關(guān)于欠發(fā)達地區(qū)采用PPP模式建設(shè)產(chǎn)業(yè)新城的對策研究

王建華 彭麗蓉

摘 要：政府通過PPP模式引入產(chǎn)業(yè)新城運營商合作打造產(chǎn)業(yè)新城是中國新型城鎮(zhèn)化進程的大勢所趨，是欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的形勢所迫，具有歷史必然性和現(xiàn)實可行性。本文基于產(chǎn)業(yè)新城及PPP模式內(nèi)涵分析，作出了關(guān)于做什么、怎樣做、誰來做的系統(tǒng)思考，在借鑒固安新城成功案例的基礎(chǔ)上，提出了對策及建議，供欠發(fā)達地區(qū)政府決策參考。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)新城;PPP模式;新型城鎮(zhèn)化;對策研究

本文索引：王建華，彭麗蓉.<變量 2>[J].中國商論，2021（16）：-158.

中圖分類號：F061.5 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2021）08（b）--03

1 是什么

1.1 產(chǎn)業(yè)新城是什么

產(chǎn)業(yè)新城是新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)信息化同時進行的一種創(chuàng)新發(fā)展模式。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為先導(dǎo)，以城市建設(shè)為依托，以產(chǎn)城融合為標(biāo)志，以產(chǎn)興城、以城帶產(chǎn)，更加注重產(chǎn)業(yè)促進與城市建設(shè)雙輪驅(qū)動，強調(diào)產(chǎn)業(yè)升級與城市發(fā)展同時進行，通過“產(chǎn)業(yè)園區(qū)化-園區(qū)城市化-城市智能化”的漸進式發(fā)展，最終形成一座產(chǎn)業(yè)高度聚集、城市功能完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的新型產(chǎn)業(yè)城市[1]。

1.2 PPP模式是什么

PPP （Public-Private-Partnership）模式，是指政府部門與私人組織通過契約建立的一種長期合作伙伴關(guān)系[2]。在這種模式下，政府在進行基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)或提供某種公共物品和服務(wù)時，通過與私人組織簽訂特許權(quán)協(xié)議，承諾給予私人組織合理的回報，達到引入社會資本、提高供給效率、外包運營管理、共擔(dān)風(fēng)險責(zé)任等目的，運作流程如圖1所示。

2 為什么

2.1 為什么要建產(chǎn)業(yè)新城

產(chǎn)業(yè)新城的出現(xiàn)順應(yīng)了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展趨勢，既是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是實現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要手段，還是工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)發(fā)展的必然要求。建設(shè)產(chǎn)業(yè)新城能夠有效利用當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢吸引各類要素聚集，加快形成產(chǎn)業(yè)聚集中心，顯著提高區(qū)縣的發(fā)展水平和質(zhì)量，明顯增加城市競爭力和居民幸福感，有助于創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長極。

2.2 為什么要采用PPP模式建設(shè)產(chǎn)業(yè)新城

產(chǎn)業(yè)新城運營具有建設(shè)工程大、開發(fā)時間長、投入資金多等顯著特點，若完全由政府主導(dǎo)，不易解決融資難、效率低等問題，而政府在開展開發(fā)建設(shè)、招商引資、產(chǎn)業(yè)培育等方面的工作時，由于受到資金、技術(shù)、人才、經(jīng)驗等因素限制，容易出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)建設(shè)速度不夠快、招商引資成效不夠好、產(chǎn)業(yè)培育效果不明顯等不及預(yù)期的情況，因此，政府有意向找到一條更加高效可行的開發(fā)模式[3]。而在政府倡導(dǎo)PPP模式的背景下， 政企合作能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢互補，合作共贏，具有較強的可行性和操作性。

2.3 為什么要在欠發(fā)達地區(qū)采用PPP模式建設(shè)產(chǎn)業(yè)新城

欠發(fā)達地區(qū)一般具有四個特點：一是基礎(chǔ)設(shè)施條件差，公共服務(wù)水平低，但有主動發(fā)展意愿和待開發(fā)土地資源;二是產(chǎn)業(yè)支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的作用不夠明顯，需要新的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)項目來拉動區(qū)域發(fā)展;三是工業(yè)產(chǎn)品原材料市場和消費市場均在外，吸引投資能力較弱，客商單獨投資意愿不強;四是商貿(mào)、物流、金融、人才等產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)市場欠缺，人氣聚集效應(yīng)較差。以上特點致使欠發(fā)達地區(qū)需要聯(lián)合具有強大資源整合能力的產(chǎn)業(yè)新城運營商進行共同開發(fā)，而PPP模式恰好為政企合作提供了一種切實可行的操作路徑。

