農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的組織形式、實(shí)踐探索與制度創(chuàng)新

姜長(zhǎng)云 李俊茹 趙煒科

摘? ?要：基于對(duì)黑龍江省LX縣發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的案例觀察發(fā)現(xiàn)，人均耕地面積大的平原地區(qū)具有實(shí)現(xiàn)托管服務(wù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)應(yīng)將推進(jìn)制度創(chuàng)新與降低制度創(chuàng)新的成本和風(fēng)險(xiǎn)結(jié)合起來，將促進(jìn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收與促進(jìn)利益相關(guān)者合作共贏結(jié)合起來，創(chuàng)新政府支持方式和支持重點(diǎn);發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)有利于聯(lián)動(dòng)激發(fā)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和農(nóng)村社會(huì)變革。在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的過程中，要堅(jiān)持讓市場(chǎng)選擇，鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)有效支持和規(guī)范引導(dǎo);要鼓勵(lì)服務(wù)組織購(gòu)置大型農(nóng)機(jī)具，鼓勵(lì)糧食主產(chǎn)區(qū)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人力資本培育，高度重視發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的防風(fēng)險(xiǎn)、反壟斷。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管;托管服務(wù)體系;服務(wù)組織;制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F325? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1003-7543（2021）08-0103-13

近年來，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)迅速發(fā)展，引起各級(jí)政府、政策研究部門和學(xué)術(shù)界的重視。2021年中央“一號(hào)文件”提出，要“發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會(huì)化服務(wù)組織，將先進(jìn)適用的品種、投入品、技術(shù)、裝備導(dǎo)入小農(nóng)戶”。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出，“健全農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接”。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)已經(jīng)成為政府鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)或農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會(huì)化服務(wù)體系的主推方式，為“誰(shuí)來種地、怎樣種地”等問題提供了解決方案，為實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接發(fā)揮了重要引領(lǐng)支撐作用。近年來，部分地方涌現(xiàn)了一些發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的先進(jìn)典型。黑龍江省LX縣①曾是國(guó)家級(jí)貧困縣，其發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)證明，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的過程，實(shí)際上也是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系的過程;只要因地制宜、鼓勵(lì)創(chuàng)新，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府有效結(jié)合，即便在區(qū)域發(fā)展水平比較低的地區(qū)，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)同樣大有可為。本文結(jié)合對(duì)黑龍江省LX縣發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的區(qū)域案例觀察，剖析農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的組織形式，并就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的制度創(chuàng)新問題進(jìn)行探討。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

在研究發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)或健全農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會(huì)化服務(wù)體系問題時(shí)，相關(guān)學(xué)者將其上升到農(nóng)業(yè)根本出路[1]、小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的關(guān)鍵[2]、我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化歷史上的第三次新動(dòng)能[3]等高度;在政策和實(shí)踐中，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)更是被置于社會(huì)化服務(wù)主推方式[4]、發(fā)展服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主要形式[5]等高度。近年來，關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)或其主推方式——農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的研究也在迅速增加。但就總體而言，當(dāng)前這方面的研究，仍然側(cè)重于從宏觀層面分析其發(fā)展的重要性和緊迫性、功能作用、政策完善方向[6]，也有一些區(qū)域或微觀層面發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的典型案例觀察、調(diào)研與解剖[7-9]。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的過程，也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)制度變遷層次演進(jìn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系漸進(jìn)發(fā)育的過程?，F(xiàn)階段，結(jié)合區(qū)域或微觀層面的典型案例觀察，從制度變遷和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的互動(dòng)中，探討相關(guān)邏輯機(jī)理及其對(duì)深化政策創(chuàng)新的啟示的文獻(xiàn)仍然偏少。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，制度是共同體內(nèi)眾所周知的行為規(guī)則，是引導(dǎo)人們行動(dòng)的手段。其關(guān)鍵功能是增進(jìn)秩序，在協(xié)調(diào)個(gè)人行動(dòng)上往往發(fā)揮著關(guān)鍵作用。通常，制度對(duì)于人們能在多大程度上實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)有著巨大影響。恰當(dāng)?shù)闹贫仁窃鲩L(zhǎng)的必要前提，對(duì)于企業(yè)家精神的發(fā)揮具有極端重要性，但制度需要培育[10]。制度變遷過程是制度不均衡時(shí)人們追求潛在獲利機(jī)會(huì)的過程，其實(shí)質(zhì)是高效率制度的出現(xiàn)或其對(duì)原有制度的替代;任何一項(xiàng)制度安排都是在一定制度環(huán)境中形成的，制度環(huán)境決定著制度安排的性質(zhì)、范圍和進(jìn)程，但制度安排也可以反作用于制度環(huán)境，通過一系列制度變遷可使制度環(huán)境不斷完善[11]。黑龍江省LX縣推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)發(fā)展，并為此構(gòu)建需求導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)體系的過程，為我們提供了一個(gè)揭示制度創(chuàng)新生成機(jī)理、演變邏輯的典型案例，對(duì)于探究深化農(nóng)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革、完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，也有重要的政策啟示。

二、黑龍江省LX縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的形成發(fā)展及其主要組織形式

黑龍江省LX縣發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的過程，實(shí)際上也是推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織創(chuàng)新的過程。不同類型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體或投資者因地制宜、順應(yīng)需求，通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織方式，形成既競(jìng)爭(zhēng)又合作的發(fā)展格局，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)蓬勃發(fā)展。

（一）黑龍江省LX縣概況

位于松嫩平原東南部的LX縣是黑龍江省傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，2019年實(shí)現(xiàn)貧困縣摘帽。同年，全縣總?cè)丝?8.2萬(wàn)人，其中鄉(xiāng)村人口40.3萬(wàn)人;實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值71.53億元，較2018年同期增長(zhǎng)1.0%;在全縣地區(qū)生產(chǎn)總值中，第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)分別占53.5%、6.4%和40.1%;全縣人均GDP和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均可支配收入分別達(dá)到14 822元、18 305元和10 058元，略超過全國(guó)平均水平的1/5、2/5和3/5。全縣農(nóng)作物生產(chǎn)中糧食占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，并以玉米為主，水稻和大豆生產(chǎn)也占有一定比重。

（二）黑龍江省LX縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的典型組織形式

近年來，LX縣村莊空心化、人口老齡化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化問題日益突出，糧食價(jià)格波動(dòng)、極端天氣變化的影響不斷加大，導(dǎo)致小農(nóng)戶增收困難、種植意愿下降問題凸顯。為解決這些問題，2017年以來，LX縣部分農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)（服務(wù)）主體順應(yīng)市場(chǎng)需求，自發(fā)探索形成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)模式。與此同時(shí)，LX縣積極推進(jìn)農(nóng)村改革和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，2018年10月入選黑龍江省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)項(xiàng)目試點(diǎn)（示范）縣，將積極推廣以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為主的社會(huì)化服務(wù)模式作為重要任務(wù)。LX縣委、縣政府積極引導(dǎo)服務(wù)組織同農(nóng)戶簽訂托管合同，對(duì)農(nóng)戶耕、種、防、收、售等環(huán)節(jié)作業(yè)提供托管服務(wù)，農(nóng)戶只需向服務(wù)組織交納一定的托管服務(wù)費(fèi)，托管服務(wù)組織即可按合同提供“統(tǒng)一整地、統(tǒng)一購(gòu)種、統(tǒng)一購(gòu)肥、統(tǒng)一播種、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收獲”等“六統(tǒng)一”服務(wù)，保證托管地塊糧食產(chǎn)量不低于同品種同地力平均產(chǎn)量，產(chǎn)出的糧食歸托管農(nóng)戶。2017年全縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程托管面積達(dá)2600畝。2018年、2019年、2020年分別形成全程托管服務(wù)規(guī)模超過3000畝的托管服務(wù)組織2個(gè)、10個(gè)和42個(gè)，全程托管面積分別增加到2.2萬(wàn)畝、18.4萬(wàn)畝和41.3萬(wàn)畝。2019年全縣通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程托管帶動(dòng)小農(nóng)戶1.1萬(wàn)戶，2020年增加到1.2萬(wàn)戶，服務(wù)小農(nóng)戶面積達(dá)26萬(wàn)畝;2020年，全縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程托管帶動(dòng)大戶0.7萬(wàn)戶，服務(wù)面積15.3萬(wàn)畝。包括全程托管、單環(huán)節(jié)或部分環(huán)節(jié)托管的總托管面積，2019年達(dá)到61.5萬(wàn)畝，2020年增加到126.7萬(wàn)畝，占全縣耕地面積的比重分別達(dá)到23.5%和48.4%?，F(xiàn)階段，LX縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)主要形成了四種組織形式。

