中國(guó)省級(jí)政府推進(jìn)高等教育“放管服”改革政策分析

李春林 王聰 劉麗麗

摘 要：在中央政府高等教育“放管服”改革戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)下，各省級(jí)政府相繼出臺(tái)了高等教育“放管服”改革政策。本文以中國(guó)30個(gè)省高等教育“放管服”改革政策文本為研究對(duì)象，引入文本分析方法，分析了政策內(nèi)容，提煉出政策的典型特征，最后提出政策的優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞：高等教育; “放管服”改革; 政策文本

中圖分類號(hào)：G647? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-3315（2021）9-175-002

黨的十八大以來(lái)，為了轉(zhuǎn)變政府職能、減少政府的微觀管理和直接干預(yù)，中國(guó)政府持續(xù)深入推進(jìn)“放管服”領(lǐng)域改革，高等教育“放管服”改革是國(guó)家“放管服”改革的重要組成部分。為進(jìn)一步向地方和高校放權(quán)，給高校松綁減負(fù)、簡(jiǎn)除煩苛，讓學(xué)校擁有更大辦學(xué)自主權(quán)，教育部等五部門2017年3月出臺(tái)了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》）。中國(guó)各省也紛紛出臺(tái)相應(yīng)的高等教育領(lǐng)域“放管服”改革實(shí)施意見(jiàn)，大力推進(jìn)高等教育“放管服”改革進(jìn)程。

高等教育領(lǐng)域“放管服”改革作為一項(xiàng)極具中國(guó)特色的改革實(shí)踐，吸引了不少學(xué)者的探討和研究。一些學(xué)者從宏觀角度研究了高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的內(nèi)涵邏輯[1][2]。另一些學(xué)者從高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的困境和對(duì)策角度進(jìn)行了深入探究[3][4]。還有學(xué)者對(duì)個(gè)別省出臺(tái)的政策進(jìn)行了分析[5]。總體上看，學(xué)者們從宏觀上對(duì)高等教育“放管服”改革進(jìn)行了一定探討。但是，就目前的研究來(lái)看，定性研究仍占多數(shù)，實(shí)證性分析不足，缺少對(duì)中國(guó)各省改革政策的深入研究。基于現(xiàn)有研究不足，本文以中國(guó)各省級(jí)政府出臺(tái)的高等教育“放管服”改革政策文本為研究對(duì)象，應(yīng)用文本分析方法，聚焦政策內(nèi)容，分析政策的典型特征，最后提出政策的優(yōu)化策略。

一、研究設(shè)計(jì)

1.文本選擇

2017年教育部出臺(tái)《若干意見(jiàn)》后，各省級(jí)政府積極響應(yīng)國(guó)家政策要求，陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施意見(jiàn)。本文所收集的高等教育“放管服”改革政策文本來(lái)自于中國(guó)各省級(jí)政府或省教育廳官方網(wǎng)站。為保證研究的權(quán)威性和全面性，本文對(duì)相關(guān)政策文本進(jìn)行篩選，確定了如下的政策文本遴選原則：收集到的政策文本涵蓋所有省級(jí)政府（各省、自治區(qū)和直轄市，不含港澳臺(tái)）相關(guān)部門出臺(tái)的政策;政策均與高等教育“放管服”改革直接相關(guān);政策類型主要表現(xiàn)為直接體現(xiàn)政府立場(chǎng)的實(shí)施意見(jiàn)、規(guī)劃、通知等;時(shí)間上選擇2017年教育部出臺(tái)《若干意見(jiàn)》之后，中國(guó)各省級(jí)政府出臺(tái)的相關(guān)政策文本。依據(jù)以上原則，本文最終選取了30個(gè)省級(jí)政府出臺(tái)的與高等教育“放管服”改革直接相關(guān)的政策文本作為研究樣本（由于西藏自治區(qū)沒(méi)有在官網(wǎng)上公布改革政策，所以政策文本缺失）。

2.研究方法

本文主要應(yīng)用了文本分析方法，借助NVivo12軟件的相關(guān)功能對(duì)中國(guó)省級(jí)政府出臺(tái)的有關(guān)高等教育“放管服”改革的政策文本進(jìn)行分析。文本分析方法，通過(guò)對(duì)文本的提煉和綜合分析，探究文本自身的規(guī)律和價(jià)值。NVivo12軟件是學(xué)術(shù)界最常用的質(zhì)性數(shù)據(jù)分析軟件之一，具有處理社交媒體和網(wǎng)頁(yè)內(nèi)容的強(qiáng)大功能，可以對(duì)收集到的數(shù)據(jù)、文獻(xiàn)資料、問(wèn)卷調(diào)查、訪談、圖片、音頻等內(nèi)容進(jìn)行深入分析，能夠保證文本分析結(jié)果的有效性。

