論土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的功能定位及法律適用

(內(nèi)蒙古大學(xué) 法學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021)

《農(nóng)村土地承包法》于2018年修正，修正的內(nèi)容以三權(quán)分置政策為背景，允許承包方保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)體系。與此同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度被保留，但其所在章節(jié)位置和構(gòu)成要件被修正。新法修改土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的立法目的頗值探討，其中尤以該制度的功能轉(zhuǎn)向和重新定位最為重要。功能定位決定制度價(jià)值和適用方向。為了明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的適用規(guī)則，本文主要以新《農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新法”)第34條為分析對(duì)象，略陳己見(jiàn)，以就教于方家。

一、新法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的修改

新法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的修改關(guān)乎農(nóng)民核心利益，意義重大，其制度的改變體現(xiàn)為兩個(gè)方面：體系上的獨(dú)立化和適用上的內(nèi)部化。以下分而述之。

(一)體系上的獨(dú)立化

在原《農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“舊法”)中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓作為農(nóng)民流轉(zhuǎn)自己承包地的一種土地流轉(zhuǎn)方式，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)體系中占有重要的一席之地，這種農(nóng)民轉(zhuǎn)讓自己的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租、轉(zhuǎn)包等一起被規(guī)定在了舊法中的第二章第五節(jié)及第三章，其內(nèi)在分類(lèi)邏輯就是兩類(lèi)，一類(lèi)是家庭承包下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)涣硪活?lèi)是其他承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓。

前述體系修改之于新法體現(xiàn)有二。

其一,取消了其他承包方式下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，即四荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。新法第49條非常明確地將通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等其他承包方式取得的土地使用權(quán)界定為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，不再冠之以“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”之稱(chēng)謂，因此也就當(dāng)然地不存在其他承包方式下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度了。

其二，構(gòu)建起獨(dú)立于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)體系之外的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，使該制度處于同土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度并列的地位。第二章第五節(jié)于新法修正后重命名為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，該節(jié)之重要內(nèi)容一是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，另一重要內(nèi)容就是關(guān)于該權(quán)利的融資擔(dān)保。新法第36條規(guī)定“出租(轉(zhuǎn)包)、入股、其他方式”對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)嗉赐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)辉俦恍路ǖ?6條土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度所內(nèi)含。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓條款的改變也體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是法條位置的改變，即從本節(jié)移至第二章第四節(jié)；另一方面就是節(jié)名的改變,即在舊法中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)這一名稱(chēng)基礎(chǔ)上又增添了互換、轉(zhuǎn)讓這兩個(gè)內(nèi)容。(1)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換，與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓一樣，在新法中被移出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)體系。

經(jīng)過(guò)上述修改之后，舊法中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)體系被分列為兩部分：一部分是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓(包括互換)，另一部分是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的適用范圍就比較寬泛，既有家庭承包制下的流轉(zhuǎn)，也有以家庭承包以外的方式承包土地再進(jìn)行流轉(zhuǎn)；而農(nóng)戶(hù)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓只能在家庭承包之下進(jìn)行，筆者將這兩種制度的不同適用列表(表1)如下。

表1 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的不同適用

(二)適用上的內(nèi)部化

對(duì)照舊法第41條(2)舊法第第41條規(guī)定：“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)?！焙托路ㄖ?4條(3)新法第34條規(guī)定：“經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶(hù)?！保卟顒e表現(xiàn)為如下。

一方面，舊法關(guān)于承包方(即轉(zhuǎn)讓方)的限制在新法中消失了，放寬了承包方轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的條件限制，只需依法、自愿，而不再以職業(yè)或者收入來(lái)限制轉(zhuǎn)讓條件。[1]事實(shí)上，舊法對(duì)于轉(zhuǎn)讓條件的限定，難以在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)。[2]市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的非農(nóng)職業(yè)也好，具有穩(wěn)定收入也好，都是相對(duì)而言的，不能夠成為穩(wěn)定的參照標(biāo)準(zhǔn)。因此，這一修改非?？茖W(xué)，但并不會(huì)在適用上產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

