代建制管理模式下政府投資項目管理效能研究

作者簡介：李創(chuàng)洲（1973-），男，漢族，廣東汕頭人。主要研究方向：政府投資項目管理。

摘要：隨著城市化進(jìn)程的加快，各類民生項目的資金投入不斷增加，為提高項目建設(shè)管理水平和政府投資效益，代建制管理模式下的政府投資項目數(shù)量呈逐漸增加趨勢。但是，由于代建模式發(fā)展速度過快，相關(guān)配套監(jiān)督管理機制、工程技術(shù)和管理人員難以跟上，導(dǎo)致頻繁出現(xiàn)政府投資項目各相關(guān)單位之間權(quán)責(zé)邊界不清、協(xié)調(diào)溝通不暢等問題，影響了政府投資項目管理效能。基于此，本文首先闡述了政府投資項目實施代建制管理的優(yōu)勢，并選取4個典型代建制管理項目案例，進(jìn)行深入分析管理過程中存在的不足，并結(jié)合工作實踐，總結(jié)出完善措施，望逐步實現(xiàn)代建項目的規(guī)范化管理，有助于提升政府投資項目管理效能。

關(guān)鍵詞：政府投資項目;代建制管理;管理水平;投資效益

在項目建設(shè)過程中，管理模式的優(yōu)劣直接影響到工程建設(shè)質(zhì)量以及經(jīng)濟效益。在政府投資項目傳統(tǒng)項目建設(shè)管理中，容易出現(xiàn)工程管理水平低下等問題，影響了項目建設(shè)質(zhì)量和政府的投資收益。而代建制管理作為一種新的項目管理模式，能有效解決政府投資項目傳統(tǒng)項目管理中存在的主體監(jiān)管空缺、專業(yè)不精、效率低下等問題，不僅能提高項目管理水平，規(guī)范項目建設(shè)過程，有效提高項目質(zhì)量，同時還能提高政府投資收益。因此，加強代建制管理模式下政府投資項目管理效能研究，對提高項目管理水平和政府投資效益具有非常重要的現(xiàn)實意義。

1.政府投資項目采用代建制管理的優(yōu)勢

在政府投資項目中實施代建制管理能充分發(fā)揮代建單位的專業(yè)性，及時發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)中可能存在的質(zhì)量問題，使項目建設(shè)更加規(guī)范、專業(yè)，有效提高項目建設(shè)質(zhì)量。其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.1轉(zhuǎn)變職能，明確各方職責(zé)

在實施工程代建制管理模式的管理辦法及代建合同中，明確規(guī)定了政府投資項目的建設(shè)要求、標(biāo)準(zhǔn)以及代建單位和使用單位的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等，并在各項工作開展前，對各部門的工作內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)劃分，有效解決建設(shè)項目責(zé)任主體不明、責(zé)任不清、推諉扯皮等問題，有利于代建單位充分發(fā)揮代建職能，提高管理意識，確保政府投資項目的質(zhì)量與成本。另外，通過實施代建制管理，實現(xiàn)了對項目及代建單位的全面把控，管理與監(jiān)督相分離，代建單位實施項目管理職責(zé)，而使用單位則實施監(jiān)督職責(zé)，充分發(fā)揮代建單位的代建職能，提高代建單位的管理意識，明確各方職責(zé)，促進(jìn)政府投資項目的透明化、資金使用規(guī)范化、管理效率更加優(yōu)化。

1.2經(jīng)驗積累，提高管理水平

在實施代建制管理過程中，項目企業(yè)負(fù)責(zé)人是項目建設(shè)的主要影響人員。因此，在政府投資項目建設(shè)中，對項目企業(yè)負(fù)責(zé)人的綜合素質(zhì)要求較高，需具備豐富的建設(shè)項目管理經(jīng)驗、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力和良好的風(fēng)險防范意識，并在項目實施前，制定出相應(yīng)的防控措施，有效降低工程風(fēng)險，有利于保證建設(shè)項目的質(zhì)量和安全。此外，在政府投資項目代建過程中，通過代建管理辦法、代建合同約束以及適當(dāng)獎懲等多重機制，能顯著提升政府投資項目管理水平以及項目建設(shè)質(zhì)量。

