公共圖書館理事會(huì)監(jiān)事制度建設(shè)研究*——以廣東省為例

徐玉蘭

(廣東省立中山圖書館，廣東廣州 510110)

自2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)正式拉開(kāi)國(guó)內(nèi)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革的序幕以來(lái)，至今已經(jīng)第九個(gè)年頭。在公共圖書館理事會(huì)制度框架內(nèi)，除作為決策層的理事會(huì)、作為執(zhí)行層的管理班子外，還有一個(gè)重要的組成部分——監(jiān)事。監(jiān)事是一個(gè)成熟的理事會(huì)制度內(nèi)不可或缺的部分。但就目前國(guó)內(nèi)已成立理事會(huì)的公共圖書館來(lái)看，監(jiān)事還不是理事會(huì)制度的必然選項(xiàng)，相當(dāng)一部分圖書館理事會(huì)并沒(méi)有設(shè)置監(jiān)事會(huì)或獨(dú)立監(jiān)事。如果說(shuō)，理事會(huì)制度在圖書館領(lǐng)域已有較為成熟的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，那監(jiān)事制度的研究和實(shí)踐在圖書館領(lǐng)域才剛剛起步。本文通過(guò)對(duì)廣東公共圖書館理事會(huì)監(jiān)事的職權(quán)、職責(zé)、產(chǎn)生方式等進(jìn)行梳理，探討監(jiān)事的設(shè)置在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革中起到的作用，分析監(jiān)事制度的不足和發(fā)展路徑等。

1 公共圖書館理事會(huì)監(jiān)事制度法理依據(jù)和現(xiàn)有研究成果

1.1 法理依據(jù)

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)正式通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，提出要“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)，完善績(jī)效考核機(jī)制。推動(dòng)公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理”。[1]正式拉開(kāi)了國(guó)內(nèi)公共圖書館理事會(huì)制度改革的序幕。同年，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》中寫到：“面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位要探索建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)……也可探索單獨(dú)設(shè)立監(jiān)事會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督事業(yè)單位財(cái)務(wù)和理事、管理層人員履行職責(zé)的情況?！盵2]這是監(jiān)事制度在事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革領(lǐng)域中首次被正式文件提及，這句話同時(shí)也是對(duì)監(jiān)事職能的規(guī)范。2017年9月，中宣部等7部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》中進(jìn)一步明確：“具備條件的公共文化機(jī)構(gòu)可單獨(dú)設(shè)立監(jiān)事會(huì)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也可以在理事會(huì)中明確若干名承擔(dān)監(jiān)督職能的兼職監(jiān)事?！盵3]這里進(jìn)一步明確了監(jiān)事設(shè)置的組織形式。

在地方政府層面，以廣東為例，廣東省編辦在《印發(fā)關(guān)于推進(jìn)我省事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(粵機(jī)編〔2011〕16號(hào))中寫到：“根據(jù)單位特點(diǎn)和工作需要，理事會(huì)可以下設(shè)咨詢委員會(huì)或戰(zhàn)略、審計(jì)、財(cái)務(wù)、薪酬與考核等專門委員會(huì)，負(fù)責(zé)為理事會(huì)決策提供咨詢建議。服務(wù)事項(xiàng)涉及公眾普遍需求，承載較多公共利益以及可以依法開(kāi)展相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，可設(shè)置1-2名監(jiān)事，負(fù)責(zé)對(duì)本單位的財(cái)務(wù)以及理事、管理層人員履行職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督。規(guī)模特別大的事業(yè)單位，根據(jù)需要可以單獨(dú)設(shè)立監(jiān)事會(huì)?！盵4]

可以說(shuō)，從國(guó)家層面到省級(jí)層面，都為公共圖書館實(shí)施法人治理結(jié)構(gòu)改革后，在理事會(huì)的框架下設(shè)置監(jiān)事會(huì)或獨(dú)立監(jiān)事，提供了政策依據(jù)，并對(duì)監(jiān)事的職責(zé)定位、職能、人數(shù)進(jìn)行了大致規(guī)范。