另一方面，新法將受讓人限定為“本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶(hù)”。這一修改剝奪了其他集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶(hù)受讓本集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格；而至于舊法“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”的限定本就多余，農(nóng)戶(hù)本就是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的家庭，無(wú)需重復(fù)限定。因此，從法律適用的角度看，“本集體經(jīng)濟(jì)組織的”限制才具有實(shí)質(zhì)性的規(guī)范意義。

綜上兩點(diǎn)，新法關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓條件的實(shí)質(zhì)修改就是適用上的內(nèi)部化調(diào)整，即嚴(yán)格限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓主體范圍，禁止本集體農(nóng)戶(hù)以外的其他主體通過(guò)轉(zhuǎn)讓取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

通過(guò)上述體系性修正和內(nèi)部化調(diào)整，新法一方面將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得方式嚴(yán)格限定為家庭承包方式，而將其他承包方式取得農(nóng)地權(quán)利界定為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”；另一方面規(guī)定僅同一集體組織的農(nóng)戶(hù)之間可以轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而其他主體則無(wú)法取得該權(quán)利。經(jīng)此修改，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就成為一種專(zhuān)屬于本集體農(nóng)戶(hù)的農(nóng)地權(quán)利，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則沒(méi)有承包方式和受讓主體的限制，可以實(shí)行市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)。與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相比較不難發(fā)現(xiàn)，修改后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)質(zhì)上就成了一種發(fā)生在同一集體組織內(nèi)部的流轉(zhuǎn)方式。

二、新法中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度之功能定位

任何法律制度的存在或設(shè)置都應(yīng)當(dāng)以其特有的、不可取代的價(jià)值或功能為前提。新法修改土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，將其界定為同一集體組織內(nèi)部的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概括性移轉(zhuǎn)，也必有其特殊的、不同于舊法上的原制度或新法上類(lèi)似制度的功能定位。

(一)原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的功能定位及其新法承繼

舊法第41條并不限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的受讓人身份，無(wú)論是同一集體的農(nóng)戶(hù)，還是不屬于該集體的農(nóng)戶(hù)，都可以成為此集體農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)讓其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓人。受讓農(nóng)戶(hù)在轉(zhuǎn)讓行為發(fā)生以后，便與集體組織成立了新的承包關(guān)系并因此而取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；而原承包農(nóng)戶(hù)就理所當(dāng)然地退出了原承包關(guān)系，不再享有該塊承包地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

舊法之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)體系包括具有物權(quán)性流轉(zhuǎn)性質(zhì)并能產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的法律后果的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓這一權(quán)利，以及具有債權(quán)性流轉(zhuǎn)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租、轉(zhuǎn)包權(quán)利。[3]它作為一種法定流轉(zhuǎn)方式，以推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)作為其主要的制度功能。

與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租、轉(zhuǎn)包等債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式相比，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)，可使受讓方取得效力更強(qiáng)或更有保障的農(nóng)地使用權(quán)，即具有支配效力和對(duì)抗效力的農(nóng)地用益物權(quán)——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這使其具備了債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式所欠缺的制度功能，也使得舊法中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度以一種特殊的存在繼續(xù)發(fā)揮功效。[4]

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度在新法中的構(gòu)建是受中央三權(quán)分置政策的影響，其核心要義就是引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)保留土地承包權(quán)，自由自愿流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，(4)新法第9條規(guī)定：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)?！辈⒃谄涞?1條為流轉(zhuǎn)期限在五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定了登記制度，(5)新法第41條規(guī)定：“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人?！睆亩沟猛恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)同時(shí)具備了產(chǎn)生債權(quán)性農(nóng)地使用權(quán)和物權(quán)性農(nóng)地使用權(quán)的雙重制度功能。[5]

新法上土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的雙重功能基本涵蓋了舊法上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租或轉(zhuǎn)包的原有功能，而且更具有期限上的靈活性。原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)谂f法中被規(guī)定成為一種全部剩余承包期限內(nèi)的權(quán)利轉(zhuǎn)讓?zhuān)恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)則可以在全部剩余承包期內(nèi)自由約定流轉(zhuǎn)期限，因此更具有適用上的靈活性和包容性，足以容納舊法中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓這一制度原本的作用。