1.村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社開展托管服務(wù)

結(jié)合推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，LX縣105個(gè)行政村全部成立了村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社，村黨支部、村委會(huì)、村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)行“三個(gè)機(jī)構(gòu)、一塊牌子”，村支部書記兼任合作社社長(zhǎng)。2019年，全縣已有21個(gè)村依托村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社開展了全程托管服務(wù)。

2.農(nóng)機(jī)合作社開展托管服務(wù)

農(nóng)機(jī)合作社開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)，有的是單環(huán)節(jié)或部分環(huán)節(jié)托管，農(nóng)戶在對(duì)應(yīng)環(huán)節(jié)使用合作社提供的農(nóng)機(jī)等服務(wù)，但自購(gòu)種子、化肥和農(nóng)藥;有的實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程托管，農(nóng)戶使用合作社的農(nóng)機(jī)等服務(wù)，所需種子、化肥、農(nóng)藥等也由合作社統(tǒng)一購(gòu)買并提供。如2010年成立的LX縣WH現(xiàn)代農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社擁有農(nóng)機(jī)具145臺(tái)套，價(jià)值2300萬(wàn)元，可以滿足10萬(wàn)畝農(nóng)機(jī)作業(yè)需求。2016年、2017年WH現(xiàn)代農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社以自發(fā)探索幫農(nóng)民代耕、代買化肥農(nóng)藥等為基礎(chǔ)，逐步形成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)模式。2018年，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程托管服務(wù)面積達(dá)到7200余畝，2019年增加到1.7萬(wàn)多畝，同時(shí)形成單環(huán)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管3200余畝。2020年，WH現(xiàn)代農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社的托管面積擴(kuò)大到5.9萬(wàn)余畝，其中全程托管面積達(dá)4萬(wàn)余畝。

3.農(nóng)民種植專業(yè)合作社開展托管服務(wù)

2019年LX縣LJ鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)面積2.3萬(wàn)畝，2020年增加到10.6萬(wàn)畝，約占全鎮(zhèn)耕地面積的50%、玉米種植面積的70%。該鎮(zhèn)① HX、GY兩個(gè)玉米種植專業(yè)合作社和WH現(xiàn)代農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社對(duì)全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。2015年成立的LH鄉(xiāng)RF玉米種植專業(yè)合作社，之前主要通過土地流轉(zhuǎn)吸納農(nóng)戶加入合作社，也通過整合周邊農(nóng)戶的小四輪拖拉機(jī)等開展農(nóng)機(jī)服務(wù)。2017年為規(guī)避土地流轉(zhuǎn)缺資金的問題，實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管8000多畝，2018年、2019年分別增加到1.3萬(wàn)畝和近10萬(wàn)畝，2020年托管面積基本穩(wěn)定在2019年的水平。該合作社擁有農(nóng)機(jī)手112人、經(jīng)紀(jì)人123人和管理人員10余人，經(jīng)紀(jì)人主要幫助合作社與本村本屯農(nóng)戶對(duì)接，合作社按托管面積10元/畝支付其托管服務(wù)協(xié)調(diào)費(fèi)。合作社對(duì)農(nóng)戶服務(wù)按耕種、植保、收割三個(gè)環(huán)節(jié)分別收取服務(wù)費(fèi)，如某環(huán)節(jié)服務(wù)農(nóng)戶不滿意，下個(gè)環(huán)節(jié)農(nóng)戶可以自己做，服務(wù)毛利潤(rùn)為30～40元/畝，凈利潤(rùn)約為20元/畝。

4.農(nóng)事企業(yè)（專業(yè)服務(wù)公司）開展托管服務(wù)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)市場(chǎng)的繁榮，吸引了工商企業(yè)、社會(huì)資本投資興辦農(nóng)事服務(wù)企業(yè)。有的農(nóng)事服務(wù)企業(yè)開始探索與村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社合作開展托管服務(wù)，每畝給村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社一定額度的服務(wù)補(bǔ)貼。

三、黑龍江省LX縣構(gòu)建需求導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)體系的實(shí)踐探索

近年來，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)自發(fā)發(fā)展的基礎(chǔ)上，LX縣委、縣政府因勢(shì)利導(dǎo)、順勢(shì)而為，將支持引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)規(guī)范發(fā)展，與面向需求構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的服務(wù)體系有機(jī)結(jié)合起來，推動(dòng)形成了“生產(chǎn)托管+農(nóng)村金融+農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)+糧食銀行”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)發(fā)展模式和覆蓋全程的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)體系，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)節(jié)本增效提質(zhì)降險(xiǎn)，形成了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠和利益相關(guān)者合作共贏的良好局面。

（一）政府積極支持并引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)規(guī)范發(fā)展

LX縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的迅速發(fā)展，與縣委、縣政府的積極支持和縣政府有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基層干部的積極引導(dǎo)有很大關(guān)系。在部分服務(wù)主體先行自發(fā)探索的基礎(chǔ)上，LX縣成立了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)工作，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)組織的認(rèn)定和對(duì)托管服務(wù)發(fā)展的規(guī)范指導(dǎo)及監(jiān)督管理，出臺(tái)完善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施方案、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)農(nóng)作物標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)管理制度等制度、服務(wù)流程和操作規(guī)程，制定了包括服務(wù)范圍、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)合同模板。如2020年的項(xiàng)目實(shí)施方案強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)支持集中連片、整屯推進(jìn)、整村推進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程托管。LX縣還組織力量制作宣傳小視頻、召開縣鄉(xiāng)村干部培訓(xùn)會(huì)，用群眾喜聞樂見的方式開展宣傳發(fā)動(dòng)，幫助農(nóng)戶和基層干部算好托管服務(wù)效益賬，引導(dǎo)試驗(yàn)示范發(fā)揮對(duì)農(nóng)戶參與托管的帶動(dòng)作用?；谑袌?chǎng)調(diào)研和成本測(cè)算，政府相關(guān)部門還對(duì)托管服務(wù)費(fèi)進(jìn)行明確指導(dǎo)，規(guī)定托管服務(wù)費(fèi)可根據(jù)不同地塊投入標(biāo)準(zhǔn)的差異有所不同，但應(yīng)在320元/畝至340元/畝之間。

鑒于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)屬于新生事物，在推進(jìn)其發(fā)展的初期，為打消農(nóng)戶疑慮，激發(fā)其參與托管服務(wù)的積極性，2019年出臺(tái)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)管理制度分別有專章就服務(wù)流程、質(zhì)量監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)防控、農(nóng)機(jī)及操作、投訴處理、檔案管理等進(jìn)行明確規(guī)定，如要求服務(wù)組織提供風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，擔(dān)保資金用于收獲后彌補(bǔ)畝均產(chǎn)量低于未托管同等地塊、地類產(chǎn)量的差額部分。為維護(hù)托管雙方合法權(quán)益，保障托管服務(wù)交易資金安全并能進(jìn)行規(guī)范監(jiān)管，LX縣要求托管服務(wù)組織在縣域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)開設(shè)托管資金專戶，托管服務(wù)資金必須存入該專戶，由縣農(nóng)經(jīng)站監(jiān)管。為避免交易糾紛，維護(hù)托管雙方合法權(quán)益，托管服務(wù)采取先交費(fèi)、后服務(wù)方式，提倡農(nóng)戶以無(wú)現(xiàn)金交易方式向服務(wù)組織交納服務(wù)費(fèi);托管資金使用采取監(jiān)管部門授權(quán)方式支付，以確保資金安全?？h委、縣政府還積極對(duì)接金融、保險(xiǎn)、糧食等部門，鼓勵(lì)其面向農(nóng)戶托管服務(wù)需求，創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)供給，強(qiáng)化面向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的服務(wù)能力建設(shè)。這些制度和措施的出臺(tái)，在控制風(fēng)險(xiǎn)前提下，發(fā)揮了政府對(duì)服務(wù)組織的增信作用，有利于激發(fā)小農(nóng)戶參與發(fā)展托管服務(wù)的積極性。

