大灣區(qū)背景下惠州市生態(tài)環(huán)境治理的優(yōu)化路徑研究

□熊明良，陳佩旋，黃曉娜，鐘偉玲，廖嘉林

（惠州學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 廣東 惠州 516007）

1 問(wèn)題的提出

在科技時(shí)代高速發(fā)展下，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來(lái)越受到環(huán)境的影響，環(huán)境對(duì)每個(gè)國(guó)家愈發(fā)重要。十九大報(bào)告提出，必須要樹(shù)立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，同時(shí)提出要將大灣區(qū)建設(shè)成國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群，走高質(zhì)量發(fā)展道路。

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，要將大灣區(qū)建設(shè)成為宜居、宜游、宜業(yè)的高質(zhì)量城市生活圈，但政策的落實(shí)面臨種種阻礙。

首先，第一大阻礙是國(guó)家法律的滯后性。環(huán)境治理的實(shí)際措施需要國(guó)家法律作為支撐，因此相關(guān)法律的出臺(tái)與完善要緊跟社會(huì)需求。其次，大灣區(qū)作為跨區(qū)的城市群，涉及的部門(mén)和組織眾多，對(duì)其進(jìn)行協(xié)調(diào)組織成為重中之重。再次，利益驅(qū)動(dòng)性是人的本性，也是社會(huì)有效治理的重要激勵(lì)，因此仍需完善環(huán)境治理補(bǔ)償機(jī)制。

惠州市作為大灣區(qū)成員之一，也是廣東省珠三角地區(qū)的主要城市，擁有核心區(qū)東軸線(xiàn)的優(yōu)勢(shì)地域，在迎來(lái)發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也面臨著較大的挑戰(zhàn)，特別是珠三角城市區(qū)的水環(huán)境仍面臨各種各樣的污染問(wèn)題，環(huán)境污染已制約了大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

惠州市作為擴(kuò)展發(fā)展空間、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口轉(zhuǎn)移的優(yōu)先選擇城市，必然會(huì)受到波及。特別是在大灣區(qū)快速建設(shè)發(fā)展的背景下，體制差異的交融碰撞給惠州市生態(tài)治理的協(xié)作帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，創(chuàng)新協(xié)同治理機(jī)制，打破剛性行政區(qū)劃分，是順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求[1]。

2 研究進(jìn)程

2.1 文獻(xiàn)綜述

2.1.1 關(guān)于區(qū)域生態(tài)多元協(xié)作治理的困境研究

多元協(xié)作治理的實(shí)質(zhì)是政府、企業(yè)、公民社會(huì)“三位一體”、互相配合，共同打造良好的生態(tài)環(huán)境。生態(tài)文明建設(shè)是各主體的運(yùn)作和協(xié)調(diào)，但各主體在其具體實(shí)施過(guò)程中多陷于矛盾與沖突。樂(lè)欣瑞（2015）提出，各主體間存在行為主體間的理念差異、行為主體間的利益沖突，以及缺乏制度和執(zhí)行力等問(wèn)題。許堞和馬麗（2020）指出，大灣區(qū)在環(huán)保產(chǎn)業(yè)合作、環(huán)境科學(xué)技術(shù)合作上的多元化治理仍有待提升。朱振文（2018）在對(duì)惠州市生態(tài)文明城市建設(shè)的研究中指出，要保障多元主體的權(quán)利和義務(wù)，包括提升政府工作信息的透明度、喚醒公眾參與意識(shí)、鼓勵(lì)公眾參與相關(guān)決策與監(jiān)督等。

2.1.2 關(guān)于大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理方面的研究

雖然大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)在政策層面受到充分重視，但制度的實(shí)施與推進(jìn)仍存在不足。這主要是由于大灣區(qū)涉及“一國(guó)兩制”“三大法系”“1+1+9 個(gè)城市”的特殊格局。朱宏偉（2019）從產(chǎn)業(yè)協(xié)同、創(chuàng)新協(xié)同、生態(tài)環(huán)境協(xié)同、立法協(xié)同4 個(gè)方面，論述了大灣區(qū)協(xié)同機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)狀、問(wèn)題和對(duì)策。陳龍（2019）指出了大灣區(qū)建設(shè)已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已成為制約其可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸，分析了大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境存在的主要問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出了打造大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境共同體的建議。張修玉（2019）從規(guī)劃引領(lǐng)，建設(shè)綠色大灣區(qū)；格局優(yōu)化，建設(shè)生態(tài)大灣區(qū)；創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，建設(shè)科技大灣區(qū)；保護(hù)環(huán)境，建設(shè)健康大灣區(qū)；陸海統(tǒng)籌，建設(shè)宜居大灣區(qū)；依法行政，建設(shè)法治大灣區(qū)；機(jī)制融合，建設(shè)共享大灣區(qū)等7 個(gè)方面構(gòu)建大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)框架體系。喻凱（2019）從府際的競(jìng)合關(guān)系與博弈狀態(tài)入手，對(duì)當(dāng)前大灣區(qū)協(xié)同治理的形成邏輯及發(fā)展困境進(jìn)行了理論與實(shí)踐兩個(gè)層面的梳理。談蕭和黃夢(mèng)慧（2020）提出，目前大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同尚未實(shí)現(xiàn)，工作機(jī)構(gòu)有待完善，保障機(jī)制不夠健全。