舊法中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律功能基本上被新法中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，特別是流轉(zhuǎn)期限較長(zhǎng)而具有登記資格的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度所承繼，而并沒(méi)有被新法上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度所承繼。因此，從法律功能上看，新、舊土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度具有本質(zhì)的區(qū)別，不存在功能演進(jìn)的承繼關(guān)系。進(jìn)而言之，承繼了原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度之功能的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度在功能定位上也與新土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度具有本質(zhì)區(qū)別。

(二)新土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的功能反思及其界定根據(jù)

原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度和新法上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度都可以使受讓人取得具有物權(quán)效力的農(nóng)地使用權(quán)，因而具有法律功能上的一致性或同質(zhì)性。但新法卻禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的對(duì)外轉(zhuǎn)讓或概括移轉(zhuǎn)，僅允許其在同一集體組織內(nèi)部的農(nóng)戶(hù)之間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)鋵?shí)是對(duì)土地承包權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性的限制。這表明新法上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已從舊有含義中抽離并被賦予不同內(nèi)涵。

舊法中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵不包括土地承包權(quán)，其實(shí)質(zhì)就是一種土地使用權(quán)，[6]無(wú)論是通過(guò)家庭承包還是其他方式都可以取得這種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且它也可以在集體組織之外進(jìn)行流轉(zhuǎn)，因此才有了可以對(duì)外轉(zhuǎn)讓的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)(包括轉(zhuǎn)讓)制度。進(jìn)而言之，我們可以將新法上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及其流轉(zhuǎn)制度和舊法上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其流轉(zhuǎn)制度等而視之，而新法上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則被附加了專(zhuān)屬于集體農(nóng)戶(hù)的土地承包權(quán)。

在中央農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革政策背景下的土地承包權(quán)是專(zhuān)屬于集體農(nóng)戶(hù)的，其本質(zhì)是家庭承包制下集體組織與其下轄的農(nóng)戶(hù)之間關(guān)于土地承包這一法律關(guān)系的權(quán)利表達(dá)，反映了集體組織成員依據(jù)其成員身份對(duì)集體土地的分配秩序，具有成員權(quán)性質(zhì)，[7]故不適用其他承包方式。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系一直都是中央農(nóng)村政策的基本內(nèi)容，但原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)性并不能實(shí)現(xiàn)這一政策目標(biāo)，為了兼顧土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求，中央才通過(guò)三權(quán)分置政策提出了“農(nóng)戶(hù)承包權(quán)”的概念，此即專(zhuān)屬于集體農(nóng)戶(hù)的土地承包權(quán)。

新法將專(zhuān)屬于集體農(nóng)戶(hù)的土地承包權(quán)與舊法上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合二為一，形成了新法上的具有復(fù)合性質(zhì)且含有專(zhuān)屬意義的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)——僅本集體農(nóng)戶(hù)享有。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能概括轉(zhuǎn)移于非集體成員是由其獨(dú)特的農(nóng)戶(hù)專(zhuān)屬性所決定的。換言之，承包農(nóng)戶(hù)可以對(duì)外流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)[8]，卻不可以對(duì)外轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)，也就是說(shuō)，農(nóng)戶(hù)不能把其享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)整體轉(zhuǎn)讓給非本集體組織下轄的農(nóng)戶(hù)。故土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓范圍在新法的規(guī)定下具有了決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍的關(guān)聯(lián)性。

新法第34條實(shí)質(zhì)是限制了土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍。同時(shí)也正是基于這個(gè)原因，新法出臺(tái)之前的修正案草案才將本條界定為“土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓”。(6)修正案草案已將本條移至第二章第四節(jié)，并將其標(biāo)題修改為“土地承包權(quán)的保護(hù)和轉(zhuǎn)讓”。只是由于新法僅將土地承包權(quán)規(guī)定為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的新增權(quán)能，而并未將其塑造為獨(dú)立的權(quán)利類(lèi)型，所以仍舊名之為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓”，其實(shí)兩者并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。

總之，新法中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建是建立在舊法規(guī)范的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)(包括轉(zhuǎn)讓)制度功能基礎(chǔ)之上的，而新土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度喪失了舊法作用，實(shí)際上成為了農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)讓承包權(quán)的規(guī)范表達(dá)。[9]土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度在新法中展現(xiàn)的制度功能是以集體農(nóng)戶(hù)的土地承包權(quán)權(quán)利內(nèi)涵為基礎(chǔ)的。