（二）金融機(jī)構(gòu)面向農(nóng)戶托管需求創(chuàng)新金融服務(wù)

若按照LX縣托管服務(wù)先交費(fèi)、后服務(wù)的方式，有些農(nóng)戶可能缺乏資金來交納服務(wù)費(fèi)。為解決這個(gè)問題，LX縣建設(shè)銀行在之前面向種糧戶發(fā)放“農(nóng)戶快貸”、面向種糧的農(nóng)民專業(yè)合作社或家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)放“地押云貸”的基礎(chǔ)上，2019年為托管農(nóng)戶開發(fā)了新的金融服務(wù)平臺(tái)“裕農(nóng)寶”，并創(chuàng)新推出無(wú)需擔(dān)保、無(wú)需抵押、利率低、按天計(jì)息的“農(nóng)戶托管貸”。農(nóng)戶托管貸2019年10月開始在線下發(fā)行時(shí)月利率為0.429%，2020年第一季度末轉(zhuǎn)為線上線下同時(shí)發(fā)行，月利率降為0.375%，均明顯低于農(nóng)信社一般貸款利率（月利率為0.787%）。2020年，全縣共發(fā)放“農(nóng)戶托管貸”2700萬(wàn)元?！稗r(nóng)戶托管貸”利用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管地塊面積大、服務(wù)閉環(huán)有保障等優(yōu)勢(shì)，既幫助銀行拓展了金融業(yè)務(wù)，又有效控制了貸款風(fēng)險(xiǎn)（每畝貸款不超過托管服務(wù)費(fèi)高限340元）。農(nóng)戶與服務(wù)組織網(wǎng)簽托管合同后，如有貸款需求，可將貸款申請(qǐng)通過“裕農(nóng)寶”發(fā)給建行，建行據(jù)此利用農(nóng)村承包地確權(quán)登記等數(shù)據(jù)進(jìn)行大數(shù)據(jù)審核，并在網(wǎng)上通過手機(jī)App直接辦理放貸，按照服務(wù)組織與農(nóng)戶約定，貸款資金可直接打到服務(wù)組織在建行設(shè)立的監(jiān)管賬戶，接受行業(yè)主管部門和建行監(jiān)管，并由主管部門授權(quán)支付，確保服務(wù)貸款專款專用。通過“農(nóng)戶托管貸”的金融產(chǎn)品創(chuàng)新，既幫助農(nóng)戶降低了借款困難和借款成本，又幫助托管服務(wù)組織化解了提供服務(wù)的資金缺口。在建行先行帶動(dòng)下，郵儲(chǔ)銀行、農(nóng)信社等紛紛跟進(jìn)開展托管貸。金融機(jī)構(gòu)協(xié)力支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的態(tài)勢(shì)開始形成。

（三）探索“普通保險(xiǎn)+大災(zāi)保險(xiǎn)+風(fēng)險(xiǎn)互助基金”應(yīng)對(duì)托管產(chǎn)量風(fēng)險(xiǎn)

為幫助農(nóng)戶有效規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，近年來LX縣委、縣政府積極推動(dòng)發(fā)展“普通保險(xiǎn)+大災(zāi)保險(xiǎn)”的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上，鑒于普通農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)難以完全彌補(bǔ)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)物化成本投入、大災(zāi)保險(xiǎn)難以覆蓋農(nóng)產(chǎn)品完全成本，為進(jìn)一步增強(qiáng)托管服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)保障能力，2020年LX縣引導(dǎo)全縣從事玉米和大豆種植，且規(guī)模經(jīng)營(yíng)2000畝以上的托管服務(wù)組織聯(lián)合成立YN谷物種植專業(yè)合作社聯(lián)合社，并設(shè)立種植業(yè)風(fēng)險(xiǎn)互助基金，在LJ、LH、YD三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展種植業(yè)風(fēng)險(xiǎn)互助基金試點(diǎn)，為參與成員提供產(chǎn)量風(fēng)險(xiǎn)互助服務(wù)。為規(guī)范基金運(yùn)作，縣政府出臺(tái)種植業(yè)風(fēng)險(xiǎn)互助基金設(shè)立及運(yùn)營(yíng)實(shí)施方案，明確該基金堅(jiān)持自愿加入、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，結(jié)轉(zhuǎn)使用、非盈利性和民主管理、公開透明原則，由YN谷物種植專業(yè)合作社聯(lián)合社負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理，由縣政府指定部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，聯(lián)合社成員按照其種植品種和面積交納基金，玉米和大豆分別為30元/畝和18元/畝。實(shí)行全程托管且符合補(bǔ)貼政策標(biāo)準(zhǔn)的，由托管農(nóng)戶按5元/畝交納，其余由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化政策補(bǔ)助基金交納并計(jì)入成員個(gè)人賬戶（相當(dāng)于補(bǔ)貼了服務(wù)組織）。不享受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)補(bǔ)助條件的經(jīng)營(yíng)組織，自行交納基金?；疬\(yùn)營(yíng)在明確具體地塊、作物品種、種植面積等信息基礎(chǔ)上，約定產(chǎn)量標(biāo)準(zhǔn)為3年平均畝產(chǎn)的90%。具體賠償時(shí)，根據(jù)交納地塊農(nóng)作物生長(zhǎng)期和成長(zhǎng)期的受災(zāi)程度，按照各時(shí)期賠付標(biāo)準(zhǔn)比例計(jì)算保障額度。在政策性保險(xiǎn)范圍內(nèi)，先由保險(xiǎn)公司按標(biāo)準(zhǔn)賠付;在保險(xiǎn)公司賠付標(biāo)準(zhǔn)范圍之外的，由風(fēng)險(xiǎn)互助基金進(jìn)行補(bǔ)充賠償，賠付金額等于約定產(chǎn)量、銷售價(jià)格和受災(zāi)比例的乘積。基金扣除管理費(fèi)及賠付費(fèi)用后，當(dāng)年剩余部分結(jié)轉(zhuǎn)第二年，出現(xiàn)的基金差額由成員按面積和標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)充交費(fèi)。

（四）創(chuàng)新“糧食銀行”業(yè)務(wù)幫助農(nóng)戶有效化解儲(chǔ)糧難、賣糧難等問題

以前糧食收獲后，都由農(nóng)戶分戶儲(chǔ)存，容易面臨儲(chǔ)糧難、賣糧難、糧食賣后收賬難和儲(chǔ)糧品質(zhì)保持難等困擾，也容易加大糧食儲(chǔ)存損耗。為解決這些問題，LX縣支持托管服務(wù)組織在“六統(tǒng)一”基礎(chǔ)上，依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管規(guī)模經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，積極與地方儲(chǔ)備糧公司或糧食收儲(chǔ)企業(yè)合作，延伸開展“糧食銀行”業(yè)務(wù)，為接受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的農(nóng)戶提供便捷可靠的糧食倉(cāng)儲(chǔ)和銷售等服務(wù)。托管服務(wù)組織在秋糧收獲脫粒后，可按農(nóng)戶要求將糧食烘干，再按糧食存儲(chǔ)協(xié)議將糧食直接運(yùn)到地方儲(chǔ)備糧公司或ZH農(nóng)業(yè)等糧食收儲(chǔ)企業(yè)的糧庫(kù)交其存儲(chǔ)，扦樣化驗(yàn)后領(lǐng)取存糧憑證。在銷售前確保農(nóng)戶糧權(quán)不變、賣糧時(shí)間不限、落價(jià)保底、漲價(jià)順價(jià)，農(nóng)民可按意愿擇機(jī)售糧，即時(shí)、適時(shí)結(jié)算，便于農(nóng)戶賣出好價(jià)錢。

