農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本特征與問(wèn)題

張英洪 王麗紅 劉 偉

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本特征

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，有其鮮明的特征，主要體現(xiàn)在性質(zhì)上的政治性、范圍上的社區(qū)性、地域上的唯一性、產(chǎn)權(quán)上的封閉性、成員上的身份性、功能上的綜合性等方面。

性質(zhì)上的政治性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然從名稱上看屬于經(jīng)濟(jì)組織，但卻不同于一般的經(jīng)濟(jì)組織，具有鮮明的政治屬性。首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政后從政治上將農(nóng)民組織起來(lái)的組織載體，體現(xiàn)了黨組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)的價(jià)值追求。其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既是我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義土地公有制改造的產(chǎn)物，也是我國(guó)農(nóng)村土地公有制的所有權(quán)行使主體。再次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期以來(lái)承擔(dān)農(nóng)村社區(qū)有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)供給的部分職責(zé)。最后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他經(jīng)濟(jì)組織不同之處，還在于目前不能適用《破產(chǎn)法》實(shí)行破產(chǎn)倒閉。

范圍上的社區(qū)性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是在農(nóng)村特定社區(qū)范圍內(nèi)以集體土地所有制為基礎(chǔ)，以一個(gè)自然村（組）、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為覆蓋范圍建立起來(lái)的社區(qū)型經(jīng)濟(jì)組織，這與供銷合作社、信用合作社、專業(yè)合作社等合作經(jīng)濟(jì)組織以及各類企業(yè)組織有明顯的不同。社區(qū)性是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重要特征之一。

地域上的唯一性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)以自然村（組）、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體所有土地為邊界建立的地域性組織。在同一層級(jí)的鄉(xiāng)村地域范圍內(nèi)，一般來(lái)說(shuō)只能建立一個(gè)代表“農(nóng)民集體”行使集體土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，不存在與之并列競(jìng)爭(zhēng)的另一個(gè)同層級(jí)的代行集體土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織。在特定的社區(qū)地域范圍內(nèi)的同一層級(jí)，代行集體土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有唯一性。

產(chǎn)權(quán)上的封閉性。建立在土地集體所有制基礎(chǔ)上的集體經(jīng)濟(jì)組織所有的集體產(chǎn)權(quán)具有明顯的封閉性特征，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才享有集體土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等權(quán)益，且權(quán)益只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的任何個(gè)人和組織都無(wú)權(quán)獲得土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體收益分配權(quán)等。集體資產(chǎn)的集體所有制性質(zhì)不同于共有制，集體資產(chǎn)只能由集體成員共同占有，可以明確集體成員的股份或份額，但不可將集體資產(chǎn)分割到個(gè)人。

成員上的身份性。集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有明顯的身份特征，其身份界定主要基于農(nóng)業(yè)合作化歷史、農(nóng)業(yè)戶籍、現(xiàn)實(shí)情況等因素。一般來(lái)說(shuō)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的取得方式有原始取得、法律取得和民主程序取得等途徑。例如，《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》界定的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，一是原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的成員，戶口保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的。二是實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制時(shí)起，集體經(jīng)濟(jì)組織成員所生的子女，戶口在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，并履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的。三是戶口遷入、遷出集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的公民，按照組織章程規(guī)定，經(jīng)社委會(huì)或者理事會(huì)審查和成員大會(huì)表決確定其成員資格等。集體經(jīng)濟(jì)組織成員在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)享有平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和民主權(quán)利。

功能上的綜合性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅具有經(jīng)濟(jì)功能，還具有基本公共服務(wù)供給、社區(qū)治理等綜合性功能。2016年12月26日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》指出，要“發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在管理集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等方面的功能作用”。2020年11月4日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》第6條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有管理集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等職能。除此之外，一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上還承擔(dān)農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給、社區(qū)治理以及文化傳承服務(wù)等公共性職責(zé)。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在的主要問(wèn)題

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織誕生于上世紀(jì)50年代農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)時(shí)期，有近70年的發(fā)展歷史。雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在不同時(shí)期、不同領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用，但從總體上看，由于種種原因，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的改革與建設(shè)明顯滯后，存在的問(wèn)題也比較突出。

地位不明。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然與基層黨組織、村民自治組織構(gòu)成我國(guó)當(dāng)代村莊最重要的組織框架，但長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地位并不明確。一是法律地位不明。農(nóng)村改革以來(lái)，《憲法》《村民委員會(huì)組織法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《物權(quán)法》《農(nóng)業(yè)法》等法律都提到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但我國(guó)至今缺乏《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》等專門法律明確集體經(jīng)濟(jì)組織的地位和作用。二是市場(chǎng)地位不明。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期缺乏法人地位，雖然《憲法》第十七條規(guī)定“集體經(jīng)濟(jì)組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)”，但由于相關(guān)立法的缺失，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏進(jìn)入市場(chǎng)的法人資格，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中缺乏應(yīng)有的市場(chǎng)主體地位。直到2017年3月通過(guò)的《民法總則》才首次將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確定為“特別法人”。2020年5月通過(guò)的《民法典》進(jìn)一步規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為“特別法人”。但涉及具體實(shí)施落實(shí)特別法人的專門法律法規(guī)尚未跟上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以市場(chǎng)主體身份進(jìn)入市場(chǎng)的一些具體障礙并未消除。三是現(xiàn)實(shí)地位不明。在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地位也很不明確，大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織依附于基層黨組織和村民自治組織，不能正常獨(dú)立運(yùn)行，其職能和作用常常被基層黨組織和村民自治組織取而代之。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，一些集體經(jīng)濟(jì)組織同時(shí)成立公司，且以公司的名義進(jìn)入市場(chǎng)開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