二、省級(jí)政府推進(jìn)高等教育“放管服”改革政策內(nèi)容分析

為了對(duì)政策進(jìn)行深入分析，本文運(yùn)用NVivo12軟件對(duì)30個(gè)省級(jí)政府出臺(tái)的高等教育“放管服”改革的政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼，將相同或相類似的概念編進(jìn)同一節(jié)點(diǎn)，最后整理編碼，對(duì)各省政策文本編碼進(jìn)行歸類分析。

1.“放”：簡(jiǎn)政放權(quán)政策內(nèi)容分析

簡(jiǎn)政放權(quán)的舉措主要體現(xiàn)在七個(gè)方面，分別是改善高校進(jìn)人用人環(huán)境、擴(kuò)大高校人員管理自主權(quán)、完善高校學(xué)科專業(yè)設(shè)置機(jī)制、健全薪酬分配制度、完善和加強(qiáng)高校經(jīng)費(fèi)管理、擴(kuò)大科研自主權(quán)以及擴(kuò)大高校對(duì)外交流自主權(quán)。在共性舉措方面，除了一些共性具體措施外，各省還進(jìn)一步細(xì)化并提出了創(chuàng)新性的政策舉措。比如，在擴(kuò)大高校人員管理自主權(quán)方面，廣東、廣西、貴州、河南、江西五省區(qū)除了提出下放高校教師職稱評(píng)審權(quán)的共性措施外，還根據(jù)本省的具體情況對(duì)職稱評(píng)審的制度建設(shè)、備案、監(jiān)管提出了個(gè)性化措施。在完善和加強(qiáng)高校經(jīng)費(fèi)管理方面，廣西、湖南、湖北、江蘇、遼寧五省區(qū)提出擴(kuò)大高校的政府采購(gòu)自主權(quán)、簡(jiǎn)化審評(píng)程序和采購(gòu)流程;內(nèi)蒙古提出切實(shí)解決高校經(jīng)費(fèi)安排自主權(quán)、統(tǒng)籌使用權(quán)、解決高校經(jīng)費(fèi)資金支付效率偏低和稅收優(yōu)惠政策落實(shí)問(wèn)題;廣東、貴州、河南、河北、海南五省提出提高預(yù)算編制水平和資金使用效益的具體措施;湖北、吉林、江蘇、山東四省提出針對(duì)科研經(jīng)費(fèi)自主權(quán)的具體措施。一些省還對(duì)擴(kuò)大高?？蒲凶灾鳈?quán)、擴(kuò)大高校對(duì)外交流自主權(quán);給予了高度重視。湖南、江蘇、天津、廣西、福建、山東七省區(qū)把擴(kuò)大科研自主權(quán)作為單獨(dú)層面提出。具體措施包括科研活動(dòng)的自主開展，賦予高?？萍汲晒D(zhuǎn)移自主權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)等。廣西、湖北、上海、江蘇、江西五省區(qū)提出下放高校對(duì)外交流合作相關(guān)權(quán)限、優(yōu)化科研人員對(duì)外交流或出訪管理的具體措施。

2.“管”：放管結(jié)合政策內(nèi)容分析

放管結(jié)合的舉措主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，分別是完善高校內(nèi)部監(jiān)督、構(gòu)建監(jiān)管體系以及強(qiáng)化信息公開和社會(huì)監(jiān)督。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)高校有效監(jiān)督而不是管制，大部分省積極響應(yīng)中央政策精神，注重監(jiān)管的宏觀性，根據(jù)各高校實(shí)際情況實(shí)行分類管理。部分省因地制宜地提出了實(shí)施措施。比如，江蘇提出進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能和管理方式，研制監(jiān)管責(zé)任清單，重點(diǎn)明確監(jiān)管內(nèi)容、主體、方式、程序、問(wèn)責(zé)追究等，避免“重下放，輕監(jiān)管”現(xiàn)象出現(xiàn)。四川提出進(jìn)一步探索建立地方高校巡視工作制度，加強(qiáng)對(duì)高校的監(jiān)督和巡查。各省的改革舉措表明，有效的監(jiān)管需要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督方式，需要各部門相互配合、各環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)才能實(shí)現(xiàn)。