（五）通過網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)指導(dǎo)和農(nóng)資供應(yīng)服務(wù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增產(chǎn)增收

發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)，能在較短時(shí)間內(nèi)推動(dòng)農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)由陌生、質(zhì)疑到認(rèn)可甚至歡迎的轉(zhuǎn)變，一個(gè)重要原因是借助服務(wù)組織的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，通過規(guī)?；霞珊图涌焱茝V農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新成果，以及有效對(duì)接優(yōu)質(zhì)農(nóng)資供應(yīng)渠道，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)提質(zhì)增效和農(nóng)民增收，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。為支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)加快發(fā)展，LX縣還通過技術(shù)特派員制度鼓勵(lì)農(nóng)技推廣人員發(fā)揮作用，對(duì)托管地塊進(jìn)行網(wǎng)格式技術(shù)包保，按片區(qū)對(duì)托管服務(wù)組織提供技術(shù)指導(dǎo)，提升病蟲害防治、測(cè)土配方施肥等技術(shù)運(yùn)用水平。在政府相關(guān)部門支持下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織與ZH集團(tuán)等大型農(nóng)資企業(yè)合作實(shí)行農(nóng)資直采，價(jià)格往往低于市場(chǎng)價(jià)10%甚至更多，全縣托管地塊每年畝均可節(jié)省40元以上的生產(chǎn)成本，促進(jìn)了綠色低污染肥料、農(nóng)藥的優(yōu)先使用，也為節(jié)約農(nóng)資成本提供了便利。ZH集團(tuán)還在LX縣設(shè)立ZH農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，集中調(diào)運(yùn)生產(chǎn)資料，通過網(wǎng)絡(luò)形成從農(nóng)戶到經(jīng)紀(jì)人、合作社、農(nóng)資企業(yè)的服務(wù)體系，推動(dòng)托管地塊按測(cè)土配方精準(zhǔn)施肥。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)，按照在制度變遷中發(fā)揮作用的先后順序，可將制度變遷主體分為初級(jí)行動(dòng)主體、次級(jí)行動(dòng)主體。初級(jí)行動(dòng)主體能夠發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)行制度安排下不能實(shí)現(xiàn)的潛在收益，并企圖通過制度創(chuàng)新獲得這些潛在收益，他們提出制度變遷方案并在預(yù)期收益為正的制度變遷方案中進(jìn)行篩選和比較。初級(jí)行動(dòng)主體成員至少是熊彼特意義上的創(chuàng)新企業(yè)家。次級(jí)行動(dòng)主體為幫助初級(jí)行動(dòng)主體獲取新的預(yù)期收益而進(jìn)行制度變遷。初級(jí)行動(dòng)主體和次級(jí)行動(dòng)主體都是制度變遷的決策單位，但初級(jí)行動(dòng)主體是制度變遷的創(chuàng)新者和最初策劃者，只有初級(jí)行動(dòng)主體和次級(jí)行動(dòng)主體共同努力，制度變遷才會(huì)發(fā)生并持續(xù)下去[11]。在LX縣推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的制度創(chuàng)新過程中，自發(fā)探索農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的服務(wù)組織和組織化推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展的地方政府，都可視作初級(jí)行動(dòng)主體;后續(xù)參與托管服務(wù)制度創(chuàng)新的政府相關(guān)部門或金融、倉(cāng)儲(chǔ)等托管服務(wù)體系參與者，均可視作次級(jí)行動(dòng)主體。LX縣結(jié)合發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)，構(gòu)建需求導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)體系的過程，實(shí)際上是初級(jí)行動(dòng)主體與次級(jí)行動(dòng)主體相互呼應(yīng)、相互策動(dòng)，持續(xù)推進(jìn)制度變遷，并將深化制度創(chuàng)新與優(yōu)化制度環(huán)境有機(jī)結(jié)合的過程。

四、黑龍江省LX縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)與啟示

LX縣發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)、構(gòu)建需求導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)體系的過程，雖是一個(gè)區(qū)域案例，但對(duì)于深化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的制度創(chuàng)新，仍然富有啟發(fā)意義。

（一）人均耕地面積大的平原地區(qū)具有實(shí)現(xiàn)托管服務(wù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，按需求導(dǎo)向完善托管服務(wù)體系可優(yōu)化相關(guān)制度環(huán)境和產(chǎn)業(yè)生態(tài)

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，客觀存在的外部收益往往是誘致制度發(fā)生變遷的根本性原因。通常，規(guī)模經(jīng)濟(jì)、外部性、風(fēng)險(xiǎn)和交易費(fèi)用會(huì)影響外部收益狀況。如果新的制度安排能有效克服這些因素的負(fù)面影響，而成功地將外部收益內(nèi)部化，那么總收益就會(huì)增加，創(chuàng)新者就會(huì)在不損害他人利益的情況下獲得收益[11]。LX縣地處松嫩平原，人均耕地面積6.5畝。與人多地少的南方地區(qū)相比，容易形成托管服務(wù)、農(nóng)機(jī)具作業(yè)和農(nóng)資批量采購(gòu)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)本增效降險(xiǎn)。如LX縣YD鎮(zhèn)ST村、SG村2019年開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)試點(diǎn)，當(dāng)年托管服務(wù)面積分別達(dá)到10 380畝和10 110畝，服務(wù)農(nóng)戶分別達(dá)344戶和296戶。通過引導(dǎo)帶動(dòng)，2020年YD鎮(zhèn)完成整鎮(zhèn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)面積7.3萬(wàn)畝。WH現(xiàn)代農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社2018年托管服務(wù)面積7200畝，2020年增加到5.9萬(wàn)畝。RF玉米種植專業(yè)合作社2017年實(shí)行托管服務(wù)8000余畝，2020年增加到近10萬(wàn)畝。近年來，LX縣推動(dòng)構(gòu)建需求導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)體系，優(yōu)化了托管服務(wù)發(fā)展的制度環(huán)境和產(chǎn)業(yè)生態(tài)，為促進(jìn)制度創(chuàng)新、節(jié)本增效降險(xiǎn)提供了便利;有利于完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，夯實(shí)以產(chǎn)中服務(wù)為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的發(fā)展根基。

之前，在其他地區(qū)調(diào)研時(shí)，有的地方提出，當(dāng)?shù)馗亓鬓D(zhuǎn)比例高，農(nóng)業(yè)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展較快、水平較高，容易增加發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的難度和阻力。因?yàn)樵S多土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶通過購(gòu)置農(nóng)機(jī)形成自我服務(wù)能力，形成了較大的沉沒成本，影響其接受托管服務(wù)的積極性;許多專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)帶頭人擁有較強(qiáng)的技術(shù)、資金和市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，將土地托管出去后可能影響這些優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮和利用。那么，事實(shí)果真如此嗎？LX縣有耕地面積262萬(wàn)畝，耕地流轉(zhuǎn)比例明顯高于全國(guó)平均水平。2017年、2018年、2019年、2020年耕地流轉(zhuǎn)面積分別達(dá)到132.6萬(wàn)畝、133.4萬(wàn)畝、131.45萬(wàn)畝、111.36萬(wàn)畝，耕地流轉(zhuǎn)比例分別高達(dá)50.6%、50.9%、50.1%和42.5%。但從LX縣的實(shí)際情況來看，只要為這些沉沒成本找到消化吸收的路徑，為專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)帶頭人找到其技術(shù)、資金和市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮作用的平臺(tái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)還是可以克服部分困難順利發(fā)展的。在此方面，LX縣的一些經(jīng)驗(yàn)可供其他地方借鑒。如為增強(qiáng)托管服務(wù)能力，YD鎮(zhèn)ST村在依托村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社發(fā)展托管服務(wù)時(shí)，在自愿前提下通過農(nóng)機(jī)租賃等方式整合村里的農(nóng)機(jī)和農(nóng)機(jī)手，形成農(nóng)機(jī)服務(wù)隊(duì)，既確保了農(nóng)機(jī)服務(wù)不誤農(nóng)時(shí)，又提高了農(nóng)機(jī)利用效率、增加了農(nóng)機(jī)手收入。LJ鎮(zhèn)GY玉米種植專業(yè)合作社為推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，2020年在LJ、CJ、KR三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)找了近60位農(nóng)機(jī)手或農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人作為合伙人，每坰地支付其300元，請(qǐng)其幫助開展本村本屯托管服務(wù)的組織協(xié)調(diào)工作。在此，合伙人在服務(wù)組織中發(fā)揮了近似項(xiàng)目經(jīng)理或區(qū)域經(jīng)紀(jì)人的作用。實(shí)際上，在一個(gè)區(qū)域內(nèi)，通過發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)形成服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，和通過土地流轉(zhuǎn)形成土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，存在一個(gè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和讓農(nóng)戶選擇的問題。在此也存在這樣一個(gè)道理：制度間的生存競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)產(chǎn)生均衡制度。LX縣的經(jīng)驗(yàn)證明，只要注意揚(yáng)長(zhǎng)避短，尊重不同利益主體的利益要求，在人均耕地面積較大的平原地區(qū)，即便現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)比例較高，也不會(huì)構(gòu)成發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的主要障礙。何況，如果農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不是單純地趨勢(shì)性上升，發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)相對(duì)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，并不存在絕對(duì)有利的市場(chǎng)環(huán)境。