產(chǎn)權(quán)不清。自從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織誕生以來(lái)，其產(chǎn)權(quán)的模糊性就始終存在。農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確、流轉(zhuǎn)不順暢、保護(hù)不嚴(yán)格等問(wèn)題突出，嚴(yán)重?fù)p害了集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。一是集體所有土地與國(guó)有土地權(quán)屬不清。集體土地與國(guó)有土地的邊界往往比較模糊，比如各類自然資源的邊界、城市與農(nóng)村的邊界都比較模糊，而相關(guān)精細(xì)化的土地確權(quán)工作則長(zhǎng)期滯后，致使集體土地所有權(quán)的強(qiáng)度明顯弱于國(guó)有土地所有權(quán)。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他組織的產(chǎn)權(quán)邊界不清。目前許多地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理工作主要由村“兩委”成員兼管，集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)的賬戶混用，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織也沒(méi)有與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分開(kāi)設(shè)立賬戶。三是集體所有權(quán)主體界定不清?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā返认嚓P(guān)法律強(qiáng)調(diào)集體土地和其他集體資產(chǎn)歸農(nóng)民集體所有，但農(nóng)民集體是比較抽象的概念，缺乏具體的所有權(quán)主體的規(guī)定，從而造成了集體資產(chǎn)所有權(quán)歸屬主體的模糊性。

名實(shí)不符。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然有《憲法》和其他法律的規(guī)定，在政策上也得到不斷的強(qiáng)調(diào)與重視，但在許多地方，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可謂有名無(wú)實(shí)，或名不副實(shí)。有的地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中將鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門進(jìn)行管理，集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有，有的地方取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)僅有集體資產(chǎn)賬面數(shù)據(jù)，而沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)體。一些地方的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織更是名存實(shí)亡，“有牌子，沒(méi)組織”。有的村連集體經(jīng)濟(jì)組織的牌子也沒(méi)有。不少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部管理不規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，沒(méi)有開(kāi)展正常的經(jīng)營(yíng)、管理業(yè)務(wù)。有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面上除了已經(jīng)承包給農(nóng)戶的承包土地?cái)?shù)據(jù)外沒(méi)有其他經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，除了上級(jí)有關(guān)部門撥付的建設(shè)資金外也沒(méi)有任何集體經(jīng)營(yíng)性收入。

履職不全。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有“管理集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員”等職能，承擔(dān)著社區(qū)綜合性服務(wù)管理的多重職責(zé)。但長(zhǎng)期以來(lái)，許多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并沒(méi)有充分履行有關(guān)法律和章程賦予和明確 的職責(zé)，沒(méi)有充分發(fā)揮應(yīng)有的功能作用。一是在集體資產(chǎn)管理上不到位。許多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身缺乏對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行管理的動(dòng)力和機(jī)制，導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重。二是在集體資源開(kāi)發(fā)上不充分。不少集體經(jīng)濟(jì)組織在集體資源開(kāi)發(fā)利用上缺乏思路和辦法，要么放任自流，要么束手無(wú)策，要么開(kāi)發(fā)無(wú)方。三是在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展上不謀劃。在改革進(jìn)程中之所以產(chǎn)生一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“空白村”和“薄弱村”，雖然有多種因素所致，但與缺乏有能力的集體經(jīng)濟(jì)組織帶頭人有很大關(guān)系。四是在集體成員服務(wù)上不盡責(zé)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，這是改革以來(lái)我國(guó)憲法確立的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨的農(nóng)村政策的基石。但許多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織幾乎沒(méi)有為集體經(jīng)濟(jì)組織成員提供生產(chǎn)生活服務(wù)，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的功能缺位。

經(jīng)營(yíng)不佳。我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織總體經(jīng)營(yíng)效益不佳。統(tǒng)計(jì)顯示，截至2019年底，在55.43萬(wàn)個(gè)村中，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收益或經(jīng)營(yíng)收益在5萬(wàn)元以下的“空殼村”有32萬(wàn)個(gè)，占總村數(shù)的57.7%；經(jīng)營(yíng)收益5萬(wàn)元以上的村23.5萬(wàn)個(gè)，占總村數(shù)的43.3%。據(jù)調(diào)查，2019年北京市有1982個(gè)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織收不抵支，占村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的50.3%；全市村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)負(fù)債率為59.6%，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)負(fù)債率為82.5%，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)負(fù)債率為55.3%。