農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法論綱

(吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的全面鋪開(kāi)，全國(guó)范圍內(nèi)將普遍建立新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，集體所有權(quán)主體虛位的實(shí)踐困境有了解脫的契機(jī)。[1]然而，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)如何規(guī)范，尚需立法予以回應(yīng)。在我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的實(shí)踐和立法中，實(shí)踐的探索和發(fā)展通常走在立法之前，如我國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的實(shí)踐和立法過(guò)程。立法需要回應(yīng)實(shí)踐需求，并糾正實(shí)踐的欠妥探索和不當(dāng)突破，鞏固實(shí)踐的一般經(jīng)驗(yàn)和普適做法。為適應(yīng)改革要求、回應(yīng)實(shí)踐需求，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一立法已經(jīng)在路上，2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開(kāi)了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的立法會(huì)議，并于11月公布了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程》。在立法進(jìn)程方面，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》已經(jīng)現(xiàn)實(shí)可期；然而，在理論研究方面，學(xué)界對(duì)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的部分問(wèn)題仍未形成統(tǒng)一意見(jiàn)，如立法目的如何體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人的市場(chǎng)主體地位、調(diào)整對(duì)象是否限定于改革中新形成的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、規(guī)則設(shè)計(jì)如何實(shí)現(xiàn)特別性的體系統(tǒng)一等。若無(wú)法解決上述問(wèn)題，那么《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》就容易成為實(shí)踐做法的簡(jiǎn)單總結(jié)，相關(guān)規(guī)則可能不具有普遍適用性。鑒于此，本文主要從立法的基本理念、規(guī)則設(shè)計(jì)和未來(lái)進(jìn)路三個(gè)方面論述農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的相關(guān)問(wèn)題。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的基本理念

在《民法典》實(shí)施的背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的一般性和特別性；在鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理體系完善的背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為鄉(xiāng)村治理體系中的經(jīng)濟(jì)動(dòng)能，立法應(yīng)當(dāng)區(qū)分自治規(guī)范與強(qiáng)制規(guī)范，并在保證民主管理特色的基礎(chǔ)上促進(jìn)效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

(一)堅(jiān)持一般與特別相交融的理念

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，應(yīng)當(dāng)具有特別性，但這種特別性并不意味著其完全脫離于法人理論而自成體系，其特別性是受限于法人理論的內(nèi)嵌體系。對(duì)此，有學(xué)者指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人適用《民法典》總則編“第三章法人”的一般規(guī)定。[2]農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的特別性表達(dá)具有層次性，在一般意義上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人具有適用于所有特別法人的一般特別性；在個(gè)別意義上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人具有適用于自身的個(gè)別特別性。