（二）堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿、用典型引路、讓事實(shí)說話，將推進(jìn)制度創(chuàng)新與通過試點(diǎn)試驗(yàn)或地緣親緣關(guān)系降低制度創(chuàng)新的成本和風(fēng)險(xiǎn)結(jié)合起來

在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的初期，多數(shù)農(nóng)戶因?yàn)閾?dān)心服務(wù)組織種不好地，不愿把農(nóng)事作業(yè)托管給服務(wù)組織。鄉(xiāng)村干部在宣傳動(dòng)員時(shí)，許多農(nóng)戶礙于情面，也只愿意把次等地拿出來，好地還是留給自己種。LX縣尊重農(nóng)民意愿注意通過試點(diǎn)試驗(yàn)的實(shí)際效果幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，激發(fā)農(nóng)戶參與、鄉(xiāng)村干部支持托管服務(wù)的積極性。如2019年成立的LJ鎮(zhèn)GY玉米種植專業(yè)合作社，通過整合周邊鄉(xiāng)村的農(nóng)機(jī)、農(nóng)技和土地等資源，先在親戚朋友小范圍內(nèi)托管2000余畝地，在各村搞三五坰地的托管對(duì)比試驗(yàn)，通過做給農(nóng)民看，讓農(nóng)戶切身感受到接受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的好處。2018年，LX縣HX玉米種植專業(yè)合作社利用一些性能較好的農(nóng)機(jī)具為農(nóng)戶提供農(nóng)機(jī)服務(wù)，同時(shí)自種玉米400多畝。自種玉米比其他農(nóng)戶出苗率高、出苗齊，吸引了許多農(nóng)戶次年找其播種。2019年該合作社將托管服務(wù)面積擴(kuò)大到5000多畝，2020年增加到2萬(wàn)多畝。我們調(diào)研時(shí)，村民WXZ坦言，2019年他將自家的40畝地交給合作社托管，另外40畝地自種，都是種大豆。一個(gè)生產(chǎn)周期下來，托管地大豆畝產(chǎn)175公斤，較自種地每畝高出25公斤。種植大豆畝托管費(fèi)用166元，自種大豆畝費(fèi)用178元;托管的大豆由于蛋白質(zhì)含量高，每公斤可賣3.3元，較自種大豆（豆種是自選的）每公斤可多賣0.1元。與自種大豆相比，實(shí)行全程托管畝均可增收109.5元，40畝地全程托管較40畝地自種大豆共增收4380元。因此，2020年他將這80畝耕地全部托管給村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社。

新的制度安排只有在兩種情況下才會(huì)發(fā)生：一是創(chuàng)新改變了潛在利潤(rùn);二是創(chuàng)新成本的降低導(dǎo)致制度變遷變得合算[10]。如何降低制度創(chuàng)新的成本和交易成本，是推進(jìn)制度創(chuàng)新不可回避的重要問題。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)，作為一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，涉及對(duì)現(xiàn)行利益格局的調(diào)整，容易面臨部分利益相關(guān)者的抵觸甚至抵制，引發(fā)制度創(chuàng)新的交易成本。LX縣在推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的過程中，面對(duì)這些抵觸情緒甚至抵制行為，沒有規(guī)避問題強(qiáng)制推進(jìn)，而是正視問題，不搞政策“急轉(zhuǎn)彎”，在尊重農(nóng)民意愿前提下，努力降低制度實(shí)施的成本和風(fēng)險(xiǎn)。如2019年YD鎮(zhèn)開展村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)試點(diǎn)時(shí)，在選購(gòu)良種和農(nóng)資環(huán)節(jié)，村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社充分尊重農(nóng)民意愿，請(qǐng)有公信力的村民代表比較篩選放心的農(nóng)資產(chǎn)品，政府通過搭建與農(nóng)資、農(nóng)技部門對(duì)接的通道，幫助其擴(kuò)大選擇空間，結(jié)果選用的是黑龍江省NKY優(yōu)質(zhì)高蛋白的黑農(nóng)85大豆原種和BF集團(tuán)測(cè)土配方專用肥。村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社還讓村民代表檢查種子、化肥和農(nóng)機(jī)作業(yè)質(zhì)量，并了解后期糧食產(chǎn)量。因批量購(gòu)買，種子、化肥等農(nóng)資產(chǎn)品都是“工廠批發(fā)價(jià)”，大大降低了農(nóng)資成本。通過村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社專業(yè)技術(shù)人員的精心指導(dǎo)、精細(xì)的田間管理和集中連片的機(jī)械作業(yè)，這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式很快得到農(nóng)戶廣泛認(rèn)可。LJ鎮(zhèn)GY玉米種植專業(yè)合作社通過吸收農(nóng)機(jī)手或農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人作為合伙人的方式，帶動(dòng)全年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管面積從2019年的2000余畝擴(kuò)大到2.5萬(wàn)畝。這種模式利用了合伙人的地緣、親緣關(guān)系，增進(jìn)了農(nóng)戶對(duì)制度創(chuàng)新的信任，減少了制度創(chuàng)新本土化過程的實(shí)施阻力。

（三）將促進(jìn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)戶增收與促進(jìn)利益相關(guān)者合作共贏結(jié)合起來，集成推進(jìn)制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新的強(qiáng)大合力

LX縣小農(nóng)戶的耕地主要通過三種方式耕種：一是農(nóng)戶自種;二是流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體耕種（2019年畝均流轉(zhuǎn)費(fèi)450元左右）;三是托管給服務(wù)組織耕種。在自種、流轉(zhuǎn)、托管三種方式下，2019年農(nóng)戶畝均可獲收益分別為540元、450元和720元;相對(duì)于自種和流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶通過托管畝均可分別增收180元和270元。我們調(diào)研時(shí)，WH現(xiàn)代農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社反映，2020年農(nóng)戶自種玉米每畝投入約370元，托管給服務(wù)組織種玉米每畝投入320元（即托管服務(wù)費(fèi)），托管較自種方式每畝可節(jié)約成本50元。在農(nóng)機(jī)合作社提供托管服務(wù)方式下，玉米出苗率齊、長(zhǎng)得壯且顆粒飽滿，加之采購(gòu)的化肥農(nóng)藥品質(zhì)較好，每畝可增產(chǎn)玉米50～100公斤，按畝增產(chǎn)75公斤和同年11月玉米價(jià)格2元/公斤計(jì)算，托管相對(duì)于自種，每畝通過節(jié)本、增產(chǎn)共可增收約200元。有的農(nóng)戶把土地或農(nóng)事作業(yè)托管后，春秋兩季在合作社務(wù)工，每人每年還可凈賺1萬(wàn)多元。

