節(jié)的規(guī)定過(guò)于僵硬，缺少人性化關(guān)懷；為了避免與制度正面沖突，有的人在制度之外采取比較隱蔽的方式謀求特權(quán)，即制定“潛規(guī)則”。制度本身弱化會(huì)引起公眾的懷疑和不信任，使公眾減少對(duì)制度的認(rèn)同和支持，抑制社會(huì)活力。二是“制度負(fù)效”。如制度運(yùn)行過(guò)程中偏離了最終的目標(biāo)，整個(gè)制度框架出現(xiàn)了缺失或分化，制度銜接不暢，分而設(shè)置，甚至出現(xiàn)“神仙打架”的現(xiàn)象；或者權(quán)力運(yùn)行不透明，執(zhí)行不嚴(yán)格或者不能公平地執(zhí)行。三是“制度惰性”。制度在變遷中普遍存在一個(gè)這樣的問(wèn)題：雖然人們已經(jīng)意識(shí)到舊制度的缺陷，但是在新制度取代舊制度的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)緩慢甚至停滯、倒退的情況，使得舊制度難以被改變，新制度難以順利實(shí)施。比如，“規(guī)制部門(mén)化、部門(mén)利益化”導(dǎo)致利益固化和社會(huì)不公，某些制度成為個(gè)別部門(mén)鞏固利益的借口，制度運(yùn)行成為對(duì)利益的進(jìn)一步強(qiáng)化和謀取私利的工具，形成“權(quán)力的圍獵”，致使部分政策失去公信力[3]。以上三種問(wèn)題都極大地影響了制度效能的發(fā)揮，更可能由于制度本身的公信力受到質(zhì)疑，加大了執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，致使治理的進(jìn)程受阻，制約了發(fā)展。

三、破解制度效能弱化問(wèn)題的三個(gè)路徑

馬克思指出：“社會(huì)的物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，便同它們一直在其中運(yùn)動(dòng)的現(xiàn)存生產(chǎn)關(guān)系或財(cái)產(chǎn)關(guān)系（這只是生產(chǎn)關(guān)系的法律用語(yǔ)）發(fā)生矛盾……隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革?！盵4]591-592制度的形成依賴(lài)現(xiàn)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)，制度的完善需要制度本身適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，協(xié)調(diào)有序推進(jìn)[5]?；谏鐣?huì)現(xiàn)實(shí)，可以從制度運(yùn)行的內(nèi)在邏輯出發(fā)，從制度領(lǐng)導(dǎo)力、執(zhí)行力和創(chuàng)新力三個(gè)維度破解發(fā)展難題，促進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為制度效能。

1.提升制度領(lǐng)導(dǎo)力，樹(shù)立制度權(quán)威，破解“制度弱效”問(wèn)題

制度領(lǐng)導(dǎo)力是指制度在治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中作為核心力量，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，帶動(dòng)引領(lǐng)發(fā)展方向、明確治理方式。目前，制度領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮還不能完全滿(mǎn)足治理現(xiàn)代化的需要，需要提升制度的領(lǐng)導(dǎo)力來(lái)提升制度效能。

第一，宏觀上，提升制度領(lǐng)導(dǎo)力，必須提升制度的權(quán)威效用。制度權(quán)威是制度的合法性、根本性和威懾性。一方面，提升制度領(lǐng)導(dǎo)力凸顯了制度本身的權(quán)威性。制度的剛性決定了其天然的約束力和強(qiáng)制力。習(xí)近平總書(shū)記指出，“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，體現(xiàn)的就是制度的剛性?xún)?nèi)核，通過(guò)制度的不可抗力來(lái)對(duì)權(quán)力、資源的配置進(jìn)行運(yùn)行和制約。從監(jiān)督的視角來(lái)看，加強(qiáng)制度權(quán)威，要以完善黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，加快形成系統(tǒng)完備的權(quán)力監(jiān)督制度體系，使各類(lèi)監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動(dòng)落實(shí)，凸顯制度權(quán)威。另一方面，提升制度領(lǐng)導(dǎo)力可形成制度精神以強(qiáng)化制度權(quán)威。制度精神是制度的原則、價(jià)值和理念，是制度的內(nèi)核，帶來(lái)的是人民對(duì)制度的認(rèn)可和遵從。國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成。提升制度領(lǐng)導(dǎo)力，使制度權(quán)威的影響滲透至治理的方方面面，制度才能發(fā)揮出巨大的效能。