綜上，政企合作引入產(chǎn)業(yè)新城運營商對欠發(fā)達地區(qū)的開發(fā)建設(shè)和轉(zhuǎn)型升級提供了切實可行的發(fā)展思路。

3 做什么

通過引進專業(yè)的產(chǎn)業(yè)新城運營商共同打造城市配套完善、產(chǎn)業(yè)高度集聚、自然環(huán)境和諧的產(chǎn)業(yè)新城。產(chǎn)業(yè)新城運營商負(fù)責(zé)在委托區(qū)域內(nèi)提供投資、開發(fā)、建設(shè)、招商及運營等一體化的綜合開發(fā)運營服務(wù)，一般應(yīng)具備以下三種職能：一是公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資者。私人組織代為履行政府職能，負(fù)責(zé)投資建設(shè)并管理維護公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施。二是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)招商的執(zhí)行者。代替政府開展招商引資工作，通過專業(yè)的招商團隊，利用大數(shù)據(jù)信息優(yōu)勢，按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，快速引進新項目，促進劃定區(qū)域的產(chǎn)業(yè)集聚。三是配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展的培育者。負(fù)責(zé)引進和培育物流、人才、金融等產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)市場，發(fā)展和完善餐飲、住房、娛樂、商品等消費市場，最終建設(shè)一座功能完善、宜居宜業(yè)的產(chǎn)業(yè)新城。

4 怎么做

劃定待開發(fā)區(qū)域后，主動尋找適合自身的產(chǎn)業(yè)新城運營商，然后再協(xié)商訂立區(qū)域整體委托建設(shè)合同，按照優(yōu)勢互補、各司其責(zé)的原則，明確約定投資、開發(fā)、運管、退出等成套運作機制[4]，運作流程如圖2所示。

4.1 進入

投資方通過參與政府產(chǎn)業(yè)新城運營商招標(biāo)的方式進入，取得準(zhǔn)入資質(zhì)后再與政府指定的平臺公司共同組建項目公司。之后，政府授予該項目公司特許經(jīng)營權(quán)，取得委托區(qū)域的排他性投資運營管理資格。

4.2 實施

根據(jù)產(chǎn)業(yè)新城定位，成立相應(yīng)的開發(fā)部門，實施整體規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、招商、運營、管理，通過優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)的途徑，實現(xiàn)區(qū)域整體價值的提升、產(chǎn)業(yè)和人口的聚集。

4.3 退出

退出方式有到期移交、股權(quán)回購、IPO上市、資產(chǎn)證券化等多種方式，在操作時，可根據(jù)項目具體情況來選擇合適的退出方式。

4.4 費用支付

本著“誰投資，誰受益”原則，政府通過約定期限內(nèi)新增稅收返點、土地溢價分成等方式支付給投資方費用。同時，投資方還可從投資收益、物業(yè)管理等方式獲取收益。

5 誰來做

按照中國產(chǎn)業(yè)新城運營商評價研究報告 （2020年版），在綜合評比企業(yè)經(jīng)營、城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等能力的基礎(chǔ)上，評選出了中國產(chǎn)業(yè)新城運營商綜合實力十強，同時還評選出了一批特色產(chǎn)業(yè)新城運營優(yōu)秀企業(yè)。具體分析如下：

5.1 綜合實力分析

中國產(chǎn)業(yè)新城運營商綜合實力前十強分別是：華夏幸福、中新集團、張江高科、招商蛇口、啟迪協(xié)信、上海臨港、深圳星河、珠海華發(fā)、天安數(shù)碼城和榮盛興城集團。其中，華夏幸福因具有率先布局、產(chǎn)城并驅(qū)、專業(yè)招商、量身定制等優(yōu)勢，綜合實力連續(xù)五年位列第一;張江高科因占據(jù)上海核心區(qū)域的有利優(yōu)勢，集聚了人才、資金、技術(shù)等核心要素，得力于科技投行的戰(zhàn)略定位，科技創(chuàng)新能力、高企孵化能力和產(chǎn)業(yè)服務(wù)能力都較為突出。中新集團運營的蘇州工業(yè)園是中國首個跨國飛地經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)能力較強，致力成為“新型城鎮(zhèn)化綜合開發(fā)運營商” [5]。