1.2 現(xiàn)有研究成果

隨著法人治理結(jié)構(gòu)改革近年在公共圖書館領(lǐng)域的推進(jìn)，相關(guān)的研究一直較為熱門。在知網(wǎng)上以“公共圖書館 理事會(huì)”為主題搜索，2020年為18篇，2019年為39篇，2018年為43篇，2017年為64篇，2016年為94篇。可以看到，雖然理事會(huì)制度的研究近年逐步減少，但仍維持一定量。但筆者再以“公共圖書館 監(jiān)事”為主題搜索，近5年相關(guān)的文獻(xiàn)僅共4篇，且均僅是文中略有提及監(jiān)事制度，米傳振[5]提出章程應(yīng)對(duì)監(jiān)事具有約束作用，蘇妍[6]提出應(yīng)建立監(jiān)事會(huì)議事規(guī)則，賈冰[7]介紹了天津圖書館理事會(huì)監(jiān)事的設(shè)置，徐玉蘭等[8]統(tǒng)計(jì)了廣東省內(nèi)公共圖書館監(jiān)事設(shè)置概況，并沒(méi)有找到專門對(duì)監(jiān)事實(shí)踐和理論研究的論文。

2 廣東省公共圖書館理事會(huì)監(jiān)事實(shí)踐情況

為了解廣東省各級(jí)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革進(jìn)展情況，2019年，廣東省立中山圖書館組成了調(diào)研組，通過(guò)問(wèn)卷、訪談等調(diào)查方式，對(duì)全省141家縣級(jí)以上公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革情況進(jìn)行了調(diào)研，并形成了調(diào)研報(bào)告[9]。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，監(jiān)事在理事會(huì)的作用日益得到重視，廣東省已組建的公共圖書館理事會(huì)中有9個(gè)設(shè)立了監(jiān)事會(huì)，6個(gè)設(shè)立了獨(dú)立監(jiān)事，大部分是2016年以后組建或者重新組建的理事會(huì)。如2016年廣州圖書館組建第二屆理事會(huì)時(shí)增設(shè)了一名監(jiān)事，2018年組建的佛山市圖書館理事會(huì)成立了由佛山市文廣新局、佛山市財(cái)政局、佛山市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室指派人員擔(dān)任成員的監(jiān)事會(huì)，2019年組建的湛江市圖書館、梅州市劍英圖書館、深圳市坪山區(qū)圖書館理事會(huì)均設(shè)立了獨(dú)立監(jiān)事。

筆者再通過(guò)網(wǎng)站等公開(kāi)途徑查詢上述已設(shè)立監(jiān)事會(huì)(獨(dú)立監(jiān)事)的圖書館章程，發(fā)現(xiàn)只有廣東省立中山圖書館[10]、廣州圖書館[11]、佛山圖書館[12]和深圳鹽田區(qū)圖書館[13]在網(wǎng)上可查閱章程全文且章程中有關(guān)于監(jiān)事的內(nèi)容。筆者以此四家圖書館為研究對(duì)象，根據(jù)他們各自章程記載的關(guān)于監(jiān)事設(shè)置的內(nèi)容，整理如下：

廣東省立中山圖書館廣州圖書館佛山圖書館深圳鹽田區(qū)圖書館章程記載篇幅獨(dú)立章節(jié),合共1章7條獨(dú)立章節(jié),合共1章2條獨(dú)立章節(jié),合共1章4條獨(dú)立章節(jié),合共1章4條產(chǎn)生方式由圖書館提名,理事會(huì)審議產(chǎn)生由理事會(huì)選舉產(chǎn)生由本館舉辦單位、佛山市編辦、佛山市財(cái)政局指派的人員擔(dān)任由舉辦單位提名,理事會(huì)聘任人數(shù)1名1名3名1名任期與理事會(huì)相同,可以連選連任與理事會(huì)每屆任期相同與理事會(huì)每屆任期相同與理事會(huì)相同,可以連選連任任職資格擁有我國(guó)國(guó)籍、熱愛(ài)圖書館事業(yè)、有一定的社會(huì)聲望、無(wú)犯罪記錄等四項(xiàng)不得由理事、管理層成員兼任,其他未提及不得由理事兼任,其他未提及具備履職的知識(shí)和能力,具有較高的社會(huì)知名度,熟悉并遵守有關(guān)法律法規(guī)和國(guó)家政策職責(zé)監(jiān)督理事會(huì)、管理層履職情況,檢查圖書館財(cái)務(wù)狀況,對(duì)理事會(huì)決議提出質(zhì)詢等六項(xiàng)對(duì)理事會(huì)的財(cái)務(wù)狀況以及日常運(yùn)作情況進(jìn)行監(jiān)督對(duì)理事會(huì)的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督并提出建議監(jiān)督理事行為,檢查館業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)狀況,召開(kāi)臨時(shí)理事會(huì)等七項(xiàng)義務(wù)不得擅自公布涉密信息、謀取不正當(dāng)利益、違反章程規(guī)定等四項(xiàng)未提及列席理事會(huì)會(huì)議遵守章程與理事會(huì)決議,按時(shí)參加理事會(huì)會(huì)議,不得公開(kāi)涉密信息等六項(xiàng)