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人特別性的具體表現(xiàn)，(1)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人存在一定差異，但多數(shù)情況下，二者具有同一性，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的特別性根源于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別性。學(xué)者們各執(zhí)己見(jiàn)，尚未達(dá)成一致意見(jiàn)，但在以下特別性方面基本形成一致意見(jiàn)：第一，地域性或社區(qū)性，[3]即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍存在于一定地域范圍內(nèi)，且農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所依附的地域范圍通常具有特定性、固定性；第二，成員封閉性，[4]即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格具有封閉性，通常不會(huì)任意吸納新成員；第三，職能上的雙重性或多重性，(2)除經(jīng)濟(jì)職能或經(jīng)濟(jì)管理職能達(dá)成共識(shí)外，學(xué)者對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的第二職能或多重職能存在不同認(rèn)識(shí)。許中緣教授認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)公共服務(wù)供給功能，參見(jiàn)許中緣、崔雪煒：《“三權(quán)分置”視域下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人》，《當(dāng)代法學(xué)》2018年第1期，第87、90頁(yè)；有學(xué)者指出，集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)一定的行政委托任務(wù)，具有一定的行政職能，參見(jiàn)魏振瀛主編：《民法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2017年版，第108頁(yè)；全國(guó)人大農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會(huì)劉振偉副主任委員指出，集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)“準(zhǔn)行政”的管理職能，且經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能和自治職能會(huì)長(zhǎng)期交織，參見(jiàn)劉振偉：《建立規(guī)范的特別法人治理結(jié)構(gòu)》，《中國(guó)人大》2017年第10期，第28頁(yè)。即經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能或行政職能；第四，管理方式的民主性，即成員大會(huì)實(shí)行“一人一票制”。(3)集體經(jīng)濟(jì)組織的民主管理具有憲法依據(jù)，即我國(guó)《憲法》第十七條第二款的規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營(yíng)管理的重大問(wèn)題?！蓖瑫r(shí)，也有理論支持，如孔祥智教授指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理方式具有民主性，其主要表現(xiàn)就是成員大會(huì)的“一人一票制”，參見(jiàn)孔祥智：《農(nóng)村社區(qū)股份合作社的股權(quán)設(shè)置及權(quán)能研究》，《理論探索》2017年第3期，第6頁(yè)；管洪彥教授從成員權(quán)的角度論證了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人在表決機(jī)制方面的特別性及其正當(dāng)性，參見(jiàn)管洪彥：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人立法的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與未來(lái)進(jìn)路》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期，第44-45頁(yè)。此外，學(xué)者還從不同角度分別論述農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的特別性，其具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，組織演變的歷史承繼性，[5]即歷史上具有集體所有制性質(zhì)的合作社、人民公社演變而成的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承繼了歷史底色；[6]第二，財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)的歷史積累性，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然不是集體所有權(quán)人，但其作為集體資產(chǎn)的管理者，有權(quán)管理歷史積累而成的集體資產(chǎn)，包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)；[7]第三，股權(quán)來(lái)源的集體資產(chǎn)性，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的財(cái)產(chǎn)主要源于農(nóng)村集體資產(chǎn)，集體資產(chǎn)股權(quán)是通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的折股量化而形成的；(4)在實(shí)踐中，部分地區(qū)將集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的資源性資產(chǎn)進(jìn)行折股量化，同樣可以反映出集體資產(chǎn)股權(quán)的性質(zhì)。第四，股權(quán)管理的長(zhǎng)期靜態(tài)性，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有地域性和社區(qū)性，采取靜態(tài)管理方式保持成員的封閉性和股權(quán)的穩(wěn)定性；[8]第五，股權(quán)設(shè)置的平均主義，即集體資產(chǎn)股權(quán)的設(shè)置以成員股中的人頭股為主，甚至只設(shè)置人頭股。(5)王洪平教授歸納了集體資產(chǎn)股份的七個(gè)特別性。參見(jiàn)王洪平：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的“物權(quán)法底線”》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第1期，第49-50頁(yè)。

顯然，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)特別法人的特別性，否則無(wú)法實(shí)現(xiàn)立法目的，不利于鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建和鄉(xiāng)村治理能力的提升。上述特別性的根源在于兩方面，一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人在成立、發(fā)展中的歷史延續(xù)性；另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的所有制底色強(qiáng)調(diào)集體資產(chǎn)的公有性。換言之，歷史承繼性與所有制特性構(gòu)成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的個(gè)別特別性。而作為特別法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人與其他特別法人共通的特別性在于法人設(shè)立的行政命令，機(jī)關(guān)法人和基層群眾自治組織法人都根據(jù)一定行政級(jí)別的行政命令而設(shè)立，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人則是根據(jù)國(guó)家政策和法律、經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門批準(zhǔn)而設(shè)立。顯然，“批準(zhǔn)”屬于一種行政行為，具有行政命令的特點(diǎn)。因此，特別法人的一般特別性在于設(shè)立上的行政因素。

在強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的特別性之時(shí)，還應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人在《民法典》中的體系定位，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織首先是法人，其次才是特別法人。簡(jiǎn)言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在《民法典》法人制度的體系定位在于：第一，作為法人，具有獨(dú)立市場(chǎng)地位，適用法人一般規(guī)則；第二，作為特別法人，具有理論和實(shí)踐依據(jù)的特別性，適用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度的特別規(guī)則。進(jìn)而言之，除上述特別性直接影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的治理機(jī)制的特別性規(guī)則之外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人在成立、分立、解散、運(yùn)行等方面應(yīng)適用法人制度的一般規(guī)則，即適用《民法典》第三章第一節(jié)關(guān)于法人的一般規(guī)定。

