歐美航空業(yè)的補(bǔ)貼之戰(zhàn)

陳培儒

作為國(guó)家戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，航空業(yè)的補(bǔ)貼爭(zhēng)端一直是影響美歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系的長(zhǎng)期癥結(jié)之一。2021年6月15日，在幾乎毫無(wú)征兆的情況下，歐盟和美國(guó)同時(shí)宣布，將分別暫停對(duì)波音和空客的報(bào)復(fù)性關(guān)稅，為期5年。同時(shí)雙方將在這5年時(shí)間里，尋求可以達(dá)成解決爭(zhēng)端的相關(guān)協(xié)議。由于這份聲明是在拜登訪問(wèn)歐盟總部布魯塞爾時(shí)發(fā)布的，因此也被外界解讀為拜登政府上臺(tái)后，努力修復(fù)和改善歐美關(guān)系所取得的階段性成果。歐盟與美國(guó)圍繞航空制造業(yè)的補(bǔ)貼戰(zhàn)曠日持久，由于涉及到的是重要的戰(zhàn)略核心產(chǎn)業(yè)，因此業(yè)界普遍認(rèn)為，這場(chǎng)“戰(zhàn)爭(zhēng)”并不會(huì)真的隨著一份聲明的發(fā)布而徹底結(jié)束。

近20年的補(bǔ)貼戰(zhàn)

在全球商用飛機(jī)市場(chǎng)，歐盟與美國(guó)間的競(jìng)爭(zhēng)一直處于白熱化狀態(tài)，雙方圍繞航空業(yè)的補(bǔ)貼爭(zhēng)端持續(xù)長(zhǎng)達(dá)17年之久，所涉及的金額更是世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制框架下涉及金額最大的一起政府補(bǔ)貼案件。

作為國(guó)家戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，政府扶持在航空業(yè)的發(fā)展中具有非常重要的作用，對(duì)此觀點(diǎn)無(wú)論是美國(guó)還是歐盟都是認(rèn)可的。因此，早在1992年，美國(guó)和歐盟曾就商用飛機(jī)貿(mào)易補(bǔ)貼達(dá)成協(xié)議，同意將政府補(bǔ)貼限制在研發(fā)成本的三分之一。此后十多年里，雙方在此協(xié)議下，一直相安無(wú)事。直到2004年，這種平衡被打破。

這是因?yàn)?，在這10多年間，作為后來(lái)者的空客一直扮演著追趕者的角色，直到2004年，空客有史以來(lái)第一次在市場(chǎng)份額中反超波音，這讓坐慣了“頭把交椅”的波音坐不住了。于是，2004年10月6日，美國(guó)單方面撕毀協(xié)議，向世貿(mào)組織提起訴訟，并指責(zé)自1968年起，歐盟及其成員國(guó)——法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)和西班牙向空客提供巨額非法補(bǔ)貼。很快歐盟就對(duì)美國(guó)的指責(zé)作出回?fù)?，反訴美國(guó)向波音提供巨額非法補(bǔ)貼。自此，這場(chǎng)持續(xù)了17年之久的補(bǔ)貼戰(zhàn)拉開了帷幕。

盡管世界貿(mào)易組織作為“裁判”介入了這場(chǎng)“戰(zhàn)爭(zhēng)”，但雙方卻從未停止過(guò)唇槍舌戰(zhàn)。例如，2013年11月，美國(guó)華盛頓州修改當(dāng)?shù)囟悇?wù)法律，宣布延長(zhǎng)針對(duì)本國(guó)航空企業(yè)的稅務(wù)優(yōu)惠政策，以期留住波音設(shè)在此的飛機(jī)總裝業(yè)務(wù)。很快，歐盟就此向世界貿(mào)易組織提起訴訟，指責(zé)美國(guó)政府通過(guò)7項(xiàng)稅收減免措施向美國(guó)提供數(shù)十億美元的補(bǔ)貼，此舉違反了世貿(mào)組織規(guī)定。作為反擊，美國(guó)提出，歐盟在空客A350XWB項(xiàng)目的研制中，違規(guī)向空客提供百億美元補(bǔ)貼，造成了不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，損害了波音的利益。

