脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接

張亞琴

摘要：脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興作為黨和政府推進(jìn)三農(nóng)建設(shè)發(fā)展的重要舉措，保障完善二者的優(yōu)化銜接能夠最大限度地發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢(shì)和協(xié)同效應(yīng)。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接具有深厚的內(nèi)在機(jī)理，具體表現(xiàn)在二者在價(jià)值目標(biāo)層面存在的高度一致、在決策實(shí)踐層面呈現(xiàn)的互促互建、在時(shí)序發(fā)展層面具有的遞進(jìn)延續(xù)。保障完善脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，可以從制度安排的頂層設(shè)計(jì)、國(guó)家治理的體系過(guò)程、決策制定的問(wèn)責(zé)監(jiān)督三個(gè)方面提出對(duì)策性建議。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅(jiān)；鄉(xiāng)村振興；有效銜接

中圖分類號(hào)：F323文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）08-0049-05

現(xiàn)代國(guó)家治理實(shí)踐表明，重視農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展及農(nóng)民需求不僅是影響和制約國(guó)家治理穩(wěn)步推進(jìn)的重要因素，也是評(píng)價(jià)和衡量現(xiàn)代國(guó)家治理水平和治理效能的重要指標(biāo)。尤其對(duì)我國(guó)這樣農(nóng)本傳統(tǒng)深厚的發(fā)展中國(guó)家而言，三農(nóng)問(wèn)題更是直接關(guān)系到國(guó)家社會(huì)的長(zhǎng)治久安和人民群眾的生產(chǎn)生活?；谶@樣的考慮，中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來(lái)就始終堅(jiān)持從宏觀戰(zhàn)略層面處理三農(nóng)問(wèn)題，從提高人民群眾幸福指數(shù)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家社會(huì)繁榮穩(wěn)定的角度出發(fā)積極推動(dòng)三農(nóng)建設(shè)，并將扶貧事業(yè)視作三農(nóng)問(wèn)題的重中之重。進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的宏觀層面全力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興，并就二者的優(yōu)化銜接作出了一系列決策部署和頂層設(shè)計(jì)。2018年，黨和政府先后出臺(tái)多項(xiàng)文件和指導(dǎo)意見(jiàn)，就脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的優(yōu)化銜接作出指示；2020年的中央一號(hào)文件則從解決農(nóng)村貧困問(wèn)題出發(fā)，強(qiáng)調(diào)要將脫貧攻堅(jiān)納入鄉(xiāng)村振興的整體戰(zhàn)略之中；2020年2月召開(kāi)的決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接。扶貧開(kāi)發(fā)和鄉(xiāng)村建設(shè)不僅涉及三農(nóng)工作的穩(wěn)定，而且影響當(dāng)代中國(guó)的治理績(jī)效，因此，研究脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的優(yōu)化銜接具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的契合性關(guān)聯(lián)

脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興作為當(dāng)代中國(guó)推進(jìn)三農(nóng)工作的重要舉措，不僅直接關(guān)系脫貧工作的穩(wěn)定高效和鄉(xiāng)村建設(shè)的繁榮興盛，也影響到國(guó)家治理的整體部署和治理制度的效能轉(zhuǎn)換。優(yōu)化二者在政策執(zhí)行、實(shí)踐推進(jìn)及目標(biāo)導(dǎo)向?qū)用娴挠袡C(jī)銜接，不僅有助于保障新時(shí)期農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的有序推進(jìn)，而且能夠通過(guò)資源共享最大限度發(fā)揮二者在推進(jìn)三農(nóng)建設(shè)中的協(xié)同優(yōu)勢(shì)。優(yōu)化銜接脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興，首先必須準(zhǔn)確把握二者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和深層機(jī)理。對(duì)此，可從二者在價(jià)值目標(biāo)層面存在的高度一致、在決策落實(shí)層面呈現(xiàn)的互促互建、在時(shí)序發(fā)展層面具有的遞進(jìn)延續(xù)等契合性關(guān)聯(lián)出發(fā)予以把握。

（一）脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興在價(jià)值目標(biāo)層面存在高度一致。