之前許多合作社通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但土地流轉(zhuǎn)費(fèi)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本往往需要較大的資金投入，增加其融資困難，甚至超出其風(fēng)險(xiǎn)承受能力。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，規(guī)?；N植風(fēng)險(xiǎn)迅速增加。當(dāng)前許多地方土地流轉(zhuǎn)合同大多一年一簽，今年收成好，明年農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格便要提高。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不穩(wěn)定，容易傳導(dǎo)為新型經(jīng)營(yíng)主體農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和預(yù)期收益的不穩(wěn)定性，影響其從事農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期投入的積極性。通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，會(huì)受到新型經(jīng)營(yíng)主體資金實(shí)力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力的剛性約束。如WH現(xiàn)代農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社2015年、2016年前后規(guī)?；N植玉米約1.2萬(wàn)畝，按每畝流轉(zhuǎn)費(fèi)450元、生產(chǎn)成本投入370元計(jì)算，從事土地流轉(zhuǎn)每年需要資金投入近千萬(wàn)元。從土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)向從事托管服務(wù)后，WH現(xiàn)代農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社不僅可以通過托管服務(wù)費(fèi)每畝凈賺20元以上的利潤(rùn)，通過農(nóng)資批量采購(gòu)獲得部分收益，還可節(jié)約大量資金投入，并將其用于擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模、提升服務(wù)能力。WH現(xiàn)代農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社之前通過土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)?；N植時(shí)，還容易出現(xiàn)農(nóng)機(jī)作業(yè)量“吃不飽”或大量農(nóng)機(jī)閑置的問題，被迫通過農(nóng)機(jī)跨區(qū)作業(yè)提高農(nóng)機(jī)利用率。通過推進(jìn)規(guī)?；N植向規(guī)模化提供托管服務(wù)的轉(zhuǎn)變，WH現(xiàn)代農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社不僅提高了農(nóng)機(jī)綜合利用率和作業(yè)效率，而且可以節(jié)約每年因大幅度、遠(yuǎn)距離跨區(qū)作業(yè)形成的高達(dá)20余萬(wàn)元的交通和聯(lián)絡(luò)成本，并規(guī)避了之前跨區(qū)作業(yè)時(shí)部分農(nóng)機(jī)作業(yè)費(fèi)收不回來的問題。

通過發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)，地方政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織也有重要的利益改進(jìn)。就政府而言，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)，通過實(shí)現(xiàn)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)資低價(jià)批量統(tǒng)購(gòu)、農(nóng)資向大廠家直接采購(gòu)，可以帶動(dòng)農(nóng)資、農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)的提高和精準(zhǔn)施肥施藥，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)本增效、化肥農(nóng)藥減量和可持續(xù)發(fā)展;有利于推進(jìn)大型農(nóng)機(jī)具對(duì)小型農(nóng)機(jī)具的替代，提升農(nóng)機(jī)利用規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化水平;還有利于解決農(nóng)戶焚燒秸稈帶來的環(huán)境污染問題，推進(jìn)秸稈綜合利用、土壤深耕深松、黑土地保護(hù)并提升農(nóng)業(yè)的生態(tài)效益。因此，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)，符合政府政策支持的方向和地方政府的利益訴求。就村集體而言，依托村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社開展托管服務(wù)，可以通過托管服務(wù)費(fèi)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)補(bǔ)助資金，提高村集體經(jīng)濟(jì)收入。如YD鎮(zhèn)ST村曾是全鎮(zhèn)兩個(gè)國(guó)家級(jí)深度貧困村之一，通過村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)，開拓了增收渠道，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶和村集體雙贏。

（四）創(chuàng)新政府支持方式和支持重點(diǎn)，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府有效結(jié)合

迄今為止，LX縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)發(fā)展的總體質(zhì)量較高，這不僅得益于LX縣委、縣政府的高度重視，還得益于LX縣為引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)規(guī)范發(fā)展和優(yōu)化監(jiān)管，在推進(jìn)制度創(chuàng)新、規(guī)范服務(wù)流程和操作規(guī)程等方面卓有成效的努力。如2019年發(fā)布的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施方案，要求該年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有1個(gè)村推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)施面積中必須有3000畝以上的集中連片區(qū)域，資金補(bǔ)助采取政府購(gòu)買服務(wù)、先服務(wù)后補(bǔ)助的方式。2020年完善后的方案進(jìn)一步明確省級(jí)以上財(cái)政部門生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)專項(xiàng)資金為補(bǔ)助資金，重點(diǎn)對(duì)開展全程托管服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)助，主要優(yōu)先支持集中連片、整屯推進(jìn)、整村推進(jìn)的全程托管方式，要求每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有2個(gè)村開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)，全程托管面積需達(dá)到3000畝以上，同時(shí)必須有2個(gè)以上的集中連片托管地塊。

在推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)發(fā)展的過程中，LX縣還注意創(chuàng)新政府支持方式和支持重點(diǎn)，探索更好發(fā)揮財(cái)政投入“四兩撥千斤”作用的路徑，審慎把握“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”的關(guān)系，既積極創(chuàng)造條件支持服務(wù)主體增強(qiáng)自我發(fā)展能力，并在增加農(nóng)業(yè)服務(wù)供給中發(fā)揮主力軍作用;又努力避免拔苗助長(zhǎng)，形成服務(wù)主體對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴。具體表現(xiàn)在以下方面：

第一，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織市場(chǎng)化運(yùn)作的方向，將服務(wù)組織能靠自身經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)盈利作為獲得政府支持的前置條件，規(guī)避了以往財(cái)政支持項(xiàng)目中市場(chǎng)主體以難以盈利為借口向政府施壓，要求加大補(bǔ)貼強(qiáng)度的問題。LX縣推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的項(xiàng)目實(shí)施方式，與通常的項(xiàng)目制也有明顯不同。雖然政府對(duì)服務(wù)組織的資金補(bǔ)助仍采取政府購(gòu)買服務(wù)、先服務(wù)后補(bǔ)助的方式，但事前不確定對(duì)各服務(wù)主體的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)量甚至單位服務(wù)量的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，只是根據(jù)可用的上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金總量和全縣達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)作業(yè)數(shù)量、質(zhì)量，事后計(jì)算單位服務(wù)作業(yè)量的補(bǔ)貼資金規(guī)模，并根據(jù)各服務(wù)組織實(shí)際提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量計(jì)算其應(yīng)得財(cái)政補(bǔ)貼量。服務(wù)主體提供服務(wù)后能夠獲得多少財(cái)政補(bǔ)貼，也不是單純由政府相關(guān)部門說了算，而是要充分尊重托管農(nóng)戶對(duì)服務(wù)主體服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)，較好地體現(xiàn)了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)以用戶（托管農(nóng)戶）為中心的理念。為此，政府規(guī)定了服務(wù)組織必備條件和要求，建立了服務(wù)組織名錄申報(bào)審核制度和服務(wù)組織名錄庫(kù)，對(duì)服務(wù)組織運(yùn)營(yíng)情況和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管或多層次檢查、抽查。各環(huán)節(jié)作業(yè)完成后，必須由托管農(nóng)戶對(duì)服務(wù)質(zhì)量、作業(yè)數(shù)量及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)簽字。整個(gè)托管服務(wù)結(jié)束后，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)驗(yàn)收并逐戶填寫驗(yàn)收單。如以村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社為服務(wù)主體的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)驗(yàn)收100%，縣級(jí)抽查10%～15%;以其他服務(wù)組織為服務(wù)主體的，當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)驗(yàn)收100%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)驗(yàn)收50%，縣級(jí)抽查10%。

第二，加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)補(bǔ)助資金支持力度，設(shè)立和運(yùn)營(yíng)種植業(yè)風(fēng)險(xiǎn)互助基金，借此支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)“防風(fēng)險(xiǎn)”。這不僅有利于創(chuàng)新財(cái)政資金的使用方式，而且有利于更好地暢通農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)實(shí)施機(jī)制，降低制度實(shí)施的成本和風(fēng)險(xiǎn)。