第二，微觀上，提升制度領(lǐng)導(dǎo)力，必須注重制度的人民性。民心所向，是中國(guó)執(zhí)政者最為強(qiáng)調(diào)的執(zhí)政資源[6]，要在制度的構(gòu)建過(guò)程中加重人民的分量，用穩(wěn)定安撫民心，用民心保障穩(wěn)定。公共權(quán)力的擁有者是人民，公共權(quán)力的運(yùn)行也需要人民的廣泛參與。一方面，樹(shù)立由“供給導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“需求導(dǎo)向”的理念，既要激活現(xiàn)有的制度化參與渠道，又要根據(jù)社會(huì)需求擴(kuò)大參與渠道，增強(qiáng)社會(huì)治理中多元主體協(xié)同的效能，使制度建設(shè)為了人民，制度需求滿(mǎn)足人民，制度設(shè)計(jì)人民參與，制度運(yùn)行人民監(jiān)督，制度變革人民完善。在這個(gè)意義上，制度既是剛性的，又是“可親的”“溫暖的”。另一方面，在制約權(quán)力的前提下，構(gòu)建更加人性化的制度，將制度立足于現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上。制度是相對(duì)的、具體的，與國(guó)家的歷史傳統(tǒng)和發(fā)展現(xiàn)狀相聯(lián)系的，特定的文化成就了特定的制度。中國(guó)的國(guó)情決定了中國(guó)的制度具有鮮明的特色，我國(guó)的民主政治建設(shè)，就是在實(shí)踐中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，把我黨的組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為組織效能的重要體現(xiàn)。

2.提升制度執(zhí)行力，提高行政效能，破解“制度負(fù)效”問(wèn)題

制度構(gòu)建是前提，制度執(zhí)行是關(guān)鍵，離開(kāi)權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系就成了空中樓閣。制度的生命力在于執(zhí)行。制度執(zhí)行力可理解為制度執(zhí)行的可行性和制度執(zhí)行主體對(duì)制度的推動(dòng)和踐行。目前，我們要在微觀層面上通過(guò)操作和實(shí)踐，確立權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，從而提高宏觀制度的整體效能。

第一，強(qiáng)化制度落實(shí)，提高制度執(zhí)行者的責(zé)任意識(shí)和工作能力。制度執(zhí)行者即各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，在治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中發(fā)揮管理、推動(dòng)、擔(dān)責(zé)的作用，直接關(guān)系制度運(yùn)行和制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮成效。一方面，制度執(zhí)行者不僅要按照制度的要求不折不扣地實(shí)施來(lái)履職盡責(zé)，同時(shí)要做好制度精神的實(shí)踐者。培養(yǎng)制度執(zhí)行者的綜合素質(zhì)、堅(jiān)定的政治立場(chǎng)、廉潔自律的工作作風(fēng)和密切的干群關(guān)系，重點(diǎn)培養(yǎng)其對(duì)于制度建設(shè)的前瞻性和敏感度和對(duì)于制度內(nèi)容的深入把握和理解。另一方面，制度執(zhí)行者本身也要重視制度的作用和意義，認(rèn)真研究國(guó)家的政策制度，了解各項(xiàng)制度之間的內(nèi)在關(guān)系，將“制度意識(shí)”轉(zhuǎn)化為“制度自覺(jué)”。要通過(guò)加強(qiáng)思想淬煉、政治歷練、實(shí)踐鍛煉、專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練，推動(dòng)廣大干部嚴(yán)格按照制度履行職責(zé)、行使權(quán)力、開(kāi)展工作，提高貫徹落實(shí)黨中央重大決策、戰(zhàn)略部署的各項(xiàng)工作能力和水平。要把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

第二，提高行政效能，優(yōu)化制度構(gòu)建環(huán)境。提高行政效能，體現(xiàn)的是政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)效，要求在明確權(quán)責(zé)分工的基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)化行政流程，深化“放管服”改革，完善績(jī)效反饋機(jī)制，利用考核反饋結(jié)果進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，不斷推動(dòng)權(quán)力的科學(xué)配置和規(guī)范運(yùn)作。多個(gè)行政主體在行政工作中，要相互協(xié)調(diào)配合達(dá)成共識(shí)，提高治理精細(xì)化水平。治理現(xiàn)代化不僅要“效率”，更要“效果”，要用行政效能的提升疏通制度運(yùn)行的結(jié)節(jié)，預(yù)判、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，防范化解各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，消減制度與環(huán)境之間的對(duì)抗性，確保政令統(tǒng)一。