(三)新土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的法律功能及其實(shí)現(xiàn)場(chǎng)合

舊法中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)修改后被賦予了土地承包權(quán)的內(nèi)涵，成為一種包含土地承包權(quán)之權(quán)能的專(zhuān)屬性權(quán)利，從而也使新土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度具有了土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓之功能。土地承包權(quán)作為集體組織與其農(nóng)戶(hù)的土地承包關(guān)系的權(quán)利表達(dá)，農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)讓其土地承包權(quán)意味著概括移轉(zhuǎn)其在原土地承包關(guān)系中的權(quán)利和義務(wù)，從而產(chǎn)生調(diào)整承包地的法律后果。

與集體組織單方面調(diào)整承包地不同的是，土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓僅發(fā)生在個(gè)別的特定農(nóng)戶(hù)之間，且以其合意或協(xié)商一致為基礎(chǔ)，因而更具可接受性或適用空間，可被界定為集體內(nèi)部的自主調(diào)整。[10]其實(shí)亦是相關(guān)集體農(nóng)戶(hù)對(duì)集體土地初始分配秩序的自主調(diào)整，此乃新土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度功能之體現(xiàn)。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓使得農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地承包關(guān)系的自我主動(dòng)調(diào)整，這契合了中央促進(jìn)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的政策。因?yàn)榉€(wěn)定不等于固化，更不意味著絕對(duì)禁止農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的變動(dòng)，同一集體組織的農(nóng)戶(hù)依據(jù)新法的規(guī)定在內(nèi)部之間可以進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)灰恋爻邪鼨?quán)始終掌握在本集體農(nóng)戶(hù)的手中，就不會(huì)影響家庭承包經(jīng)營(yíng)制度和土地承包關(guān)系，而且還會(huì)使其更加具有活力和韌性。

從制度實(shí)踐的角度看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)部轉(zhuǎn)讓是否存在客觀的現(xiàn)實(shí)需求有待于進(jìn)一步的觀察。對(duì)此，不論是新法第34條之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，還是第27條第3款關(guān)于適用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)合條款，即：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策推動(dòng)下，承包農(nóng)戶(hù)如果想在承包期內(nèi)進(jìn)城落戶(hù)的，其名下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者集體組織的承包地就要在本集體內(nèi)部進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或者交回集體組織。

除前述場(chǎng)合外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度還可用以緩解或解決因人口增減所導(dǎo)致的集體成員的占地不均以及集體農(nóng)戶(hù)的家庭養(yǎng)老和分家析產(chǎn)等問(wèn)題。筆者參與的農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些僅有老年成員的農(nóng)民家庭往往會(huì)把自己的承包地交給已經(jīng)成家立業(yè)的子女或其他親屬耕種，以換取一定的費(fèi)用或糧食。待老年人百年之后，承包地仍由后者繼續(xù)耕種。此乃土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的特殊方式。

前述的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓在某種意義上發(fā)揮著類(lèi)似于財(cái)產(chǎn)繼承或代際傳承的現(xiàn)實(shí)功能。農(nóng)戶(hù)而非個(gè)人作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體在家庭承包制下難以適用繼承制度。[11]但存在著原生家庭與新生家庭之間因分家析產(chǎn)所產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)代際傳承問(wèn)題。新法并未規(guī)定對(duì)此類(lèi)問(wèn)題的解決條款。擴(kuò)大解釋土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法理內(nèi)涵和適用范圍在此情況下不失為務(wù)實(shí)之選。

總之，新土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的應(yīng)然功能可以界定為同一集體組織內(nèi)部的農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的自主調(diào)整。同時(shí)為促進(jìn)該功能的客觀實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)合理界定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法理內(nèi)涵，適當(dāng)擴(kuò)張其涵射范圍和適用空間，在涉及家庭關(guān)系時(shí)不以市場(chǎng)對(duì)價(jià)為必要，支持、引導(dǎo)集體農(nóng)戶(hù)自主調(diào)整其土地承包關(guān)系，并以此實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。