（五）發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)可以對(duì)農(nóng)業(yè)服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)育和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，聯(lián)動(dòng)激發(fā)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和農(nóng)村社會(huì)變革

許多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)主體具有較強(qiáng)的資金實(shí)力和現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)理念，在運(yùn)用科技推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型和高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全發(fā)展方面，也有一定的網(wǎng)絡(luò)和資源優(yōu)勢(shì)，可以成為推進(jìn)農(nóng)業(yè)服務(wù)市場(chǎng)發(fā)育和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的生力軍。如LX縣農(nóng)經(jīng)站和LJ鎮(zhèn)政府選擇HX、GY兩個(gè)玉米種植專業(yè)合作社和WH現(xiàn)代農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社、NEC瓜果種植合作社作為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的合作主體。這些合作社的共同特征是農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)能力強(qiáng)，與種子、化肥農(nóng)藥等農(nóng)資企業(yè)合作關(guān)系好，都建立了“合作社+經(jīng)紀(jì)人”的合作模式，形成了較強(qiáng)的本土根植性;都有良好的種植經(jīng)驗(yàn)和服務(wù)誠(chéng)信，其服務(wù)質(zhì)量都能獲得托管農(nóng)戶的好評(píng)，并能經(jīng)受住相關(guān)管理部門的監(jiān)督。縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局還要求縣農(nóng)技中心、農(nóng)機(jī)總站對(duì)這四家合作社定點(diǎn)提供技術(shù)支持。這些服務(wù)組織的服務(wù)活動(dòng)，很容易轉(zhuǎn)化為先進(jìn)適用科技、優(yōu)質(zhì)種子和農(nóng)資、大型農(nóng)機(jī)、精準(zhǔn)施肥施藥技術(shù)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展加快對(duì)接的渠道，并通過激發(fā)服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)增強(qiáng)服務(wù)市場(chǎng)活力產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”。從前文分析可見，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的深入推進(jìn)，由此產(chǎn)生的需求牽動(dòng)效應(yīng)，還會(huì)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)科技服務(wù)、金融保險(xiǎn)服務(wù)、倉(cāng)儲(chǔ)銷售服務(wù)等的發(fā)展。

與此同時(shí)，一些服務(wù)組織直接到農(nóng)資大廠家采購(gòu)，導(dǎo)致之前鄉(xiāng)村散布的小農(nóng)資經(jīng)銷店迅速失去市場(chǎng)。GY玉米種植專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人就是由之前賣種子、肥料出身，轉(zhuǎn)向開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的發(fā)展，不僅可以帶動(dòng)新型職業(yè)農(nóng)民和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)成長(zhǎng)，而且可以為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)裝備水平提供新路徑。將眾多小農(nóng)戶分散地塊上的農(nóng)事作業(yè)進(jìn)行連片規(guī)?；凶鳂I(yè)，為大型拖拉機(jī)、精量播種機(jī)、大型噴藥機(jī)等大型農(nóng)機(jī)具替代農(nóng)戶自有小農(nóng)機(jī)提供了便利。農(nóng)戶把農(nóng)事作業(yè)托管給村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)機(jī)合作社、種植合作社等服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，由服務(wù)組織負(fù)責(zé)耕、種、防、收、售各環(huán)節(jié)作業(yè)，農(nóng)戶便可騰出手來外出務(wù)工經(jīng)營(yíng)，并在秋收后取得對(duì)應(yīng)耕地生產(chǎn)的糧食，為推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)乃至農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革創(chuàng)造條件。

五、優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的對(duì)策建議

從對(duì)LX縣的區(qū)域案例觀察可見，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的發(fā)展，有效提升了農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和核心競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)發(fā)展活力和可持續(xù)發(fā)展能力。推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，需要發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的重要作用，協(xié)調(diào)推動(dòng)服務(wù)強(qiáng)農(nóng)與質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)、品牌強(qiáng)農(nóng)有機(jī)結(jié)合。但從LX縣的案例可見，當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的發(fā)展仍然存在一些政策短板和痛點(diǎn)堵點(diǎn)。推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，完善相關(guān)支持政策至關(guān)重要。

（一）堅(jiān)持讓市場(chǎng)選擇，鼓勵(lì)不同的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰或合作共贏

從我們對(duì)LX縣的調(diào)研可見，其發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的四種組織形式各有千秋，不宜人為設(shè)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織創(chuàng)新的重點(diǎn)方向。如村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社模式容易產(chǎn)生較強(qiáng)的社區(qū)親和性和本土根植性，在較短時(shí)間內(nèi)迅速整合本村本屯閑置農(nóng)機(jī)具形成農(nóng)機(jī)服務(wù)能力，迅速動(dòng)員本村本屯耕地集中連片參與托管;也有利于把發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)與發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)本村農(nóng)民增收較好地結(jié)合起來。但其發(fā)展規(guī)模容易受到村域范圍的剛性約束，難以實(shí)現(xiàn)跨村服務(wù)，托管服務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張潛力有限;從事托管服務(wù)的經(jīng)營(yíng)理念和實(shí)際成效，也容易面臨村集體主要負(fù)責(zé)人個(gè)人素質(zhì)和責(zé)任心等的約束。農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社和種植專業(yè)合作社從事托管模式，往往經(jīng)營(yíng)理念較為先進(jìn)，資金實(shí)力較強(qiáng)，可以通過規(guī)模化農(nóng)機(jī)作業(yè)和服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)機(jī)具利用效率，降低農(nóng)機(jī)作業(yè)成本和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn);可以通過跨區(qū)提供托管服務(wù)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)，未來擴(kuò)張潛力較大，也有利于規(guī)避土地流轉(zhuǎn)模式下實(shí)現(xiàn)土地集中難、流轉(zhuǎn)成本高、大型農(nóng)機(jī)具閑置多的問題。農(nóng)事企業(yè)或?qū)I(yè)服務(wù)公司從事托管模式，往往有較強(qiáng)的投資實(shí)力，但相對(duì)于前三種模式如何增強(qiáng)社區(qū)親和性和本土根植性，如何避免因盲目追求規(guī)模擴(kuò)張而使發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)加大，是亟待解決的突出問題。在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，應(yīng)鼓勵(lì)四種模式公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰或合作共贏，人為提出何種組織形式為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織創(chuàng)新的優(yōu)選方向，都不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)加強(qiáng)有效支持和規(guī)范引導(dǎo)依然至關(guān)重要，對(duì)相關(guān)試點(diǎn)縣的支持可考慮“扶上馬后再送一程”

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的發(fā)展在總體上仍屬新生事物，在鼓勵(lì)其發(fā)展的同時(shí)，引導(dǎo)其完善政策、規(guī)范發(fā)展仍然至關(guān)重要。比如，我們?cè)谡{(diào)研時(shí)，有群眾評(píng)價(jià)“托管托管，就是啥都不管”，少數(shù)基層干部還將其作為經(jīng)驗(yàn)來介紹。這實(shí)際上偏離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的發(fā)展方向。中央和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的許多重要文件反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要健全面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，推進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)本應(yīng)在尊重農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，幫助農(nóng)民解決其自身發(fā)展農(nóng)業(yè)“干不了、干不好、干得不經(jīng)濟(jì)”的問題;而不應(yīng)代替農(nóng)民，讓農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)[1]。讓農(nóng)戶“啥都不管”，包括遠(yuǎn)離田間管理的托管服務(wù)，實(shí)際上是讓農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)，放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，更談不上讓小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。今后在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的過程中，對(duì)此應(yīng)予充分注意。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)應(yīng)該扎實(shí)穩(wěn)健，如果為了短期的速度偏離了正確方向，導(dǎo)致大量小農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)或“疏遠(yuǎn)農(nóng)業(yè)”，就容易動(dòng)搖農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。這方面相關(guān)研究較多，政策早已明確，限于篇幅，在此不作論述。