(二)堅(jiān)持自治與強(qiáng)制相結(jié)合的理念

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人是私法主體，理應(yīng)體現(xiàn)私法自治精神，而通過(guò)法律行為的私法自治則主要包含兩層基本含義，即行為自由和效果自主。[9]這體現(xiàn)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人上，主要表現(xiàn)為兩層含義，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在經(jīng)營(yíng)管理方面的行為自由和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織決定并承受行為自由的法律效力。然而，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人具有特別性，其集體資產(chǎn)的公有性和組織職能的雙重性要求國(guó)家管制或法律強(qiáng)制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有特別法人地位，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人設(shè)立的一般性條件，應(yīng)當(dāng)遵循法人制度的一般規(guī)則。簡(jiǎn)言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的設(shè)立和運(yùn)營(yíng)具有自治規(guī)范與強(qiáng)制規(guī)范相結(jié)合的特點(diǎn)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人在經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)受到必要限制，其正當(dāng)性在于：第一，集體所有制包含的政治因素，(6)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人不具有破產(chǎn)能力的論證中，屈茂輝教授指出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人“承載著社會(huì)主義公有制的政治功能和一定的社會(huì)功能”，參見(jiàn)屈茂輝：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度研究》，《政法論壇》2018年第2期，第39頁(yè)；張暉教授考察了我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)生與歷史沿革，指出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“帶有與生俱來(lái)的政治屬性”，參見(jiàn)張暉：《鄉(xiāng)村治理視閾下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2020年第11期，第68頁(yè)。即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使集體所有權(quán)是集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式，必然受到集體所有制的限制；第二，集體資產(chǎn)的公有性要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織受到嚴(yán)格監(jiān)管，包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)管兩個(gè)方面；第三，法人治理容易出現(xiàn)內(nèi)部人控制、成員意志形式化等問(wèn)題。[10]農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織受限于社區(qū)性、成員封閉性、基層干部的兼職身份，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利難以有效實(shí)現(xiàn)，組織內(nèi)部容易出現(xiàn)內(nèi)部人控制、治理機(jī)構(gòu)形骸化、法人章程形式化等問(wèn)題；第四，組織職能中含有一定的社會(huì)公共管理因素，農(nóng)村集體組織現(xiàn)階段承擔(dān)大量的農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)支出，與村黨組織、村委會(huì)共同構(gòu)成基層治理的有效主體。[11]此外，有觀點(diǎn)認(rèn)為，鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人缺乏管理人才的現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)當(dāng)通過(guò)主管機(jī)關(guān)預(yù)先遴選管理人員的方式為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人供給人才。[12]在實(shí)踐中，地方政府關(guān)注鄉(xiāng)村人才振興，通過(guò)必要的行政方式為農(nóng)村提供經(jīng)濟(jì)管理人才，如黑龍江省某縣黨委組織部遴選大學(xué)生干部，確保每個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都有一名“下鄉(xiāng)人才”。(7)在筆者參與的黑龍江省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)地調(diào)研中，該縣范圍內(nèi)的每個(gè)行政村都有一名大學(xué)生擔(dān)任村黨支部書(shū)記或者村委會(huì)主任的助理，實(shí)踐效果較好。