2.1 監(jiān)事的組成和產(chǎn)生方式

以上四家圖書館除佛山圖書館為監(jiān)事會(huì)外，其他3家均為獨(dú)立監(jiān)事。而監(jiān)事產(chǎn)生方式各不相同，大致分為兩類：一類為自下而上產(chǎn)生，分別是省館和廣州館，省館明確為由圖書館提名，理事會(huì)審議產(chǎn)生，廣州館則只明確由理事會(huì)選舉產(chǎn)生，具體提名權(quán)未作限定。一類為自上而下產(chǎn)生，分別是佛山館和深圳鹽田館，但他們又有不同，佛山館明確了產(chǎn)生來(lái)源全部為政府部門人員，分別由佛山市文旅局、編辦和財(cái)政局派員擔(dān)任，而深圳鹽田館僅規(guī)定由舉辦單位提名，具體來(lái)源不作限定。

2.2 任期與任職資格

四家圖書館的監(jiān)事任期均與理事會(huì)一致。在任職資格上，四家圖書館對(duì)監(jiān)事的任職資格均沒(méi)有明確的專業(yè)性要求。省館和鹽田館強(qiáng)調(diào)了監(jiān)事應(yīng)遵守法律法規(guī)且具有一定的社會(huì)聲望。佛山館雖然沒(méi)有明確監(jiān)事的任職資格，但因來(lái)源已明確是由三家政府部門派員擔(dān)任，即任職要求為三家市局的公務(wù)人員。雖然國(guó)家七部委《實(shí)施方案》中明確“具備條件的公共文化機(jī)構(gòu)可單獨(dú)設(shè)立監(jiān)事會(huì)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也可以在理事會(huì)中明確若干名承擔(dān)監(jiān)督職能的兼職監(jiān)事?！钡@四家圖書館均采取了另行設(shè)置的方式，且廣州館和佛山館更明確了不得由理事兼任，顯然是為了更強(qiáng)調(diào)監(jiān)事與理事會(huì)各自的獨(dú)立性。

2.3 職權(quán)與義務(wù)

在監(jiān)事職責(zé)方面，國(guó)辦發(fā)〔2011〕37號(hào)文[14]中提到監(jiān)事的職責(zé)是“負(fù)責(zé)監(jiān)督事業(yè)單位財(cái)務(wù)和理事、管理層人員履行職責(zé)的情況”，這里包含了三個(gè)方面的內(nèi)容，一是對(duì)單位財(cái)務(wù)狀況的監(jiān)督，二是對(duì)理事履行職責(zé)情況的監(jiān)督，三是對(duì)圖書館管理層履行職責(zé)情況的監(jiān)督。四家圖書館作出了各自的探索。其中廣州館和佛山館的職責(zé)較窄，僅包括對(duì)理事會(huì)的運(yùn)行情況監(jiān)督。省館和鹽田館則是在國(guó)辦發(fā)〔2011〕37號(hào)文的基礎(chǔ)上對(duì)監(jiān)事職責(zé)進(jìn)行了進(jìn)一步拓寬：省館還包括了監(jiān)事可對(duì)理事會(huì)決議提出質(zhì)詢、要求召開(kāi)臨時(shí)理事會(huì)等兩項(xiàng)；而鹽田館的監(jiān)事職責(zé)，也增加了包括召開(kāi)臨時(shí)理事會(huì)、對(duì)圖書館各部門工作情況的監(jiān)督和對(duì)圖書館發(fā)生的問(wèn)題進(jìn)行質(zhì)疑等3項(xiàng)。

在監(jiān)事應(yīng)遵守的義務(wù)方面，省館和鹽田館較為詳細(xì)地規(guī)范了監(jiān)事應(yīng)遵循的義務(wù)。如果我們把監(jiān)事的義務(wù)分別與該館章程表述的理事義務(wù)相對(duì)照的話，可以發(fā)現(xiàn)區(qū)別于理事義務(wù)的是，在監(jiān)事義務(wù)中特別強(qiáng)調(diào)了“不得擅自公開(kāi)本館涉密信息”。作為監(jiān)事，可能在履職的過(guò)程中接觸到一些負(fù)面的信息，強(qiáng)調(diào)保密義務(wù)對(duì)維持圖書館形象有重要作用。