目前，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)項(xiàng)目試點(diǎn)縣補(bǔ)貼3年，聚焦支持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為主的服務(wù)方式，但3年后能否持續(xù)？從我們對(duì)LX縣及其鄰近的QG縣的調(diào)研來看，黑龍江省由于人均耕地面積較大，容易通過支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)實(shí)現(xiàn)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，因而其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的自我發(fā)展能力較強(qiáng)。但即便在這樣的地區(qū)，待項(xiàng)目試點(diǎn)結(jié)束后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的發(fā)展是否還會(huì)持續(xù)像現(xiàn)在這么好？對(duì)此，可能多少要打些折扣。因此，對(duì)部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)試點(diǎn)縣可能還需要“扶上馬后再送一程”。為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，國(guó)家已明確設(shè)立“銜接過渡期”。為鼓勵(lì)支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)于相關(guān)試點(diǎn)工作做得好的縣市，也可以考慮增加一個(gè)“試點(diǎn)接續(xù)期”，接續(xù)支持面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)推廣工作，重點(diǎn)支持區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)能力、公共服務(wù)平臺(tái)或面向服務(wù)主體的服務(wù)能力建設(shè)，以便更好地對(duì)托管服務(wù)主體賦能發(fā)展。

（三）結(jié)合加強(qiáng)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶和糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)，加力支持服務(wù)組織購(gòu)置大型農(nóng)機(jī)具，鼓勵(lì)糧食主產(chǎn)區(qū)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人力資本培訓(xùn)

從調(diào)研來看，許多地方對(duì)大型農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼的支持比例，明顯低于中小型農(nóng)機(jī)具。但在黑龍江等平原地區(qū)的糧食主產(chǎn)區(qū)，采用大型農(nóng)機(jī)具作業(yè)代替小型農(nóng)機(jī)具，有利于打破犁底層，改善土壤理化性能和蓄水保墑能力，降低病蟲害發(fā)生，增強(qiáng)玉米抗倒伏能力和除草效果;也有利于通過連片規(guī)?；鳂I(yè)，提高作業(yè)效率，降低作業(yè)成本，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展并提高農(nóng)機(jī)化質(zhì)量。據(jù)GY玉米種植專業(yè)合作社介紹，經(jīng)歷2020年8月底9月初的三次強(qiáng)臺(tái)風(fēng)襲擊后，多數(shù)未經(jīng)托管的地玉米倒伏嚴(yán)重，而該合作社近80%地塊的玉米沒有倒伏。玉米托管后抗倒伏性能改善，使農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力增強(qiáng)。一般未經(jīng)托管的玉米地每畝增加收割成本約20元，收割損失增加5%，且玉米穗容易掉落。每畝地僅揀掉落的玉米穗就大約需要1個(gè)工，工錢約150元。因此，應(yīng)推動(dòng)平原地區(qū)加大對(duì)服務(wù)組織購(gòu)置大型農(nóng)機(jī)具的補(bǔ)貼力度，鼓勵(lì)其通過推動(dòng)實(shí)施農(nóng)機(jī)作業(yè)補(bǔ)貼政策，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的支持。

近年來，農(nóng)業(yè)水利建設(shè)在干支斗渠建設(shè)方面投入較多，但在龍渠和毛渠方面投入較少，農(nóng)民“靠天吃飯”的狀況亟待改善。近年來，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)雖然取得成效，但水平低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱的問題仍然突出。如我們調(diào)研的YD鎮(zhèn)ST村，屬于低洼、鹽堿地，糧食單產(chǎn)水平低、種植風(fēng)險(xiǎn)大。建議今后大幅提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面，幫助農(nóng)業(yè)增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害的能力。我們?cè)贚X縣LJ鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)排水系統(tǒng)主要還是20世紀(jì)六七十年代修建的，2020年因連續(xù)三次強(qiáng)臺(tái)風(fēng)襲擊，全鎮(zhèn)17萬(wàn)畝耕地，因排水問題多花費(fèi)100多萬(wàn)元。當(dāng)?shù)卦S多農(nóng)民急迫要求解決的問題，是農(nóng)業(yè)水利和秸稈處理問題。

目前，許多農(nóng)村“50后”“60后”種地“干不動(dòng)”，為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)提供了契機(jī)。但“70后”不愿種地，“80后”“90后”“00后”不愿也不會(huì)種地越來越成為普遍問題。LX縣通過啟動(dòng)“科普之冬”活動(dòng)，培訓(xùn)農(nóng)機(jī)手、職業(yè)農(nóng)民和村會(huì)計(jì)等方式，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)發(fā)展的人力資本支撐。這對(duì)于農(nóng)村經(jīng)營(yíng)和服務(wù)主體創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)理念、加強(qiáng)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的人才儲(chǔ)備是有益的。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的深化，許多農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力從繁重的農(nóng)事作業(yè)中解脫出來，通過加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村多種經(jīng)營(yíng)或就業(yè)培訓(xùn)，幫助其拓展就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力和經(jīng)營(yíng)素質(zhì)日趨緊迫。

（四）發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)防風(fēng)險(xiǎn)、防壟斷仍需警鐘長(zhǎng)鳴，應(yīng)通過扎實(shí)穩(wěn)健推進(jìn)其適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)促進(jìn)其高質(zhì)量發(fā)展

盡管在LX縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的發(fā)展中，一直把防風(fēng)險(xiǎn)作為完善托管服務(wù)體系的重要任務(wù)，并在建立互助基金方面進(jìn)行了積極探索。但是，防風(fēng)險(xiǎn)問題仍然絲毫大意不得。這既是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)容易遭受自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的雙重沖擊，又是因?yàn)殡S著托管規(guī)模的擴(kuò)大，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管面臨的風(fēng)險(xiǎn)迅速增加，甚至明顯超過托管服務(wù)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)承受能力。據(jù)介紹，1000萬(wàn)元資產(chǎn)價(jià)值的農(nóng)機(jī)合作社，可以形成40 000畝左右的農(nóng)機(jī)服務(wù)能力。按每畝托管服務(wù)費(fèi)20元，每年可以收取托管服務(wù)費(fèi)80萬(wàn)元，如果某年突遭多少年一遇的重大病蟲害導(dǎo)致糧食嚴(yán)重減收，每畝損失可能明顯超過通過托管服務(wù)費(fèi)賺得的20元凈利潤(rùn)。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將強(qiáng)化反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張作為2021年需要抓好的重點(diǎn)任務(wù)，這對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展也是至關(guān)重要的。從以往其他方面的經(jīng)驗(yàn)看，在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的過程中，也要注意強(qiáng)化反壟斷并防止資本無(wú)序擴(kuò)張，防止片面“貪大求洋”導(dǎo)致托管風(fēng)險(xiǎn)加快集中。因此，注意農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也是必要的。這有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)更好地做到“防風(fēng)險(xiǎn)”。

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Organizational Form， Practical Exploration and Institutional Innovation of Agricultural Production Trusteeship Service： A Case Study of LX County， Heilongjiang Province

JIANG Chang-yun? LI Jun-ru? ZHAO Wei-ke

Abstract： This article is based on the case observation of the development of agricultural production trusteeship service（APTS） in LX County， Heilongjiang Province. It is found that plain areas with large per capita cultivated land have the unique advantages of realizing the scale economy of APTS. More attention should be paid to the combination between firmly promoting the institutional innovation and the reducting of cost or risk， a win-win combination between increasing grain production and farmer's income and promoting cooperation among stakeholders， and innovating the direction and the focus of government support in the progress of the development of the APTS. The development of APTS can play an important role in affecting the whole situation， which is conducive to the linkage to stimulate the transformation of agricultural development mode and rural social changes. To develop APTS， we should insist on a market-oriented system， encourage fair competition， strengthen effective and standardized guidance to APTS. The service organizations should be encouraged to purchase large-scale agricultural machinery， and the major grain production areas should be encouraged to strengthen agricultural infrastructure construction and human capital training. More attention should be attached to prevent the risk and oppose monopoly during the development of the APTS.

Key words： agricultural production trusteeship service（APTS）; trusteeship service system; service organization; institutional innovation