5.2 專業(yè)能力分析

部分企業(yè)因深耕某一特定細(xì)分領(lǐng)域，突出特色發(fā)展，在中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的浪潮中，也取得了較好的社會聲譽。其中專業(yè)能力較為突出的有特色教育小鎮(zhèn)開發(fā)運營商有：新鷗鵬教育產(chǎn)業(yè)集團、現(xiàn)代商貿(mào)物流綜合運營商華南城、大數(shù)據(jù)云計算運營商市北高新、溫泉產(chǎn)業(yè)開發(fā)商融匯集團、工業(yè)地產(chǎn)開發(fā)運營商平謙控股等。這些企業(yè)主要依托地方資源稟賦以及產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，進行差異化定位，在龍頭企業(yè)的引領(lǐng)下，形成差異化優(yōu)勢，實現(xiàn)差異化發(fā)展。

如上分析，綜合運營商和專業(yè)運營各具優(yōu)勢，都可以作為政府產(chǎn)業(yè)新城運營商的備選合作方。

6 案例分析

通過分析固安新城PPP典型案例，其成功經(jīng)驗對欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展具有一定借鑒作用。

6.1 案例概況

2006年 6 月，華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司成功通過競標(biāo)取得固安新城開發(fā)運營權(quán)，后續(xù)再通過與固安縣政府以訂立特許合作開發(fā)協(xié)議的方式，社會資本與政府合作開發(fā)的新模式得以正式確立并有效實施。經(jīng)過10余年實踐，取得了顯著成效，榮獲“2020中國綜合投資熱力百佳縣市”稱號，入選全國縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范名單，在“全國縣域經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Π購娍h”榜單中名列第三。目前，固安新城初步形成了以電子信息、航空航天、生命健康為主導(dǎo)的三個千億級科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)高地。

6.2 案例分析

在PPP合作模式下，固安縣政府與華夏幸福簽訂排他性特許經(jīng)營協(xié)議，固安縣政府將特許經(jīng)營權(quán)授予投資開發(fā)公司，然后再以此為主體全權(quán)負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、招商、運營等許可事項的具體落實[6]。在這種委托代理模式下，政府和企業(yè)實現(xiàn)了分工合作和優(yōu)勢互補，做到了公私兼顧、產(chǎn)城并舉，真正的實現(xiàn)了合作共贏。

6.3 借鑒價值

固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項目被列入國家首批向社會推出的13個PPP典型案例之一，具有較高的借鑒推廣價值。

6.3.1 大膽采用創(chuàng)新開發(fā)模式，實現(xiàn)了政府主導(dǎo)和企業(yè)運作的優(yōu)勢互補

固安縣政府在2002年決定采用市場機制引入戰(zhàn)略合作者，在2006年正式確立采用政府和社會資本合作模式，與華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司簽訂排他性特許經(jīng)營協(xié)議。明確由固安工業(yè)園區(qū)管委會作為主導(dǎo)方，重點履行政府上層設(shè)計的職能，保障公共利益得以實現(xiàn)為原則，負(fù)責(zé)確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、出臺優(yōu)惠政策、明確采購價格、提供質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等事宜。開發(fā)公司則按照特許協(xié)議，在政府的監(jiān)管下，負(fù)責(zé)開發(fā)投資、招商引資、運營管理等具體事宜。政府和企業(yè)各司其責(zé)，各盡其能，實現(xiàn)了政府主導(dǎo)和企業(yè)運作的優(yōu)勢互補。

6.3.2 精心策劃區(qū)域整體開發(fā)，實現(xiàn)了公益性與經(jīng)營性項目的統(tǒng)籌平衡

根據(jù)慣例，城市發(fā)展中必須的市政道路、污水管網(wǎng)等一些公益性項目都由政府來負(fù)責(zé)投資建設(shè)，即使將此類項目包裝成為PPP項目，因為收益缺乏，社會資本的參與度往往較低。百貨商場、房地產(chǎn)開發(fā)等一些經(jīng)營性項目，社會資本的參與意愿又很強。把公益性與經(jīng)營性項目統(tǒng)籌安排，綜合開發(fā)，就是固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項目的創(chuàng)新之處。采用該模式，對整個區(qū)域進行整體規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌建設(shè)民生項目、商業(yè)項目和產(chǎn)業(yè)項目，既防止純公益項目不被社會資本問津，也克服了盈利項目被社會資本過度追逐的弊端，推動區(qū)域經(jīng)濟社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[7]。