3 當(dāng)前監(jiān)事制度存在的不足

3.1 定位不清

在國(guó)企領(lǐng)域，監(jiān)事有明確的“外部監(jiān)事”和“內(nèi)部監(jiān)事”之分，外部監(jiān)事由主管部門或集團(tuán)總部設(shè)置并對(duì)其負(fù)責(zé)，內(nèi)部監(jiān)事由企業(yè)的股東代表和職工代表組成，對(duì)股東大會(huì)負(fù)責(zé)。但當(dāng)前的公共圖書館領(lǐng)域，監(jiān)事的定位是“外部”還是“內(nèi)部”，政策上并沒(méi)有清晰的界定。監(jiān)事是對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，還是對(duì)舉辦單位負(fù)責(zé)也欠缺統(tǒng)一的規(guī)范。

3.2 職責(zé)不明

本文前面談到，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》中寫到：“監(jiān)事會(huì)……負(fù)責(zé)監(jiān)督事業(yè)單位財(cái)務(wù)和理事、管理層人員履行職責(zé)的情況?！边@是從國(guó)家層面對(duì)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革中監(jiān)事職能的總體概況。從這句話來(lái)看，監(jiān)事的職能主要在于財(cái)務(wù)規(guī)范性和理事、管理層人員履職情況的監(jiān)督，那是否不包括對(duì)理事會(huì)決策本身合規(guī)性和合理性的監(jiān)督？從四家圖書館的章程來(lái)看，監(jiān)事的職責(zé)范圍在不同圖書館存在較大差別。其中省館的監(jiān)事職權(quán)范圍最廣，除包括國(guó)辦文件規(guī)定的內(nèi)容外，還包括對(duì)理事會(huì)決議提出質(zhì)詢等。即既包括對(duì)決策執(zhí)行的監(jiān)督，也包括對(duì)決策本身合規(guī)性和合理性的監(jiān)督。而廣圖和佛圖的描述則較為籠統(tǒng)，僅為對(duì)理事會(huì)運(yùn)作情況的監(jiān)督。

3.3 履職手段單一

目前監(jiān)事開(kāi)展工作，主要還是停留在列席會(huì)議、檢查財(cái)務(wù)憑證、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研等傳統(tǒng)方式，對(duì)于創(chuàng)新實(shí)施監(jiān)督檢查方法、營(yíng)造良好的監(jiān)督檢查外部環(huán)境和工作條件的探索實(shí)踐都還不夠。且大部分圖書館均為獨(dú)立監(jiān)事，人手薄弱，又都是兼職身份，是否能有效履職存在疑問(wèn)。

4 對(duì)完善監(jiān)事制度的思考

4.1 進(jìn)一步明確舉辦單位、理事會(huì)、監(jiān)事、管理層之間的關(guān)系

監(jiān)事一職與理事會(huì)制度一樣，最早來(lái)源于企業(yè)領(lǐng)域[15]。因此，觀察企業(yè)監(jiān)事定位的設(shè)置對(duì)圖書館行業(yè)有重要的借鑒意義。在企業(yè)領(lǐng)域，監(jiān)事會(huì)和董事會(huì)都對(duì)股東大會(huì)負(fù)責(zé)，直屬于股東大會(huì)，一個(gè)進(jìn)行決策一個(gè)進(jìn)行監(jiān)督，這極大地體現(xiàn)了現(xiàn)代企業(yè)模式下的分權(quán)的思想，更加符合現(xiàn)代企業(yè)科學(xué)發(fā)展的思想。而公共文化事業(yè)單位實(shí)行理事會(huì)制度改革的其中一個(gè)很重要的目的，也是實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)、管辦分離。如果我們將公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)與企業(yè)架構(gòu)類比，舉辦單位可對(duì)應(yīng)股東大會(huì)，理事會(huì)可對(duì)應(yīng)董事會(huì)。從這個(gè)角度出發(fā)，參照企業(yè)模式，更符合現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)的分工應(yīng)該是：理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)(獨(dú)立監(jiān)事)分別由舉辦單位任命、向舉辦單位負(fù)責(zé)，理事會(huì)負(fù)責(zé)決策，圖書館管理層負(fù)責(zé)執(zhí)行，監(jiān)事負(fù)責(zé)監(jiān)督。這種監(jiān)督更傾向?yàn)橥馀尚捅O(jiān)督，即監(jiān)事代表舉辦單位對(duì)理事會(huì)和管理層實(shí)行監(jiān)督。