脫貧攻堅(jiān)以全面建設(shè)小康社會(huì)為最終目標(biāo)，鄉(xiāng)村振興則致力于打造產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、生態(tài)良好、文明和諧、民眾富裕的社會(huì)主義新鄉(xiāng)村，二者的目標(biāo)共同指向?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家的長(zhǎng)治久安和人民生活的幸福美滿?？梢哉J(rèn)為，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興在推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)層面存在高度一致，這也成為優(yōu)化二者有序銜接的重要基礎(chǔ)。一方面，脫貧攻堅(jiān)瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)群眾的生產(chǎn)生活需求，重在達(dá)成貧困人口解決溫飽問(wèn)題、教育醫(yī)療住房有保障等基本目標(biāo)，并以全面建成小康社會(huì)作為重要的階段目標(biāo)；另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略通過(guò)培養(yǎng)支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、開(kāi)展文明建設(shè)、健全鄉(xiāng)村治理體系和提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方式，旨在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、生態(tài)和諧、風(fēng)氣文明、治理有效、安居樂(lè)業(yè)的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。就此而言，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)均屬于黨和政府開(kāi)展三農(nóng)建設(shè)的局部性、階段性任務(wù)，開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興均以實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)作為根本的價(jià)值遵循。

（二）脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興在決策落實(shí)層面呈現(xiàn)互促互建。

擺脫絕對(duì)貧困是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興事業(yè)的基礎(chǔ)和前提，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是鞏固脫貧工作成效的手段和保障。就此而言，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興在貫徹落實(shí)黨和政府推進(jìn)三農(nóng)工作的決策部署層面呈現(xiàn)高度互補(bǔ)，這也成為優(yōu)化二者有機(jī)銜接的重要前提。一方面，脫貧攻堅(jiān)作為旨在消除絕對(duì)貧困、推動(dòng)民生建設(shè)的關(guān)鍵舉措，通過(guò)加強(qiáng)廣大鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、廣泛提供便民利民服務(wù)、扶持培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、增強(qiáng)扶貧脫困強(qiáng)度力度，不僅有效提升了農(nóng)民群體的生活條件和民生保障，也極大促進(jìn)了農(nóng)村貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，這也成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以貫徹落實(shí)和循序開(kāi)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[1]。另一方面，鄉(xiāng)村振興作為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和美麗中國(guó)建設(shè)的決策部署，通過(guò)推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)興旺、滿足不同地域農(nóng)民的基本需求、建立健全穩(wěn)定長(zhǎng)效的致富機(jī)制，不僅有效推進(jìn)了鄉(xiāng)村振興事業(yè)的高效發(fā)展，而且進(jìn)一步鞏固完善了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役的寶貴成果，二者在貫徹落實(shí)黨和政府治國(guó)理政的決策部署、統(tǒng)籌推進(jìn)三農(nóng)工作建設(shè)發(fā)展的任務(wù)目標(biāo)上互促互建。

（三）脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興在時(shí)序發(fā)展層面具有遞進(jìn)延續(xù)關(guān)系。

脫貧攻堅(jiān)憑借消除絕對(duì)貧困的先發(fā)優(yōu)勢(shì)屬于振興鄉(xiāng)村的前期階段，鄉(xiāng)村振興則延續(xù)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)踐進(jìn)程居于接續(xù)階段。就此而言，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興在貫徹落實(shí)黨和政府關(guān)于推進(jìn)三農(nóng)工作的決策部署層面存在高度的遞進(jìn)延續(xù)，這也成為優(yōu)化二者深度銜接的重要依據(jù)。一方面，脫貧攻堅(jiān)作為旨在消除絕對(duì)貧困、保障改善民生的關(guān)鍵部署，最早開(kāi)始于2015年的中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議，并以第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)即全面建成小康社會(huì)作為關(guān)鍵的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，預(yù)期在2020年實(shí)現(xiàn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的既定任務(wù)目標(biāo)；另一方面，鄉(xiāng)村振興作為實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的必經(jīng)之路，正式確立于黨的十九大，2022年同時(shí)被確定為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，同時(shí)將第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)即全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的2050年作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的長(zhǎng)期目標(biāo)節(jié)點(diǎn)[2]。從這個(gè)意義上說(shuō)，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)與貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在兩個(gè)百年的奮斗目標(biāo)層面具有顯著的任務(wù)連續(xù)性和戰(zhàn)略貫通性；同時(shí)，鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略推進(jìn)恰好處于脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的收尾階段，二者在推動(dòng)三農(nóng)建設(shè)發(fā)展層面具有顯著的流程延續(xù)性和工作遞進(jìn)性。