當(dāng)然，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的限制應(yīng)當(dāng)具有一定限度，即自由與監(jiān)督的二維互動(dòng)要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)平衡行為自由與內(nèi)外約束的關(guān)系。從實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人具有完備的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，即成員大會(huì)或者成員代表大會(huì)(意思形成機(jī)構(gòu))、理事會(huì)(意思表達(dá)機(jī)構(gòu))和監(jiān)事會(huì)(意思監(jiān)督機(jī)構(gòu))的三位一體共同塑造了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。村黨組織和村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門以及相關(guān)外部監(jiān)管主體都屬于外部治理主體，承擔(dān)一定的管理或者監(jiān)督職責(zé)。以理事會(huì)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的內(nèi)部約束為例，可以看出自由與監(jiān)督的二維互動(dòng)形成的約束關(guān)系。理事會(huì)負(fù)責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的對(duì)外經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的自由表現(xiàn)在兩方面：一方面，理事會(huì)可以擬定對(duì)外投資方案和選擇經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目；另一方面，理事會(huì)可以自行決定是否聘任經(jīng)理和經(jīng)理的職權(quán)范圍。作為對(duì)理事會(huì)的必要限制，法人章程通過(guò)明確的規(guī)則設(shè)計(jì)限定理事會(huì)對(duì)外經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的范圍，成員大會(huì)或者成員代表大會(huì)可以通過(guò)決議方式否定理事會(huì)的對(duì)外投資方案和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，監(jiān)事會(huì)也可以列席理事會(huì)會(huì)議并提出建議。

(三)堅(jiān)持民主與效率相協(xié)調(diào)的理念

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的經(jīng)營(yíng)管理具有濃厚的民主特色，集中表現(xiàn)為一人一票制。具體而言，在理事會(huì)的表決規(guī)則、監(jiān)事會(huì)的表決規(guī)則方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人與公司、農(nóng)民專業(yè)合作社相同，實(shí)行一人一票制；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人與后二者的不同之處在于，其成員大會(huì)或者成員代表大會(huì)的表決規(guī)則同樣貫徹一人一票制。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人貫徹一人一票制，具有必要性和正當(dāng)性。首先，作為表決權(quán)基礎(chǔ)的是成員身份，而非集體資產(chǎn)股份。其次，集體資產(chǎn)股份并非源于成員投資，而是源于集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的折股量化，(8)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，在資產(chǎn)范圍上，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)與資源性資產(chǎn)具有一定重合，其原因主要包括：第一，從來(lái)源來(lái)看，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)通常源于集體統(tǒng)一利用資源性資產(chǎn)而產(chǎn)生的收益；第二，從經(jīng)營(yíng)管理方式來(lái)看，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理方式以合作經(jīng)營(yíng)、投資經(jīng)營(yíng)等方式為主，資源性資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理方式以發(fā)包、租賃等方式為主，而集體統(tǒng)一資源性資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理方式則可以與經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)相同；第三，從實(shí)踐情況來(lái)看，為了創(chuàng)造經(jīng)營(yíng)收益，基層管理人員并不嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)，并將股份合作制改革的目標(biāo)資產(chǎn)擴(kuò)展為集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的資源性資產(chǎn)。因此，此處的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)可以包括集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的資源性資產(chǎn)。這種折股量化具有平均主義底色。再次，法人內(nèi)部治理機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需要，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人容易出現(xiàn)內(nèi)部人控制的治理困境，為避免內(nèi)部人，尤其是管理人員的不當(dāng)控制，需要賦予本集體經(jīng)濟(jì)組織成員數(shù)量相等的表決權(quán)，并通過(guò)適當(dāng)?shù)闹贫却胧┘?lì)其參與管理和行使權(quán)利。[13]最后，防范外部資本侵入和干涉的必要限制，資本的逐利性要求控制法人的經(jīng)營(yíng)管理，以便高效實(shí)施既定的經(jīng)營(yíng)管理計(jì)劃，搶占市場(chǎng)熱點(diǎn)，因此，資本要求表決權(quán)形成有效控制，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的設(shè)立目的具有雙重性，對(duì)外的營(yíng)利目的受到一定限制，對(duì)內(nèi)的互助公益也限制資本的干涉，一人一票制便成為限制資本逐利性和否定資本多數(shù)決的必然結(jié)果。[14]