1.3營造環(huán)境，提高投資效益

代建制管理模式，為政府投資項目營造良好的競爭環(huán)境和發(fā)展環(huán)境，不僅明確各方職責(zé)，還重點探究了代建制管理與政府投資項目之間的關(guān)系與影響性，各參建方嚴(yán)格遵守與履行代建合同中的職責(zé)和義務(wù)，政府對投資負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，而代建企業(yè)則負(fù)責(zé)施工管理，使政府與代建企業(yè)能夠在相互監(jiān)督情況下，規(guī)范各項工作行為，避免出現(xiàn)各種暗箱操作等行為，以此實現(xiàn)政府投資效益的提升。

2.案例分析

自2018年以來，我區(qū)大力推進(jìn)代建模式，已在各項目中得到應(yīng)用。從代建項目中選取4個典型的案例進(jìn)行分析。

在代建制管理模式下，根據(jù)項目類別的不同，政府組織專業(yè)化專家團隊，詳細(xì)探究項目的建設(shè)內(nèi)容，制定出代建大綱和建設(shè)方案，并結(jié)合本地市場情況、財政情況等，加強對項目建設(shè)前期手續(xù)、招投標(biāo)環(huán)節(jié)、施工過程管理等工作進(jìn)行把控，保障代建項目的順利實施。

3.政府投資項目代建制管理存在的不足

政府投資項目通過實行代建制管理，促使項目建設(shè)更加規(guī)范化和專業(yè)化。雖然在上述4個代建項目中對各環(huán)節(jié)進(jìn)行把控，但政府投資項目代建制管理中仍存在不足，現(xiàn)做如下總結(jié)：

3.1代建項目前期風(fēng)險

由于政府投資項目的復(fù)雜性，在各項因素的影響下，在項目實施階段容易產(chǎn)生各種問題。尤其是代建項目前期階段容易因“不清晰”、“不全面”、“不成熟”而存在啟動前提條件不明確的問題，增加政府投資項目開展難度。一是建設(shè)需求不清晰。在項目啟動初期，由于委托單位或使用單位對建設(shè)項目的內(nèi)容、范圍、規(guī)模、周期以及投資估算等未進(jìn)行專業(yè)測算，代建單位需對上述相關(guān)方面進(jìn)行專業(yè)測算，容易出現(xiàn)多次增減或更改建設(shè)需求的情況。二是項目建設(shè)需求不全面。項目在統(tǒng)籌時，僅考慮單個考核指標(biāo)，并未將海綿城市、綠色建筑、慢行系統(tǒng)指標(biāo)等進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，導(dǎo)致代建企業(yè)在代建項目實施過程中需要進(jìn)行多次需求調(diào)整，在一定程度上會超過代建項目可研估算和初設(shè)概算，對資金投入難以把控。三是代建項目啟動條件不成熟。部分代建項目涉及到地塊合宗、法定圖則調(diào)整、河道藍(lán)線、生態(tài)控制線、征地拆遷等問題，如某中學(xué)改擴建工程中新建項目用地位于生態(tài)控制線內(nèi)，導(dǎo)致主管部門對用地下發(fā)不予行政許可決定書，影響代建項目的推進(jìn)進(jìn)程。在上述三項問題的影響下，在前期工程環(huán)節(jié)中容易出現(xiàn)資金風(fēng)險安全問題。

3.2代建單位的合法地位亟待確認(rèn)

自開始實施代建制管理模式以來，各地陸續(xù)制定了代建管理辦法，明確規(guī)定了代建單位的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等，但是在法律層面代建單位的合法地位仍未得到國家確認(rèn)。直接導(dǎo)致在實際管理過程中，代建單位的獨立性無法真正發(fā)揮，如在可研概算批復(fù)、施工占道審批、用電報裝、施工報建、消防設(shè)計審核等方面，代建單位需要通過委托單位作為報審主體方可獲得行政部門審批，不僅增加委托單位的工作量，同時還降低代建單位的整體效率，大大削弱代建制管理的優(yōu)勢，導(dǎo)致代建單位無法真正發(fā)揮出代建作用，與政府投資項目實施代建制管理的初衷相違背。同時，由于代建單位的參建五方主體責(zé)任層面不明確，對外協(xié)調(diào)的任務(wù)仍需委托單位作為主體協(xié)調(diào)處理，導(dǎo)致委托單位的工作量和責(zé)任并未減少，無疑違背了施行代建制管理的初衷。