二、保障完善脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的優(yōu)化銜接

脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接不僅關(guān)系到農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民幸福，也影響到黨和政府推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家治理的實(shí)踐進(jìn)程。基于脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興在推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要定位，二者都可被視作現(xiàn)代國(guó)家治理體系的重要組成部分，因此保障完善脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的優(yōu)化銜接，不僅應(yīng)著眼于政策層面的健全與完善，也依賴于國(guó)家治理的體系及過(guò)程，更離不開(kāi)制度政策的貫徹落實(shí)和嚴(yán)格監(jiān)督，因此，可以從制度體系的頂層設(shè)計(jì)、國(guó)家治理的體系過(guò)程、制度執(zhí)行的責(zé)任政治三個(gè)方面出發(fā)提出相應(yīng)對(duì)策。

（一）保障完善脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的優(yōu)化銜接，必須著眼于黨和政府治國(guó)理政的頂層設(shè)計(jì)和決策部署，通過(guò)建立健全政策銜接體系保障脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)融合。

脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興作為黨和政府治理農(nóng)村問(wèn)題的公共政策，可以從政策銜接層面具體思考實(shí)現(xiàn)二者優(yōu)化銜接的可行路徑。一方面，確保脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的優(yōu)化銜接，要著力于健全和完善二者的政策體系，推動(dòng)特殊性、短期化的短期政策向具有普遍性、常態(tài)化的長(zhǎng)效政策轉(zhuǎn)變，根據(jù)三農(nóng)建設(shè)的客觀實(shí)際和國(guó)家治理的宏觀要求對(duì)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接設(shè)定相應(yīng)的銜接機(jī)制和實(shí)施細(xì)則；黨政部門則應(yīng)針對(duì)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的優(yōu)化銜接出臺(tái)相應(yīng)政策法規(guī)及指導(dǎo)意見(jiàn)。具體而言，既要確保脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興符合當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家制度體系，也要發(fā)揮脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的主動(dòng)性和靈活性以實(shí)現(xiàn)二者的有效銜接。另一方面，黨和政府在開(kāi)展治國(guó)理政的實(shí)踐過(guò)程中，應(yīng)注重在政策制度的設(shè)計(jì)安排中突出脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的關(guān)聯(lián)性、銜接性、系統(tǒng)性與整體性，確保脫貧攻堅(jiān)的體制機(jī)制能夠直接轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略決策中來(lái)。要根據(jù)三農(nóng)建設(shè)的既有傳統(tǒng)，從頂層設(shè)計(jì)與具體運(yùn)作兩個(gè)層面搭建系統(tǒng)完善的配套措施。還要注重加快發(fā)展廣大農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和科學(xué)教育事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施工程，健全農(nóng)村各項(xiàng)保障體系，加快推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興的有機(jī)結(jié)合，避免出現(xiàn)“政策懸崖”式的銜接不當(dāng)?shù)葐?wèn)題。

（二）脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興作為當(dāng)前黨和政府推進(jìn)三農(nóng)工作建設(shè)發(fā)展的重要舉措，屬于現(xiàn)代國(guó)家治理的關(guān)鍵組成部分。