3.提升制度創(chuàng)新力，激發(fā)制度活力，破解制度“惰性”難題

制度創(chuàng)新力是指制度為適應(yīng)時(shí)代的需要不斷豐富和完善自身的框架和要素，是治理現(xiàn)代化的動(dòng)力。制度的創(chuàng)新和制度運(yùn)行的穩(wěn)定性辯證統(tǒng)一，相輔相成。

第一，提升制度創(chuàng)新的規(guī)劃性和前瞻性。創(chuàng)新是問(wèn)題驅(qū)動(dòng)的，但并不等于創(chuàng)新不能進(jìn)行規(guī)劃，也不等于推倒重來(lái)。隨著治理問(wèn)題的復(fù)雜化，提高制度創(chuàng)新的規(guī)劃性能避免地方政府創(chuàng)新與制度框架的沖突，從而形成制度突破的合理因素。從地方治理來(lái)看，各地的情況有所不同，因此制度建設(shè)也應(yīng)體現(xiàn)差異性和針對(duì)性，不能把制度建設(shè)搞成千篇一律，關(guān)鍵是要解決好問(wèn)題。制度的制定者一方面要將頂層設(shè)計(jì)理念貫徹到思想行動(dòng)和制度修訂中，充分把握國(guó)家的大政方針、政策走向，在地方創(chuàng)新與頂層設(shè)計(jì)之間形成良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)不同階段、不同領(lǐng)域的制度之間的有機(jī)銜接；另一方面，要了解本地實(shí)際情況和發(fā)展需求，提高對(duì)問(wèn)題的分析能力和預(yù)判能力，不能止步于學(xué)習(xí)別的地方的先進(jìn)舉措，進(jìn)行“重復(fù)性創(chuàng)新”或“惰性”學(xué)習(xí)。

第二，在制度中注入人民因素。體制機(jī)制的現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心要義，它影響著國(guó)家治理水平和效益，這兩者都不可或缺[3]。習(xí)近平總書(shū)記指出，社會(huì)治理是一門(mén)科學(xué)，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波濤洶涌也不行。要講究辯證法，處理好活力和秩序的關(guān)系。一個(gè)好的社會(huì)，既要充滿(mǎn)活力，又要和諧有序。秩序是制度成熟的重要體現(xiàn)，要求治理方法和人民生活的有機(jī)統(tǒng)一；活力是依托社會(huì)治理和深化改革中的各項(xiàng)激勵(lì)機(jī)制使各個(gè)社會(huì)組織和個(gè)人的能力出現(xiàn)迸發(fā)。要達(dá)到秩序和活力的統(tǒng)一，就要豐富、夯實(shí)微觀層面的制度體系，尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，貼近基層實(shí)際，大力鼓勵(lì)基層和地方的創(chuàng)新實(shí)踐。從2000年開(kāi)始，中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心、中共中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學(xué)中國(guó)政府創(chuàng)新研究中心聯(lián)合組織發(fā)起“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，旨在發(fā)現(xiàn)、激勵(lì)和推廣各級(jí)地方政府改革創(chuàng)新的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以此推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主法治的進(jìn)步和國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。從至今獲獎(jiǎng)的百余例項(xiàng)目可以看出，真正能使其發(fā)揮作用并轉(zhuǎn)化為制度固定下來(lái)的重要因素是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)公眾的認(rèn)同和支持。這樣，創(chuàng)新會(huì)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，而非“等靠要”。

制度是安邦定國(guó)之本。制度的設(shè)計(jì)、運(yùn)行、構(gòu)建是一項(xiàng)長(zhǎng)期持續(xù)的、精細(xì)化、協(xié)同化的工作。沒(méi)有效能，制度形同虛設(shè)?！笆奈濉睍r(shí)期，黨中央提出要大力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，各地要加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這些都要靠制度來(lái)作保障。要緊緊圍繞制度建設(shè)路線圖，強(qiáng)化戰(zhàn)略性規(guī)劃、整體性布局，不斷提升現(xiàn)代化治理制度實(shí)效。

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責(zé)任編輯：鐘雪