2.1.3 惠州市生態(tài)環(huán)境治理方面的研究

惠州市重視生態(tài)環(huán)境治理，2012 年提出創(chuàng)建國(guó)家森林城市、國(guó)家生態(tài)城市的建設(shè)規(guī)劃。郭楚（2019）在《綠色生態(tài)引領(lǐng)惠州跨越式發(fā)展》提出，惠州市把綠色生態(tài)理念貫穿到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、土地利用等規(guī)劃編制中，在全國(guó)較早制定實(shí)施《惠州市低碳生態(tài)規(guī)劃》，在引進(jìn)項(xiàng)目過(guò)程中嚴(yán)格環(huán)保準(zhǔn)入，制定實(shí)施投資項(xiàng)目負(fù)面清單；把綠色發(fā)展納入干部考核評(píng)價(jià)體系；制定實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域保護(hù)責(zé)任制度。趙璧奎等（2018）提出，惠州市積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針，取得了較大成果?；葜菔形庌k提出，在水污染防治體制改革中仍遇到一些問(wèn)題，例如相關(guān)職能部門(mén)可能出現(xiàn)行業(yè)指導(dǎo)弱化現(xiàn)象和污水、排水方面與改革配套的定法立規(guī)仍不完善等問(wèn)題[2]。

2.1.4 研究述評(píng)

學(xué)者的研究雖然提供了有益借鑒，但在“視角、領(lǐng)域、策略”3 方面仍存在不足。

一是視角方面?，F(xiàn)有研究主要集中于自然科學(xué)領(lǐng)域，較少?gòu)娜宋纳缈朴绕涫菂f(xié)同治理機(jī)制視角研究大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境，對(duì)惠州市的綜合性、復(fù)雜性、持續(xù)性問(wèn)題關(guān)注度不夠。

二是領(lǐng)域方面?，F(xiàn)有研究領(lǐng)域是在單一制度下，單一行政區(qū)域內(nèi)，缺乏對(duì)不同制度、不同法域、不同行政區(qū)域之間的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理進(jìn)行研究。

三是策略方面?，F(xiàn)有研究側(cè)重對(duì)“集聚-污染”關(guān)系進(jìn)行研究，缺少對(duì)惠州市推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理的具體方式、途徑和策略進(jìn)行研究。

2.2 實(shí)地調(diào)查

團(tuán)隊(duì)采取調(diào)查法、訪(fǎng)談法以及案例分析法等調(diào)查方法對(duì)課題《大灣區(qū)背景下惠州市生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)作困境與優(yōu)化路徑研究》進(jìn)行調(diào)研，并運(yùn)用SPSS、EXCEL 進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。本次調(diào)查對(duì)象為惠州市政府部門(mén)相關(guān)管理人員及惠州市居民。基于此次調(diào)查結(jié)果，對(duì)惠州市生態(tài)環(huán)境治理情況、惠州市居民的生態(tài)環(huán)境治理意識(shí)等內(nèi)容進(jìn)行分析。

通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，惠州市居民對(duì)惠州市生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)整體上比較滿(mǎn)意，其中認(rèn)為空氣質(zhì)量和水環(huán)境很好、對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量表示滿(mǎn)意及非常滿(mǎn)意的超過(guò)了1/2。但居民生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的意識(shí)較薄弱，在對(duì)“生態(tài)環(huán)境所面臨的挑戰(zhàn)”進(jìn)行調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，占比最大的是大眾對(duì)大灣區(qū)政策認(rèn)識(shí)不足這一問(wèn)題，調(diào)研結(jié)果如圖1 所示。

通過(guò)訪(fǎng)談可知，惠州市生態(tài)環(huán)境局以“綠色化現(xiàn)代山水城市”為目標(biāo)，以期通過(guò)持續(xù)發(fā)展建設(shè)，成為大灣區(qū)“生態(tài)擔(dān)當(dāng)”。但由于大灣區(qū)法律體制和地域等復(fù)雜性，在此背景下，惠州市在完善生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理方面尚存在較大挑戰(zhàn)。