3.3代建單位人員流動性較大

由于代建單位的盈利性，一般情況下，代建單位項目人員往往同時負(fù)責(zé)多個項目，且由代建單位的專業(yè)性決定了代建項目中，各個不同專業(yè)均有不同的負(fù)責(zé)人，彼此之間相互獨立。如在代建項目中，項目前期負(fù)責(zé)人與施工負(fù)責(zé)人并非同一人擔(dān)任，當(dāng)前期工作結(jié)束后，前期負(fù)責(zé)人往往被安排負(fù)責(zé)下一個新項目，而項目在實施過程中出現(xiàn)涉及前期問題協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)施工負(fù)責(zé)人對項目全過程情況了解不不全面或出現(xiàn)溝通偏差等問題，影響工作質(zhì)量和效率。此外，在代建單位中，受各種因素的影響，項目人員的流動性較大，導(dǎo)致對項目建設(shè)缺乏整體把控力，也會增加代建項目管理風(fēng)險，降低項目管理效率。

3.4代建管理人員專業(yè)化程度參差不齊

在政府投資項目全過程代建中，對管理人員專業(yè)化程度要求較高，不僅要有良好的項目管理協(xié)調(diào)能力，更要熟悉政策和程序，真正做到統(tǒng)攬全局。由于我國代建制管理正處于發(fā)展階段，在目前的代建模式中，雖然部分代建管理人員的專業(yè)水平高、現(xiàn)場實踐經(jīng)驗豐富，但代建管理人員在綜合管理能力、協(xié)調(diào)能力、專業(yè)知識等方面都較為薄弱，尤其是關(guān)于政府投資項目相關(guān)法律法規(guī)、報審報批程序、管理制度等方面的知識和能力不足，缺少復(fù)合型人才，導(dǎo)致項目運行時間冗長，資金規(guī)劃效益降低，無法發(fā)揮出工程代建制管理模式的應(yīng)有價值。

4.完善措施

結(jié)合上述對代建制管理模式工程案例在項目管理中相關(guān)問題分析，本文總結(jié)出以下有針對性的代建制管理完善措施，以提升政府投資項目管理效能。

4.1建立健全的代建制管理體系

在代建制管理完善措施中，首先必須建立健全的代建制管理體系，確保代建工作能夠規(guī)范化操作，以提高政府投資項目的建設(shè)管理水平和投資效益。從這幾個方面著手：

一是完善代建管理辦法。結(jié)合代建制管理實施以來出現(xiàn)的問題，修訂《代建制管理辦法》。通過完善代建管理辦法，確保代建工作有據(jù)可依、有章可循，堵塞制度漏洞，真正發(fā)揮代建制管理的優(yōu)勢。首先，應(yīng)先明確代建項目的前置條件。委托單位需在項目生成后、代建項目發(fā)起前，進(jìn)行代建制管理模式的可行性研究，有效解決代建項目推進(jìn)困難問題。如在區(qū)域分布廣、內(nèi)在聯(lián)系弱、協(xié)同難度高的群體工程中，不建議采用代建制管理。其次，需要提高相關(guān)職能部門的項目統(tǒng)籌能力。為避免短期內(nèi)同一個區(qū)域出現(xiàn)重復(fù)施工，相關(guān)職能部門需統(tǒng)籌規(guī)劃海綿城市、綠色建筑、慢行系統(tǒng)等配套項目建設(shè)，以減少政府投資浪費。最后，是確保項目啟動的可行性。委托單位應(yīng)在解決建設(shè)項目的地塊合宗、法定圖則調(diào)整、河道藍(lán)線、生態(tài)控制線、征地拆遷等相關(guān)問題后，確保項目啟動是具有可行性，再提出代建意向。