三、新法中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度之法律適用

新法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了不同于舊法的規(guī)則設(shè)計(jì)和功能定位，這勢(shì)必引起該制度在法律適用上的規(guī)則抵牾和認(rèn)識(shí)分歧。為了保障新舊法律制度的銜接實(shí)施，若干相關(guān)法律適用問(wèn)題亟需明確。

(一)處理原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛要以法不溯及既往為原則

《立法法》第93條之法不溯及既往原則的基本內(nèi)涵是：在沒(méi)有特別規(guī)定的情況下，新出臺(tái)的法律不適用于在它生效之前發(fā)生的事件和行為，相關(guān)法律糾紛應(yīng)當(dāng)適用于當(dāng)時(shí)的法律。[12]據(jù)此新法實(shí)施前的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛適用舊法及相關(guān)司法解釋。

據(jù)舊法第33條第3項(xiàng)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓是有特定期限的，其分為兩類(lèi)：一類(lèi)是部分剩余承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)硪活?lèi)就是全部剩余承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓。在前一種情形下，一旦轉(zhuǎn)讓期限屆滿(mǎn)，受讓方即喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，無(wú)權(quán)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)承包地；轉(zhuǎn)讓方則有權(quán)收回承包地，繼續(xù)享有其未轉(zhuǎn)讓的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但后一種情形下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)因期限屆滿(mǎn)而消滅，因而只能適用新法規(guī)定的承包期延長(zhǎng)的政策，由轉(zhuǎn)讓方通過(guò)延包的方式取得新法規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

但是，在轉(zhuǎn)讓期限屆滿(mǎn)而轉(zhuǎn)讓方已經(jīng)不復(fù)存在的情況下，前述規(guī)則就失去了適用的前提。對(duì)此，本文建議區(qū)分受讓農(nóng)戶(hù)是否為本集體農(nóng)戶(hù)，再行確定后續(xù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬。如果受讓農(nóng)戶(hù)屬于本集體農(nóng)戶(hù)，則由受讓農(nóng)戶(hù)繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)承包地，以穩(wěn)定承包地經(jīng)營(yíng)秩序。如果受讓農(nóng)戶(hù)不屬于本集體農(nóng)戶(hù)，則由集體組織收回該承包地并對(duì)此地在組織內(nèi)部進(jìn)行另行發(fā)包。由不屬于本集體的受讓農(nóng)戶(hù)繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)承包地既不符合原《農(nóng)村土地承包法》確立的轉(zhuǎn)讓規(guī)則，也不符合“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)唯一主體是本集體農(nóng)戶(hù)”這一新法原則，所以只能由集體組織收回后另行發(fā)包給本集體其他農(nóng)戶(hù)。為此，2019年中共中央、國(guó)務(wù)院還專(zhuān)門(mén)對(duì)此類(lèi)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。(7)參見(jiàn)2019年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》。

綜上，根據(jù)法不溯及既往的規(guī)則，新法實(shí)施以前的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)適用舊法，轉(zhuǎn)讓期限屆滿(mǎn)后，由轉(zhuǎn)讓農(nóng)戶(hù)或集體組織收回承包地。如果受讓方也是本集體農(nóng)戶(hù)，而轉(zhuǎn)讓農(nóng)戶(hù)業(yè)已不存在，則由受讓農(nóng)戶(hù)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)承包地并享有三輪土地承包權(quán)，這種做法有利于維系農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定。

(二)以?xún)?nèi)部調(diào)整的功能定位為指引，重新界定新土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法理內(nèi)涵

新法賦予了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓不同的構(gòu)成要件和法律功能。以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利的市場(chǎng)化和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓使得農(nóng)戶(hù)在組織內(nèi)部之間調(diào)整了承包關(guān)系并以此為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)了一種動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。為此，新法第34條特別規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律后果為原承包關(guān)系的終止與新承包關(guān)系的確立，也就是土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓。

土地承包權(quán)在本質(zhì)上代表了集體組織與集體農(nóng)戶(hù)的土地承包關(guān)系，此權(quán)利之法律載體為土地承包合同。對(duì)此種合同進(jìn)行的轉(zhuǎn)讓成為了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法理內(nèi)涵，轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)其實(shí)就是對(duì)土地承包合同中承包農(nóng)戶(hù)的權(quán)利和義務(wù)的概括轉(zhuǎn)讓。因而不僅涉及承包農(nóng)戶(hù)與受讓農(nóng)戶(hù)的利益，也涉及集體組織的利益。因此，發(fā)包方同意成為了新法中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的構(gòu)成要件之一。