3.“服”：優(yōu)化服務(wù)政策內(nèi)容分析

優(yōu)化服務(wù)的舉措主要體現(xiàn)在營(yíng)造良好改革環(huán)境和提高服務(wù)水平兩個(gè)方面。為營(yíng)造良好改革環(huán)境，為高校干事創(chuàng)業(yè)提供最大限度支持，部分省在共性舉措的基礎(chǔ)上，提出了許多個(gè)性化措施。如廣東、四川依托“互聯(lián)網(wǎng)+”不斷優(yōu)化服務(wù)流程，積極推動(dòng)高校服務(wù)事項(xiàng)的網(wǎng)上辦理;甘肅啟動(dòng)“一窗辦、簡(jiǎn)化辦、馬上辦”改革，釋放高校辦學(xué)活力。在提高服務(wù)水平方面，各省均強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，重點(diǎn)加大對(duì)高層次人才集中、服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略需求、培養(yǎng)創(chuàng)新人才高校的政策資源傾斜力度。

三、省級(jí)政府推進(jìn)高等教育“放管服”改革政策典型特征

1.改革內(nèi)容趨同

在政策名稱設(shè)置上，以中央政府出臺(tái)的《若干意見(jiàn)》為參照，將30個(gè)省級(jí)政府的政策文本進(jìn)行歸類，發(fā)現(xiàn)25個(gè)省級(jí)政府的政策名稱與教育部出臺(tái)的政策名稱基本一致，其中19個(gè)省級(jí)政府的政策名稱完全重合，其他省的政策名稱也是按照教育部的政策名稱框架制定。總體上看，各省政策名稱并沒(méi)有突出地域特色，基本上沿襲了國(guó)家的政策名稱。

文本結(jié)構(gòu)上，《若干意見(jiàn)》劃分為八部分，內(nèi)容涉及高校專業(yè)設(shè)置、編制及崗位管理、選人用人環(huán)境、教師職稱評(píng)審、薪酬分配、經(jīng)費(fèi)使用、高校內(nèi)部治理以及監(jiān)管優(yōu)化服務(wù)等方面。從父節(jié)點(diǎn)參考點(diǎn)的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果上看，有25個(gè)省級(jí)政府的政策文本結(jié)構(gòu)與中央政府出臺(tái)的政策文本結(jié)構(gòu)完全一致，僅有天津和浙江等少數(shù)省級(jí)政府突破了《若干意見(jiàn)》框架，將更多有助于釋放高校辦學(xué)活力的舉措納入政策。

從相關(guān)性分析結(jié)果看，省級(jí)政府的政策內(nèi)容與《若干意見(jiàn)》呈現(xiàn)出了明顯的相似性。30個(gè)省級(jí)政府出臺(tái)的高等教育“放管服”改革措施與《若干意見(jiàn)》具有明顯的趨同性和一致性，這表明《若干意見(jiàn)》的出臺(tái)對(duì)各省來(lái)說(shuō)，具有很強(qiáng)的引領(lǐng)性和指導(dǎo)性，但在一定程度上也表明各省出臺(tái)的相關(guān)政策缺少因省制宜、因校制宜特色。

2.堅(jiān)持試點(diǎn)先行

各省在推進(jìn)高等教育“放管服”改革進(jìn)程中，普遍采用了試點(diǎn)先行的政策推進(jìn)辦法。30個(gè)省級(jí)單位中有27個(gè)在相關(guān)領(lǐng)域堅(jiān)持試點(diǎn)先行，試點(diǎn)領(lǐng)域主要集中在開展人口總量管理和取消高校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行政級(jí)別方面。同時(shí)也有一些根據(jù)高校的實(shí)際情況進(jìn)行不同層面的試點(diǎn)。比如江蘇在下放高?？萍汲晒氖褂脵?quán)、處置權(quán)和收益權(quán)的同時(shí)，試點(diǎn)高等院校領(lǐng)導(dǎo)干部科技成果轉(zhuǎn)化盡職免責(zé)制度。河北則組織開展各類高等教育改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)入選“雙一流”建設(shè)范圍的高校先行先試，以便于探索符合河北實(shí)際的改革經(jīng)驗(yàn)和高等教育健康發(fā)展道路。

3.激發(fā)高?；盍?/p>

要推動(dòng)高等教育健康發(fā)展，政府需要營(yíng)造良好政策環(huán)境保障和釋放高校辦學(xué)活力。對(duì)各省政策文本的分析發(fā)現(xiàn)，各省十分重視高校的自主性，除大幅度簡(jiǎn)政放權(quán)外，也十分重視激發(fā)高?；盍?。主要從推動(dòng)學(xué)術(shù)事務(wù)去行政化、堅(jiān)持人才建設(shè)和科研活力的釋放等方面為促進(jìn)高校內(nèi)生活力提供指導(dǎo)意見(jiàn)。