3 大灣區(qū)背景下生態(tài)環(huán)境治理存在的問(wèn)題

3.1 缺乏多元主體參與生態(tài)環(huán)境治理的制度

根據(jù)調(diào)查結(jié)果可知，大眾對(duì)大灣區(qū)政策認(rèn)識(shí)不足是生態(tài)環(huán)境治理的主要問(wèn)題，也是多元主體參與治理的“絆腳石”。大眾的認(rèn)識(shí)本身是起點(diǎn)，如果對(duì)基本制度、相關(guān)政策等都不了解，就更無(wú)法參與到具體行動(dòng)中。多元主體參與生態(tài)環(huán)境治理的制度短缺主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。一是社會(huì)公眾了解生態(tài)環(huán)境治理的渠道有限，無(wú)法了解有關(guān)大灣區(qū)政策對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的影響。二是多元主體參與的渠道不通暢，大眾缺乏具體的參與制度保障和具體的參與平臺(tái)，難以有效表達(dá)自己的意見(jiàn)。

3.2 生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制不完備

目前，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在一系列的問(wèn)題，例如生態(tài)補(bǔ)償范圍偏窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償資金來(lái)源渠道和補(bǔ)償方式單一等，我國(guó)尚未針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制制定專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)?；诖?，各市在生態(tài)補(bǔ)償方面存在諸多差異，一定程度上阻礙了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作用的發(fā)揮。此外，大灣區(qū)的發(fā)展對(duì)此提出了更高的要求，若不及時(shí)完備相關(guān)機(jī)制的建設(shè)，將會(huì)使生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同發(fā)展進(jìn)一步陷入困境[3]。

3.3 生態(tài)環(huán)境治理立法不完善

健全法律法規(guī)能有效推進(jìn)跨區(qū)域環(huán)境治理協(xié)作，減少環(huán)境污染問(wèn)題。目前，我國(guó)環(huán)境治理方面的立法大多是依據(jù)國(guó)家相關(guān)的法律法規(guī)制定的，創(chuàng)新性和地方適用性不高。因此，地方政府在進(jìn)行環(huán)境污染治理的過(guò)程中存在較大的自由裁量權(quán)。地方政府一般難以達(dá)到結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣膱?zhí)行效果，因地制宜的治理結(jié)果。具體到水資源質(zhì)量問(wèn)題的管理，工業(yè)廢水的超標(biāo)排放主要表現(xiàn)為失之合理的工業(yè)廢水排放標(biāo)準(zhǔn)，水資源出現(xiàn)的隱患影響惠州市的土壤，企業(yè)廢水、廢渣排放導(dǎo)致惠州市的土壤環(huán)境質(zhì)量下降，不正規(guī)填埋生活垃圾，過(guò)度使用化肥和農(nóng)藥，有毒、有害物質(zhì)泄漏也在一定程度上影響了惠州市的土壤環(huán)境質(zhì)量，惡化了生態(tài)環(huán)境，阻礙經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

4 大灣區(qū)背景下惠州市生態(tài)環(huán)境治理優(yōu)化路徑

4.1 建立健全社會(huì)多方主體參與機(jī)制

在生態(tài)環(huán)境治理建設(shè)中，政府、企業(yè)、個(gè)人等都是生態(tài)治理建設(shè)的重要主體，都有履行生態(tài)治理的義務(wù)，生態(tài)治理不能單一地依靠某一主體去解決。政府作為生態(tài)文明城市建設(shè)的主體，應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌兼顧的主導(dǎo)性作用，搭建各種平臺(tái)，形成良好的管理機(jī)制，充分發(fā)揮各參與主體的最大力量。在大灣區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，惠州市政府應(yīng)負(fù)起主導(dǎo)作用，積極引導(dǎo)社會(huì)多元主體參與生態(tài)環(huán)境治理建設(shè)，尋求各大主體的支持和配合，進(jìn)一步擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境治理的多元基礎(chǔ)，形成良性溝通格局[4]。

惠州市政府要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù)，下放部分生態(tài)管理職能給非政府組織、社會(huì)民間團(tuán)體等主體。加強(qiáng)與社會(huì)各方主體的溝通和合作，培養(yǎng)社會(huì)各方協(xié)同治理的意識(shí)。統(tǒng)籌社會(huì)各方力量，協(xié)調(diào)社會(huì)各方組織，積極發(fā)揮社會(huì)各方主體力量。建立科學(xué)的生態(tài)管理機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)民間組織的監(jiān)督職能。在信息暢通方面，可以構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理信息公共平臺(tái)，喚醒社會(huì)公眾生態(tài)環(huán)境治理意識(shí)，疏通生態(tài)環(huán)境治理的信息渠道，加強(qiáng)與社會(huì)多元群體的溝通，增強(qiáng)信息的透明度。同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)公眾積極參與生態(tài)環(huán)境治理決策和生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)督，專(zhuān)注于生態(tài)環(huán)境治理的管理，提高生態(tài)經(jīng)濟(jì)環(huán)境治理工作效率，確保生態(tài)環(huán)境治理的落實(shí)，提高生態(tài)環(huán)境管理水平[5]。