二是建立完善的監(jiān)督機制。為了提高代建工程整體項目管理的有效性，應(yīng)建立完善的監(jiān)督機制，督促委托單位、使用單位、財政、審計、監(jiān)察等貫徹履行自身的監(jiān)督職責(zé)，對代建市場的準(zhǔn)入條件、代建單位的資質(zhì)、招投標(biāo)行為以及代建合同等進(jìn)行監(jiān)督，及時整改被審計、稽查發(fā)現(xiàn)的問題，同時還應(yīng)對項目進(jìn)行全面自查，以便及時發(fā)現(xiàn)問題，主動進(jìn)行整改，以增強委托單位對代建單位的管控與管理的力度，將問題消滅在“萌芽”，實現(xiàn)代建項目建設(shè)管理的完善性、規(guī)范性，不斷地提升代建項目管理的有效性。

4.2 承認(rèn)代建單位的合法地位

隨著代建制管理模式應(yīng)用越來越廣泛，各地政府部門也逐漸承認(rèn)代建單位的合法地位。在建設(shè)項目審批制度改革時，應(yīng)明確規(guī)定代建單位在申報審批事項中的權(quán)利和義務(wù)，同時還應(yīng)增設(shè)代建單位的專用賬號，確保代建單位在申報時不需要通過委托單位就能獲得行政部門審批，能夠有效降低時間成本，進(jìn)而提高代建單位的整體工作效率。

4.3提高對代建單位的管理力度

針對代建單位人員流動性較大的問題，提出以下兩點完善措施：一是委托單位與代建單位簽訂人員承諾協(xié)議，在該協(xié)議中嚴(yán)格規(guī)定代建項目的項目經(jīng)理、專業(yè)負(fù)責(zé)人的資質(zhì)、考勤情況及人員情況等。一旦出現(xiàn)人員變動，代建單位須書面告知委托單位及使用單位，在得到雙方同意的情況下，方可進(jìn)行人員變動，避免出現(xiàn)溝通偏差等問題。二是嚴(yán)格考勤制度，委托單位通過考勤全面了解代建單位的管理人員，并對代建單位人員到崗情況進(jìn)行嚴(yán)格控制，避免出現(xiàn)跨專業(yè)負(fù)責(zé)現(xiàn)象，影響工程質(zhì)量。

4.4提升代建管理人員的綜合素質(zhì)

與其他行業(yè)相比，代建行業(yè)屬于“智力型服務(wù)”，因此對代建管理人員的綜合素質(zhì)有了更高的要求，不僅需要具備較高水準(zhǔn)的專業(yè)知識，通曉經(jīng)濟、管理、法律等相關(guān)知識，還應(yīng)具備較強的語言表達(dá)能力、敏銳的思維能力、綜合管理能力以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力等。首先，建立健全完善的人員培訓(xùn)機制。定期或不定期組織培訓(xùn)，根據(jù)工作崗位不同、工作要求不同，設(shè)置多樣化的培訓(xùn)方案，對相關(guān)的管理人員開展專業(yè)知識與技能的培訓(xùn)活動，注重培養(yǎng)復(fù)合型人才，提升代建管理人員的專業(yè)能力與素質(zhì)，確保管理人員能夠正確處理各種突發(fā)事件，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，確保工程順利進(jìn)行，提高工程質(zhì)量，有效控制工程造價成本。其次，建立相應(yīng)的考評機制。通過對培訓(xùn)結(jié)果進(jìn)行考評，及時披露代建管理人員存在的優(yōu)勢和不足，并予以一定的獎懲措施，充分調(diào)動管理人員培訓(xùn)的積極性，進(jìn)而提升管理隊伍的整體素質(zhì)。最后，積極的引進(jìn)各種代建管理的成功經(jīng)驗，以此來提高代建管理人員的綜合能力與專業(yè)水平。

5.結(jié)語

綜上所述，通過在政府投資項目中實施代建模式，項目的質(zhì)量、安全、管理均在可控范圍內(nèi)。但是在代建制管理中仍在不足之處，影響代建項目的管理水平和政府投資效益。 針對項目代建管理中存在的問題，通過建立健全的代建制管理體系、承認(rèn)代建單位的合法地位、提高對代建單位的管理力度以及提升代建管理人員的綜合素質(zhì)等措施，完善代建制管理，提升政府投資項目的管理效能，為政府投資項目代建制管理提供可復(fù)制的經(jīng)驗借鑒。

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