雙方諸如此類的“五十步笑百步”的互訟，在過(guò)去的十多年間從未停止過(guò)，直到2019年，世界貿(mào)易組織才通過(guò)“各打五十大板”的方式對(duì)這場(chǎng)舉世矚目的補(bǔ)貼戰(zhàn)作出了裁定。世貿(mào)組織裁定，歐盟對(duì)空客提供了大量補(bǔ)貼，違反了世貿(mào)組織2011年的裁決和相關(guān)規(guī)則。同樣，世貿(mào)組織也裁定華盛頓州向波音提供額外大規(guī)模補(bǔ)貼也是違法的。

作為懲罰，2019年10月，世界貿(mào)易組織授權(quán)美國(guó)每年可對(duì)約75億美元的歐盟輸美商品和服務(wù)采取加征關(guān)稅等報(bào)復(fù)性措施。隨后，美國(guó)對(duì)來(lái)自西班牙、法國(guó)、德國(guó)和英國(guó)的葡萄酒征收25%的懲罰性關(guān)稅。一年后，世界貿(mào)易組織又裁定歐盟有權(quán)每年對(duì)不超過(guò)39.9億美元來(lái)自美國(guó)的商品和服務(wù)加征關(guān)稅，以抵消美國(guó)違規(guī)措施對(duì)歐盟造成的損失。

隨后，歐盟曾尋求與美國(guó)進(jìn)行談判，并提出“一旦歐盟同意取消懲罰性關(guān)稅，美國(guó)也立即停止對(duì)空客的懲罰性關(guān)稅”，但美國(guó)當(dāng)時(shí)非但沒(méi)有同意歐盟的這個(gè)要求，此后特朗普還進(jìn)一步升級(jí)了報(bào)復(fù)性關(guān)稅。2019年12月，美國(guó)決定將法國(guó)以及德國(guó)所有的紅酒產(chǎn)品關(guān)稅調(diào)高至25%。

作為回?fù)簦?020年11月，歐盟宣布，由于美國(guó)違規(guī)補(bǔ)貼波音，歐盟將對(duì)來(lái)自美國(guó)進(jìn)口的飛機(jī)和零部件加征15%的關(guān)稅，并對(duì)一系列農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)品加征25%的關(guān)稅。

這場(chǎng)鬧劇直到拜登政府上臺(tái)才有所“降溫”。2021年3月，歐盟和美國(guó)發(fā)布聯(lián)合聲明，雙方將暫緩執(zhí)行各自與大型民用飛機(jī)補(bǔ)貼爭(zhēng)端相關(guān)的報(bào)復(fù)性關(guān)稅，為期4個(gè)月。

“你中有我”的拉鋸戰(zhàn)

在特朗普政府執(zhí)政的幾年里，其一系列反全球化的政策讓美國(guó)和歐盟的關(guān)系幾乎達(dá)到了冰點(diǎn)。但拜登政府上臺(tái)后明顯有意扭轉(zhuǎn)這種態(tài)勢(shì)，因此此次雙方就補(bǔ)貼戰(zhàn)達(dá)成協(xié)議也就不難理解了。

根據(jù)雙方目前達(dá)成的協(xié)議，美國(guó)和歐盟將在5年內(nèi)暫停與航空補(bǔ)貼爭(zhēng)端相關(guān)的報(bào)復(fù)性關(guān)稅，并成立工作小組協(xié)商多年來(lái)懸而未決的補(bǔ)貼爭(zhēng)端，明確為大型民用飛機(jī)制造商提供資金支持的基本原則。同時(shí)，雙方還表示，協(xié)議達(dá)成后，雙方會(huì)有更多時(shí)間為航空補(bǔ)貼爭(zhēng)端尋找解決方案，從而為產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)節(jié)省數(shù)十億歐元的關(guān)稅成本。

從雙方已經(jīng)發(fā)布的信息中，可以得出這樣一個(gè)結(jié)論，未來(lái)雙方將繼續(xù)從國(guó)家層面支持民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，理由很簡(jiǎn)單，無(wú)論是對(duì)于歐盟還是美國(guó)，航空制造業(yè)都是戰(zhàn)略支柱產(chǎn)業(yè)。波音和空客是當(dāng)前民用飛機(jī)市場(chǎng)的“雙寡頭”，盡管“寡頭”的名聲聽起來(lái)光鮮，但在競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)中要維持地位也并非易事。