4.2 完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有利于促進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作的推進(jìn)，有助于資源的可持續(xù)利用，促使不同地區(qū)和不同群體和諧發(fā)展。加強(qiáng)建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償支付機(jī)制，能有效減少在生態(tài)補(bǔ)償方面產(chǎn)生的尖銳矛盾。目前，我國(guó)已在一些領(lǐng)域制定了生態(tài)補(bǔ)償支付機(jī)制，但在具體執(zhí)行上仍存在問(wèn)題，導(dǎo)致出現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償資金缺乏等現(xiàn)象，因此建立新型的生態(tài)補(bǔ)償支付機(jī)制勢(shì)在必行。

首先，應(yīng)完善生態(tài)補(bǔ)償支付相關(guān)的法制法規(guī)，生態(tài)補(bǔ)償支付機(jī)制中法律法規(guī)的缺失，造成補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的缺失，導(dǎo)致“有法可依”難以實(shí)現(xiàn)。因此，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償支付管理機(jī)制，必須實(shí)現(xiàn)全方位的立法，推動(dòng)法制化建設(shè)。其次，拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源渠道，盡可能實(shí)現(xiàn)多元化，提升資金來(lái)源的豐富性。積極使用多種金融工具，可以通過(guò)建立生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)基金或發(fā)放債券等方式，指引社會(huì)資本向生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目流動(dòng)，引導(dǎo)社會(huì)投資者對(duì)生態(tài)保護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償，以解決在生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中出現(xiàn)的資金不足問(wèn)題。再次，基于企業(yè)治理能力有限或?qū)е颅h(huán)境污染問(wèn)題無(wú)法解決的情況，成立關(guān)于環(huán)境污染治理的風(fēng)險(xiǎn)基金和保險(xiǎn)并進(jìn)行運(yùn)作，以便更好地解決環(huán)境污染問(wèn)題。

4.3 推進(jìn)生態(tài)環(huán)境合作治理的專(zhuān)門(mén)立法

健全的法律法規(guī)體系可以減少行政管理上的沖突，可以盡可能地減少跨區(qū)域合作治理環(huán)境污染所需的合作成本，形成高效率的生態(tài)環(huán)境治理合作機(jī)制。因此，跨區(qū)域環(huán)境污染治理的協(xié)作行為需要完善的法律制度支撐[6]。

目前，針對(duì)大灣區(qū)政府協(xié)作治理生態(tài)環(huán)境的法律法規(guī)問(wèn)題，惠州市政府的法律法規(guī)體系建設(shè)可從以下方面進(jìn)行推進(jìn)。第一，完善區(qū)域政府間環(huán)境協(xié)作治理的法律法規(guī)體系。通過(guò)制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，推動(dòng)區(qū)域間環(huán)境治理協(xié)作法制化，做到有法可依，以促成區(qū)域政府間環(huán)境治理協(xié)作順利開(kāi)展的目的。以國(guó)家憲法為基礎(chǔ)，結(jié)合環(huán)境保護(hù)法，綜合黨最新的戰(zhàn)略方針，打造區(qū)域環(huán)境治理協(xié)作法律體系。第二，綜合考慮大灣區(qū)各城市的實(shí)際情況，明晰各城市在生態(tài)環(huán)境治理方面的責(zé)任和義務(wù)，建立相關(guān)的追責(zé)機(jī)制，做到職責(zé)分明。第三，結(jié)合目前的發(fā)展情況，制定具有地方特色的生態(tài)法規(guī)，對(duì)已經(jīng)頒布的法規(guī)進(jìn)行梳理和調(diào)整。同時(shí)，完善環(huán)境績(jī)效考核體系、激勵(lì)獎(jiǎng)賞機(jī)制和懲罰機(jī)制，對(duì)作出重大貢獻(xiàn)、參與合作積極的主體予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)污染環(huán)境的行為主體進(jìn)行懲罰。

5 結(jié)束語(yǔ)

目前，針對(duì)在大灣區(qū)視角下的惠州市生態(tài)協(xié)作治理困境，從協(xié)同治理理論、產(chǎn)業(yè)升級(jí)與生態(tài)治理理論等角度進(jìn)行分析，進(jìn)一步剖析可行的優(yōu)化路徑和建議方案，以期達(dá)到實(shí)現(xiàn)惠州市生態(tài)治理能力的提高，為大灣區(qū)其他城市提供借鑒和參考價(jià)值。