6.3.3 充分利用專業(yè)團隊運營，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)的齊頭并進

為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)引入和城市建設(shè)融合發(fā)展，固安縣政府和華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司基于誠信守約、分工合作的原則，達成了“專業(yè)事情專業(yè)人做”的默契，充分利用政府專業(yè)人員負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)等規(guī)劃審定，利用企業(yè)專業(yè)人士負(fù)責(zé)規(guī)劃執(zhí)行和具體實施工作。同時，政府有權(quán)監(jiān)督項目實施情況并作適當(dāng)調(diào)整，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)齊頭并進。

7 對策建議

7.1 解放思想、統(tǒng)一認(rèn)識，盡早作出有助于加快產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)的模式選擇

根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，2014年以來，全國入庫PPP項目9954個，總投資15.3萬億元，其中累計落地項目6920個，投資額11萬億元，落地率69.5%。行業(yè)方面，市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護4個行業(yè)項目數(shù)和投資額均居前4名。地區(qū)方面，河南、山東、四川、廣東項目數(shù)量列居前4名。目前，全國PPP項目呈現(xiàn)出落地周期縮短、落地速度加快、落地效率提高等特點。此時，應(yīng)順勢而為，借力PPP模式，引進產(chǎn)業(yè)新城運營商來加快產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)步伐。

7.2 細(xì)致調(diào)研、大膽決策，精心挑選滿足當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要的產(chǎn)業(yè)新城運營商

在挑選產(chǎn)業(yè)新城運營商時，既要考慮運營商的綜合實力和擅長領(lǐng)域，也要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H需要，建議在優(yōu)先細(xì)致調(diào)研華夏幸福、張江高科、中新集團等綜合實力突出的產(chǎn)業(yè)新城運營商的同時，重點結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，一并考慮新鷗鵬教育、華南城物流、市北高新大數(shù)據(jù)等特色鮮明的產(chǎn)業(yè)新城運營商，從中挑選出適合自身發(fā)展的產(chǎn)業(yè)新城運營商。

7.3 長遠(yuǎn)考慮、全盤統(tǒng)籌，提前謀劃出政府主導(dǎo)企業(yè)專營的長效運作機制

古人云：“不謀全局者，不足以謀一域;不謀萬世者，不足以謀一時”，現(xiàn)在的機制建立應(yīng)考慮到對以后十年甚至更長時間的影響。建議從合作領(lǐng)域、合作方式、合作時間、退出方式、區(qū)域劃定、付費方式、規(guī)劃設(shè)計、政府職能、國企角色等方面著手建立政府主導(dǎo)監(jiān)管、企業(yè)專心開發(fā)、居民積極支持的產(chǎn)業(yè)新城長效運作機制。

綜上，建議各地政府在篩選產(chǎn)業(yè)新城運營商時，因地制宜，充分考慮當(dāng)?shù)刭Y源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等優(yōu)勢，結(jié)合區(qū)域位置、政府財力等實際情況，優(yōu)先考慮選擇華夏幸福、中新集團、張江高科等綜合實力排名靠前的產(chǎn)業(yè)新城綜合運營商和市北高新、華南城、新鷗鵬等一批特色產(chǎn)業(yè)新城運營商，通過采取PPP模式來加快打造獨具特色的產(chǎn)業(yè)新城。

參考文獻

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Research on the Countermeasures of PPP Mode in the Construction of New Industrial City in Underdeveloped Areas

Chongqing Hechuan Automobile Industry Development Center? WANG Jianhua

Chongqing Hechuan District Construction Management Affairs Center? PENG Lirong

Abstract： The government uses the PPP model to introduce operators of new industrial city to build a new industry city. Its the general trend of Chinas new urbanization process forced by the economic development of underdeveloped regions. It has historical inevitability and practical feasibility. Based on the analysis of the connotation of the new industrial city and the PPP model， this article makes a systematic thinking about what to do， how to do it， and who will do it. Based on the successful cases of Guan New City， it puts forward countermeasures and suggestions for government of underdeveloped regions decision-making.

Keywords： new industrial city; PPP model; new urbanization; countermeasure research