與內(nèi)部監(jiān)事相比，筆者認(rèn)為外部監(jiān)事有以下幾個(gè)優(yōu)勢(shì)：一是責(zé)任主體更明確。目前國(guó)內(nèi)公共圖書館理事會(huì)都屬于一年開(kāi)一到兩次會(huì)議的模式，監(jiān)事發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，直接反饋到主管部門將更為及時(shí)和便捷；二是覆蓋更全面。外部監(jiān)事可將理事會(huì)本身納入監(jiān)督范圍，避免了無(wú)人監(jiān)督理事會(huì)的現(xiàn)象；三是身份更獨(dú)立。由于大部分理事會(huì)的理事長(zhǎng)或副理事長(zhǎng)本身就由圖書館館長(zhǎng)兼任，如監(jiān)事對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，客觀上對(duì)監(jiān)督管理層存在一定的角色沖突。

4.2 完善監(jiān)事輔助履職手段

從上述四家圖書館的章程來(lái)看，對(duì)監(jiān)事并無(wú)專業(yè)背景上的要求。而從監(jiān)事職能來(lái)看，無(wú)論是國(guó)辦發(fā)〔2011〕37號(hào)還是這四家圖書館的章程規(guī)定，監(jiān)事的一個(gè)很重要的職能，就是對(duì)理事會(huì)或圖書館財(cái)務(wù)狀況的監(jiān)督。這實(shí)際上對(duì)監(jiān)事的財(cái)務(wù)專業(yè)水平有很高的要求。那么在對(duì)監(jiān)事無(wú)財(cái)務(wù)專業(yè)背景的前提下，如何保證監(jiān)事職能的有效履行呢？就個(gè)案來(lái)看，佛山圖書館的監(jiān)事中一人明確由市財(cái)政局派員擔(dān)任，而省館則是選擇了由一名注冊(cè)會(huì)計(jì)師來(lái)?yè)?dān)任，他們通過(guò)不同方式保證了監(jiān)事對(duì)國(guó)家財(cái)政政策的熟悉程度。筆者認(rèn)為，也可以考慮監(jiān)事制度與理事會(huì)的專業(yè)委員會(huì)制度相結(jié)合，即成立一個(gè)向監(jiān)事負(fù)責(zé)的財(cái)務(wù)專業(yè)委員會(huì)，為監(jiān)事履職提供輔助，確保在監(jiān)事沒(méi)有財(cái)務(wù)專業(yè)背景的情況下依然能夠有效履職。

4.3 完善監(jiān)事履職配套制度

4.3.1 建立監(jiān)事向舉辦單位的定期匯報(bào)機(jī)制。規(guī)定監(jiān)事定期向舉辦單位進(jìn)行述職，一方面能有效督促監(jiān)事積極履職，另一方面述職情況也為對(duì)監(jiān)事下一步的續(xù)聘、考核和獎(jiǎng)懲提供依據(jù)。

4.3.2 監(jiān)事制度應(yīng)與現(xiàn)行的理事會(huì)各項(xiàng)配套制度相銜接。把監(jiān)事監(jiān)督內(nèi)容融入到理事會(huì)的年度報(bào)告制度、信息公開(kāi)制度中，監(jiān)督結(jié)果通過(guò)年度報(bào)告、信息公開(kāi)等途徑向各方公開(kāi)，增加監(jiān)督的透明度。

4.3.3 完善監(jiān)事獎(jiǎng)勵(lì)制度。與理事一樣，監(jiān)事屬于不受薪的公益性職務(wù)。要維持監(jiān)事的履職熱情，既要加強(qiáng)監(jiān)事與圖書館之間的情感聯(lián)系，也應(yīng)由舉辦單位積極探索適用于監(jiān)事的榮譽(yù)授予制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)事的精神獎(jiǎng)勵(lì)。

4.3.4 健全與現(xiàn)行監(jiān)督制度之間的關(guān)系。對(duì)圖書館來(lái)說(shuō)，目前的監(jiān)督已有紀(jì)委、職代會(huì)、監(jiān)察、專項(xiàng)檢查和外部審計(jì)等，監(jiān)督頻度已經(jīng)較高。建立監(jiān)事制度后，應(yīng)形成不同監(jiān)督制度的協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)信息交流和技術(shù)交流機(jī)制，實(shí)現(xiàn)成果共享，既要避免各自為戰(zhàn)，也要防止職能交叉重疊。