首先，各省級(jí)政府均提出推動(dòng)學(xué)術(shù)事務(wù)去行政化、完善民主管理和學(xué)術(shù)治理、優(yōu)化工作機(jī)制、保障學(xué)術(shù)委員會(huì)相關(guān)權(quán)力、保障高等教育回歸人文本性。例如，廣東為有效消除科研管理中的“行政化”和“官本位”現(xiàn)象，提出管理要“扁平化”，實(shí)現(xiàn)環(huán)境的開放、協(xié)同和高效。江蘇提出要充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)的重要作用，積極向院系放權(quán)，向研發(fā)團(tuán)隊(duì)和領(lǐng)軍人物放權(quán)，推進(jìn)管理重心和學(xué)術(shù)權(quán)力下移。江西提出實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的相對(duì)分離，保障學(xué)術(shù)委員會(huì)按章程相對(duì)獨(dú)立行使職權(quán)，大力推動(dòng)學(xué)術(shù)事務(wù)去行政化改革。推動(dòng)學(xué)術(shù)事務(wù)去行政化，是將服務(wù)師生、服務(wù)學(xué)術(shù)、服務(wù)社會(huì)作為推動(dòng)高校工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，致力于進(jìn)一步理清行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，為剔除阻礙高校發(fā)展活力的障礙提供動(dòng)力。

其次，為高層次人才隊(duì)伍建設(shè)提供良好環(huán)境。《若干意見(jiàn)》提出要重點(diǎn)加大對(duì)高層次人才、創(chuàng)新人才集中高校的傾斜力度。要抓緊修改或廢止影響高校發(fā)展和教學(xué)科研人員積極性的行政法規(guī)和政策文本。相較于國(guó)家層面的政策，中國(guó)各省級(jí)政府提出了更多關(guān)于高層次人才隊(duì)伍建設(shè)的優(yōu)惠政策。例如上海、天津等十幾個(gè)省級(jí)政府在放寬高層次人才引進(jìn)條件、開展科研活動(dòng)、落實(shí)經(jīng)費(fèi)自主權(quán)、賦予科技成果轉(zhuǎn)移相關(guān)權(quán)利、下放高校對(duì)外交流與合作權(quán)限等方面，提供了更優(yōu)質(zhì)的政策供給。北京、湖北提出設(shè)置高端人才綠色通道，通過(guò)引進(jìn)更多高端人才激發(fā)高校內(nèi)在活力。

四、結(jié)論與展望

本文以中國(guó)省級(jí)政府推進(jìn)高等教育“放管服”改革政策文本為研究對(duì)象，對(duì)省級(jí)政府改革政策進(jìn)行了深入探究，分析了政策體系的總體特點(diǎn)，將政策的典型特征總結(jié)為：改革內(nèi)容趨同、堅(jiān)持試點(diǎn)先行、激發(fā)高校活力。

為進(jìn)一步釋放高校自主辦學(xué)活力，推進(jìn)高等教育“放管服”改革，中國(guó)各省級(jí)政府應(yīng)該采取進(jìn)一步的優(yōu)化措施。首先，要加大教育統(tǒng)籌力度;加強(qiáng)放權(quán)的整體性和協(xié)調(diào)性;加強(qiáng)協(xié)調(diào)各部門關(guān)系，更加明確主體責(zé)任;保證簡(jiǎn)政放權(quán)上下貫通、左右相通，給高校依法自主辦學(xué)提供良好環(huán)境。其次，要重塑監(jiān)督機(jī)制，盡快建立依法監(jiān)督體系，保證監(jiān)督的宏觀性。尤其是要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督方式，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，控制好監(jiān)督的限度，給高校有效松綁，精準(zhǔn)提供服務(wù)。最后，根據(jù)高校的實(shí)際需求，加強(qiáng)符合地方特色的政策供給，對(duì)高校分級(jí)分類推進(jìn)高等教育“放管服”改革。

高等教育“放管服”改革是一個(gè)過(guò)程，政策推進(jìn)還需要持續(xù)跟蹤和深入探討。本文基于中國(guó)30個(gè)省級(jí)政府高等教育“放管服”改革政策文本進(jìn)行了一定探討，接下來(lái)還需要在理論上引入分析框架進(jìn)行深入分析，在實(shí)踐上不斷跟蹤高等教育“放管服”改革政策體系的執(zhí)行情況和完善情況，深入剖析改革政策推進(jìn)過(guò)程中的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)，從而提出更具操作性的對(duì)策。

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“大學(xué)學(xué)科群成長(zhǎng)機(jī)理研究”（71774040）;河北省高等學(xué)校青年拔尖人才計(jì)劃“省級(jí)政府推進(jìn)高等教育“放管服”改革的現(xiàn)狀、困境及優(yōu)化路徑”（BJ2021071）;河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題青年課題“中國(guó)建設(shè)世界一流大學(xué)政策變遷：歷程與邏輯”（20200503114）

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