發(fā)包方同意后，承包農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給受讓農(nóng)戶(hù)，其實(shí)就是使其成為承包合同的承包方。因此，一個(gè)完整的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為不僅包括轉(zhuǎn)讓合同的簽訂以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的變更，而且也包括土地承包合同的重新簽訂。在集體組織與受讓農(nóng)戶(hù)重新訂立土地承包合同后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為方謂完整。其中，轉(zhuǎn)讓合同的簽訂，承包合同的變更屬于集體組織、承包農(nóng)戶(hù)與受讓農(nóng)戶(hù)的相對(duì)性法律行為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更登記則屬于對(duì)抗性公示行為。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓屬于土地承包關(guān)系的內(nèi)部調(diào)整，意味著承包農(nóng)戶(hù)之土地承包關(guān)系的退出，甚至永久喪失承包地，事關(guān)重大。人民法院適用新法第34條處理此類(lèi)糾紛時(shí)，務(wù)必慎重審查承包農(nóng)戶(hù)與發(fā)包農(nóng)戶(hù)的真實(shí)意思表示以及集體組織是否同意。同時(shí)，為了準(zhǔn)確判斷集體組織同意與否，該條“經(jīng)發(fā)包方同意”應(yīng)限縮解釋?zhuān)瑥膰?yán)適用。在認(rèn)定是否能夠成立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的證據(jù)方面，只有集體組織的書(shū)面同意或者是三方書(shū)面轉(zhuǎn)讓合同才具有相應(yīng)的法律證明效力。

綜上，集體組織、承包農(nóng)戶(hù)與受讓農(nóng)戶(hù)的三方意思表示成為了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法理內(nèi)涵，其法律效力不僅僅是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體變更，更是土地承包合同的主體變更。同時(shí)，基于鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策精神，根據(jù)合同效力轉(zhuǎn)化原理，本文建議將沒(méi)有經(jīng)過(guò)集體組織同意的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓認(rèn)定為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為，不絕對(duì)否定其法律效力以及其中的當(dāng)事人意愿。

(三)承包期延長(zhǎng)政策在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓視角下的合理實(shí)施

黨的十九大報(bào)告中所提出的承包期再延長(zhǎng)30年的政策在新法第21條第2款中得以體現(xiàn)。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓情形下需要進(jìn)一步明確如何延長(zhǎng)承包期，特別是延包權(quán)的歸屬。根據(jù)新法第21條第1款之規(guī)定，無(wú)論是土地承包合同還是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，都有法定承包期對(duì)其進(jìn)行限制。當(dāng)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)而沒(méi)有發(fā)生新法規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的情形下，承包期限的延長(zhǎng)應(yīng)是土地承包合同及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限的自動(dòng)延長(zhǎng)。[13]這不能成為集體組織改變土地承包關(guān)系或者調(diào)整承包地的理由。

在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的情況下，出現(xiàn)了初始承包集體土地的初始承包農(nóng)戶(hù)和因受讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而與集體組織建立新的承包關(guān)系的繼受承包農(nóng)戶(hù)，由此就可能引發(fā)兩類(lèi)承包主體均主張三輪承包權(quán)的可能。對(duì)此，本文認(rèn)為，如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生在新法實(shí)施以前，原則上應(yīng)由原承包農(nóng)戶(hù)享有土地承包權(quán)，具體理由前文已經(jīng)詳細(xì)說(shuō)明，在此不再贅述。但如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生在新法實(shí)施以后，則應(yīng)當(dāng)由繼受承包農(nóng)戶(hù)(即受讓農(nóng)戶(hù))享有土地承包權(quán)。誠(chéng)如前文所言，新法中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓在功能和內(nèi)涵均不同于舊法，其本質(zhì)屬于農(nóng)村土地承包關(guān)系的自我調(diào)整和內(nèi)部調(diào)整。二輪承包期滿(mǎn)后的承包期延長(zhǎng)政策之實(shí)施應(yīng)當(dāng)對(duì)此進(jìn)行確認(rèn)，以維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系。