航空制造業(yè)的復(fù)雜程度和精密程度堪稱工業(yè)制造之最，這也使得飛機(jī)的研發(fā)周期更為漫長(zhǎng)，動(dòng)輒十年以上，且需要花費(fèi)海量的資金。以A380為例，該項(xiàng)目2000年啟動(dòng)，計(jì)劃投資88億歐元。2007年10月，首架A380交付市場(chǎng)，但由于生不逢時(shí)，2019年空客宣布了A380的停產(chǎn)計(jì)劃。盡管空客從未公開過(guò)A380項(xiàng)目的總投資，但業(yè)界保守估計(jì)這一項(xiàng)目的投入高達(dá)250億歐元，是計(jì)劃的3倍之多。研發(fā)周期漫長(zhǎng)、項(xiàng)目投入動(dòng)輒百億、進(jìn)入生產(chǎn)階段同樣也需要巨額的資金，這意味著對(duì)于制造商來(lái)說(shuō)，如果沒(méi)有政府的支持是幾乎不可能在這一市場(chǎng)得以生存的。

同樣的，無(wú)論對(duì)于歐盟還是美國(guó)來(lái)說(shuō)，圍繞著波音和空客的補(bǔ)貼帶來(lái)的不僅僅是十幾萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，更有規(guī)模更加龐大的萬(wàn)億規(guī)模的配套產(chǎn)業(yè)鏈以及伴隨而來(lái)的產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)百萬(wàn)就業(yè)崗位。也正因?yàn)榇?，雙方政府都會(huì)不遺余力地對(duì)這兩家企業(yè)的發(fā)展“保駕護(hù)航”。

空客五十多年的發(fā)展正是得益于全歐洲的鼎力支持。成立于上世紀(jì)七十年代的空客一直到上世紀(jì)九十年代才開始盈利，在實(shí)現(xiàn)盈利前的20多年里，歐盟的補(bǔ)貼對(duì)空客來(lái)說(shuō)是極為重要的。如今的空客在某些細(xì)分領(lǐng)域已經(jīng)領(lǐng)先于波音，未來(lái)雙方的競(jìng)爭(zhēng)無(wú)疑將更加白熱化，在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻，可以肯定的是，雙方政府對(duì)于各自企業(yè)的支持力度將有增無(wú)減。

同時(shí)，除了競(jìng)爭(zhēng)之外，近年來(lái)雙方企業(yè)之間也在一定程度上進(jìn)一步形成了“你中有我，我中有你”的深度捆綁。從制造業(yè)本身來(lái)看，空客已在波音的大本營(yíng)美國(guó)開設(shè)了生產(chǎn)線，同時(shí)全球供應(yīng)鏈的生產(chǎn)模式，也讓雙方間的產(chǎn)業(yè)鏈早已相互交錯(cuò)。在產(chǎn)業(yè)配套方面，僅以發(fā)動(dòng)機(jī)為例，目前市場(chǎng)最受歡迎的發(fā)動(dòng)機(jī)產(chǎn)品LEAP系列發(fā)動(dòng)機(jī)是美國(guó)和法國(guó)的合資企業(yè)CFM國(guó)際公司生產(chǎn)的，而就在今年6月，雙方還將合作延長(zhǎng)至了2050年。從飛機(jī)運(yùn)營(yíng)的角度來(lái)看，雙方的粘合度也非常高。歐洲最大的廉價(jià)航空公司瑞安航空不僅是全波音機(jī)隊(duì)的構(gòu)成，在今年波音最為艱難的時(shí)候，瑞安還豪擲百億購(gòu)買了100架波音飛機(jī)。全球機(jī)隊(duì)規(guī)模最大的美國(guó)航空則是空客A320系列飛機(jī)全球最大的運(yùn)營(yíng)商。顯然，雙方已經(jīng)形成的產(chǎn)業(yè)融合格局，讓補(bǔ)貼戰(zhàn)所引發(fā)的關(guān)稅大戰(zhàn)只會(huì)形成兩敗俱傷的局面，最終結(jié)果勢(shì)必是“各退一步”。當(dāng)然，這并不意味著雙方未來(lái)將一團(tuán)和氣地在民用飛機(jī)市場(chǎng)上“攜手共進(jìn)”，畢竟在一些問(wèn)題上，雙方的矛盾依然存在。