科學(xué)合理的國(guó)家治理體系和流暢有序的國(guó)家治理過(guò)程，在很大程度上是保障脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合的基礎(chǔ)性前提。一方面，在國(guó)家治理的制度安排層面優(yōu)化政府部門、市場(chǎng)主體及社會(huì)組織的主體地位，通過(guò)理順治理主體關(guān)系保障脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。具體而言，當(dāng)前我國(guó)脫貧攻堅(jiān)事業(yè)的主導(dǎo)力量依賴于政府部門，以行政力量為主的政府機(jī)構(gòu)針對(duì)貧困地區(qū)的困難群眾，通過(guò)系統(tǒng)完備的幫扶政策努力消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象；而鄉(xiāng)村振興則在治理主體層面具有整體性特征，表現(xiàn)為黨和政府積極鼓勵(lì)市場(chǎng)主體和社會(huì)組織廣泛參與鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的預(yù)期目標(biāo)?？梢哉J(rèn)為，優(yōu)化扶貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接，不僅需要繼續(xù)發(fā)揮黨和政府的主導(dǎo)力量，而且需要廣泛吸納市場(chǎng)主體與社會(huì)組織等治理力量，尤其是引入市場(chǎng)主體與社會(huì)力量，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，從而推動(dòng)治理資源的高效配置，充分利用各類群團(tuán)組織貼近基層的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，積極傳遞廣大民眾的真實(shí)呼聲，打造黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)作、群眾參與的脫貧攻堅(jiān)事業(yè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。另一方面，在國(guó)家治理的機(jī)制程序?qū)用鎯?yōu)化脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目規(guī)劃，通過(guò)優(yōu)化二者決策制定、落實(shí)及反饋環(huán)節(jié)，為脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)結(jié)合提供切實(shí)的程序保障。對(duì)此，既要根據(jù)貧困地區(qū)的客觀實(shí)際制定具體方案，因時(shí)制宜地調(diào)整鄉(xiāng)村振興的制度安排，確保全面消除絕對(duì)貧困的農(nóng)村地區(qū)有序過(guò)渡到鄉(xiāng)村振興的建設(shè)事業(yè)中來(lái)；也要進(jìn)一步完善項(xiàng)目統(tǒng)籌規(guī)劃?rùn)C(jī)制，根據(jù)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要和實(shí)際情況，適時(shí)調(diào)整優(yōu)化鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目進(jìn)程，從治理政策的執(zhí)行機(jī)制保障脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接[3]。

（三）促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)結(jié)合作為解決三農(nóng)問(wèn)題、推動(dòng)三農(nóng)發(fā)展的決策部署，屬于黨和政府治國(guó)理政的重要內(nèi)容。

優(yōu)化脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，不僅取決于科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)和決策部署，更依賴于項(xiàng)目規(guī)劃的貫徹落實(shí)和監(jiān)督反饋。從這個(gè)意義上說(shuō)，優(yōu)化銜接脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興，可以從責(zé)任政治的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、職責(zé)界定、究責(zé)機(jī)制、督責(zé)舉措四個(gè)方面提出相應(yīng)對(duì)策[4]。

1.從權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)來(lái)看，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的優(yōu)化銜接應(yīng)建立于權(quán)責(zé)一致的基礎(chǔ)之上，在貫徹落實(shí)黨和政府關(guān)于推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興優(yōu)化銜接的實(shí)踐進(jìn)程中，不同層級(jí)的治理主體具備差異化的權(quán)力因而負(fù)有與之相稱的主體責(zé)任。這就要求我們既要對(duì)負(fù)有決策制定和項(xiàng)目規(guī)劃的治理主體開(kāi)展問(wèn)責(zé)監(jiān)督，也要對(duì)決策執(zhí)行和項(xiàng)目落實(shí)的基層部門進(jìn)行監(jiān)督，確保決策部署執(zhí)行落實(shí)；

2.從職責(zé)界定來(lái)看，優(yōu)化銜接脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興必須界定不同主體在銜接過(guò)程中的職責(zé)定位，完善各級(jí)政府部門、各類市場(chǎng)主體、各種社會(huì)組織的權(quán)責(zé)清單制度。根據(jù)不同主體的身份定位賦予其相應(yīng)的治理事權(quán)，確保黨和政府的治國(guó)理政方針能貫徹落實(shí)，避免上級(jí)決策部門只做決策不擔(dān)責(zé)任、基本執(zhí)行部門只有責(zé)任缺乏權(quán)力；

3.從究責(zé)機(jī)制來(lái)看，優(yōu)化銜接脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)對(duì)失職失責(zé)主體實(shí)施嚴(yán)格懲戒，從問(wèn)責(zé)主體、失責(zé)對(duì)象、究責(zé)程度三個(gè)方面對(duì)貫徹落實(shí)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的責(zé)任主體予以追究，促使不同主體將貫徹落實(shí)黨和政府的決策部署內(nèi)化為相關(guān)主體的自覺(jué)行動(dòng)；

4.從督責(zé)舉措來(lái)看，通過(guò)責(zé)任監(jiān)督推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的優(yōu)化銜接，不僅需要事后的懲戒追究，貫穿決策落實(shí)過(guò)程的常態(tài)督責(zé)同樣重要。通過(guò)在決策部署的執(zhí)行落實(shí)過(guò)程中建立常態(tài)化的督責(zé)措施，能夠引導(dǎo)和督促責(zé)任主體積極主動(dòng)地落實(shí)在貫徹落實(shí)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接任務(wù)中的主體責(zé)任。

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責(zé)任編輯：常驍