此外，舊法中被分為部分剩余承包期和全部剩余承包期的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是受承包期限限制的；而從體系上講，新法第38條第3項(xiàng)不能拘束土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)梢哉f(shuō)新法上沒(méi)有明確的轉(zhuǎn)讓期限的限制。因此新法上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓在沒(méi)有轉(zhuǎn)讓雙方特別約定的情況下可以解釋為全部剩余承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)D(zhuǎn)讓之后的原承包農(nóng)戶(hù)徹底退出其與集體組織簽訂的土地承包合同，雙方土地承包關(guān)系消滅。故，不管是從承包合同的視角還是從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的角度看，承包期延長(zhǎng)的權(quán)利主體都不再是原承包農(nóng)戶(hù)，而是受讓農(nóng)戶(hù)。

承包期延長(zhǎng)在本質(zhì)上反映了農(nóng)村土地承包關(guān)系的延長(zhǎng)，其延長(zhǎng)對(duì)象也應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)在的承包關(guān)系，而不是過(guò)去的承包關(guān)系；是轉(zhuǎn)讓后的承包關(guān)系，不再是轉(zhuǎn)讓前的承包關(guān)系。尤其在新法賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以專(zhuān)屬于本集體農(nóng)戶(hù)的身份屬性的情形下，此權(quán)利之轉(zhuǎn)讓其實(shí)質(zhì)上是農(nóng)戶(hù)內(nèi)部調(diào)整土地承包關(guān)系。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓期限從二輪承包期擴(kuò)展到未來(lái)該權(quán)利的轉(zhuǎn)讓?zhuān)欣谵r(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定。

(四)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)競(jìng)合問(wèn)題的處理

新法規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，受讓農(nóng)戶(hù)可再行流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。然而在承包農(nóng)戶(hù)已經(jīng)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下，是否還可轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，則不無(wú)探討之余地。

筆者認(rèn)為，承包農(nóng)戶(hù)在保留土地承包權(quán)而僅流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下，其已經(jīng)喪失部分期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍具備再行轉(zhuǎn)讓的資格和價(jià)值。因土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不具有引起土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓或主體變更功能，而僅是承包期內(nèi)特定時(shí)段的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，故承包農(nóng)戶(hù)仍能在內(nèi)部轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。只是受讓農(nóng)戶(hù)在受讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之后并不能立即收回該地，原土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以繼續(xù)在法定期限內(nèi)行使其經(jīng)營(yíng)權(quán)。受讓農(nóng)戶(hù)享有土地經(jīng)營(yíng)的監(jiān)督權(quán)和流轉(zhuǎn)收益的收取權(quán)。受讓主體如若想收回承包地，就需要等土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限屆滿(mǎn)。

流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益，因此承包農(nóng)戶(hù)應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人，告知其轉(zhuǎn)讓事實(shí)。另外，為了進(jìn)一步維護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益，法律應(yīng)賦予本集體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人以?xún)?yōu)先受讓權(quán)。即在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人也屬于本集體農(nóng)戶(hù)的情況下，由其優(yōu)先同條件受讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。該優(yōu)先受讓權(quán)類(lèi)似于我國(guó)《合同法》第230條規(guī)定的房屋承租人的優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，相關(guān)保護(hù)規(guī)則也可參照適用。如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已向相關(guān)部門(mén)進(jìn)行了登記并具有了對(duì)抗效力，仍不顧該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的優(yōu)先受讓權(quán)而擅自進(jìn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效，不能進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更登記；如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)未經(jīng)登記而不具有對(duì)抗效力，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人則有權(quán)請(qǐng)求人民法院依法撤銷(xiāo)其轉(zhuǎn)讓合同。

綜上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓以調(diào)整本集體內(nèi)部承包關(guān)系為目的，是一種區(qū)別于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。同一承包地上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓可以并行不悖，但后者變更土地承包關(guān)系，應(yīng)及時(shí)通知土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人并尊重其相關(guān)權(quán)益，以實(shí)現(xiàn)相關(guān)制度的協(xié)調(diào)運(yùn)行。