補(bǔ)貼戰(zhàn)引發(fā)的一些思考

盡管此次美國(guó)和歐盟決定暫停對(duì)波音和空客的報(bào)復(fù)性關(guān)稅，但雙方仍有很多根本性的分歧還沒(méi)有得到解決。例如，協(xié)議只提到，在提供融資支持的時(shí)候要按照市場(chǎng)條件，提高透明度，以開放的原則提供研發(fā)支持，但這些都只是原則性的表述，而雙方之前的分歧正是在這些方面?？紤]到這些問(wèn)題沒(méi)有得到解決，因此未來(lái)雙方需要進(jìn)一步溝通的內(nèi)容還有很多。

同時(shí)還有一個(gè)不得不考慮的因素是，由于受到737MAX事件以及新冠肺炎疫情的影響，如今波音依舊深陷困境。為了不繼續(xù)被空客反超，未來(lái)波音勢(shì)必將加大尋求政府支持的力度，在這個(gè)過(guò)程中很有可能會(huì)再次觸及政府補(bǔ)貼這個(gè)敏感的話題。

此外，根據(jù)外媒報(bào)道，在此次聲明發(fā)布前，美歐雙方都在努力說(shuō)服對(duì)方，希望在貿(mào)易領(lǐng)域達(dá)成更多的共識(shí)，但至今仍有一系列貿(mào)易糾紛有待解決。例如，特朗普政府對(duì)歐洲鋼鋁制品的高額關(guān)稅現(xiàn)在仍然有效。此外，業(yè)界指出，此次歐盟和美國(guó)達(dá)成的這個(gè)協(xié)議，還有一個(gè)很重要的因素就是中國(guó)。

在雙方看來(lái)，貿(mào)易爭(zhēng)端只會(huì)加劇彼此之間的內(nèi)耗。因此，此次“休戰(zhàn)”的決定，不僅可以消除歐美雙方之間的顧慮，為相關(guān)產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易提供穩(wěn)定的政策環(huán)境，解決歐美關(guān)系之間一個(gè)長(zhǎng)期的貿(mào)易麻煩，另一個(gè)目的顯然是雙方可以有更多精力，去應(yīng)對(duì)一個(gè)“共同的威脅”。

縱觀當(dāng)前的商用飛機(jī)市場(chǎng)，龐巴迪已經(jīng)在歐盟和美國(guó)的共同打壓下，最終被空客收入麾下，巴航工業(yè)在艱難求生，日本的“民機(jī)夢(mèng)”已基本破碎，俄羅斯盡管仍在努力，但前景并不樂(lè)觀。唯有中國(guó)，ARJ21新支線飛機(jī)已經(jīng)開始在中國(guó)市場(chǎng)探索規(guī)?；\(yùn)營(yíng)，C919飛機(jī)正在加快進(jìn)入市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的步伐，更重要的是，中國(guó)自身就有龐大的市場(chǎng)需求。盡管，歐盟和美國(guó)都明白，短期內(nèi)中國(guó)的飛機(jī)制造商并不具備與之在全球競(jìng)爭(zhēng)的能力，但他們也知道中國(guó)企業(yè)的加入有可能會(huì)對(duì)全球商用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)格局產(chǎn)生影響，這顯然不是他們樂(lè)意看到的。但也正如德國(guó)總理默克爾之前所說(shuō)，“中國(guó)在很多問(wèn)題上是競(jìng)爭(zhēng)者，但中國(guó)也在很多問(wèn)題上是合作者。”這種既競(jìng)爭(zhēng)又合作的關(guān)系，對(duì)于航空產(chǎn)業(yè)尤為重要。因此，擴(kuò)大合作的基礎(chǔ)，減少競(jìng)爭(zhēng)的摩擦，共贏或許才是有利于各方的最佳選擇。但對(duì)于中國(guó)的航空企業(yè)來(lái)說(shuō)，此次歐盟和美國(guó)在達(dá)成一致之后，雙方未來(lái)或可能有更多針對(duì)中國(guó)航空產(chǎn)業(yè)的政策出臺(tái)。在此環(huán)境下，對(duì)于我國(guó)的航空企業(yè)來(lái)說(shuō)如何未雨綢繆、提前規(guī)劃將是值得深入思考的問(wèn)題。