一人一票制集中體現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的民主管理特色，但民主存在固有的弊端，因此，在強(qiáng)調(diào)民主管理和成員意志的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)重視效率價(jià)值，即規(guī)定適當(dāng)?shù)谋頉Q程序和允許表決方式的多元化。然而，為協(xié)調(diào)內(nèi)部成員與外部人員的利益關(guān)系，并激勵(lì)相關(guān)主體投資農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，有觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員大會(huì)可以實(shí)行一定比例的附加表決權(quán)，這種附加表決權(quán)的表現(xiàn)方式主要包括兩種：其一，直接規(guī)定外部人員可以通過(guò)出資行為取得相應(yīng)比例的表決權(quán)利，并規(guī)定比例限制；(9)有學(xué)者認(rèn)為，外部人員可以出資取得權(quán)利資格，并以出資額享受一定的權(quán)利。參見(jiàn)楊仕兵、方穎：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人成員的撤銷權(quán)》，《東北林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第1期，第45頁(yè)。其二，通過(guò)雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)的間接方式賦予一切投資行為以表決權(quán)利。[15]本文認(rèn)為，這種附加表決權(quán)的觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人被資本侵蝕和資本控制的風(fēng)險(xiǎn)，其忽略了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人在設(shè)立目的和設(shè)立條件上的特別性。同時(shí)，這種以純粹商事組織為模型而構(gòu)建的表決機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人在社會(huì)職能方面的作用。此外，這種觀點(diǎn)忽略了農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)定附加表決權(quán)的整體規(guī)則，具體而言：第一，在設(shè)立目的上，農(nóng)民專業(yè)合作社的營(yíng)利性目的沒(méi)有法定限制；第二，在表決機(jī)制上，法人社員的入社限制和附加表決權(quán)的比例限制可以在一定程度上規(guī)避資本控制；第三，在人頭多數(shù)決的基本含義上，農(nóng)民專業(yè)合作社本質(zhì)上是資本、技術(shù)、生產(chǎn)和服務(wù)的聯(lián)合，附加表決權(quán)的意義更多地在于協(xié)調(diào)大額交易中社員與普通社員的利益關(guān)系。換言之，即便為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人設(shè)計(jì)附加表決權(quán)規(guī)則，也應(yīng)當(dāng)對(duì)資本形式的表決權(quán)進(jìn)行必要限制，以形成民主管理與表決效率的利益平衡。

在表決規(guī)則方面，一直存在著人頭多數(shù)決與資本多數(shù)決的博弈。資本多數(shù)決適用于公司等營(yíng)利法人，但絕對(duì)的資本多數(shù)決會(huì)出現(xiàn)小股東利益受損、控制股東濫用控制權(quán)、資本侵蝕經(jīng)營(yíng)權(quán)等治理問(wèn)題。為妥善解決上述治理問(wèn)題，公司通常規(guī)定差異化的表決權(quán)，以保證公司控制權(quán)的穩(wěn)定，并對(duì)控制股東或大股東的濫權(quán)行為進(jìn)行限制，以維持股東利益的平衡。顯然，資本多數(shù)決的邏輯基礎(chǔ)和適用進(jìn)路以資本和利益的平衡為核心，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員大會(huì)并沒(méi)有資本要素，或者并不以資本要素為主，成員股東的股東身份來(lái)源于既定規(guī)則的分配而非個(gè)人的主動(dòng)投資，具有身份獲取的被動(dòng)性和原生性，適用資本多數(shù)決不具有可行性。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的規(guī)則設(shè)計(jì)

立法理念的意義在于指導(dǎo)和落實(shí)規(guī)則設(shè)計(jì)，而規(guī)則設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于立法理念指引的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人及其成員權(quán)益保護(hù)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的核心和難點(diǎn)即在于此。

(一)調(diào)整對(duì)象的唯一特定性

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法首先應(yīng)解決的難題是調(diào)整對(duì)象的范圍，而其題解在于明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律內(nèi)涵和外延范圍。界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)農(nóng)村改革的歷史背景和時(shí)代背景，厘定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體資產(chǎn)管理者的法律地位和長(zhǎng)期承擔(dān)農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)支出的職能定位，在此意義上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律內(nèi)涵和外延范圍得以確定。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的調(diào)整對(duì)象應(yīng)當(dāng)限于本輪集體產(chǎn)權(quán)制度改革中形成的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。在實(shí)踐中，除本輪集體產(chǎn)權(quán)制度改革中形成的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織外，農(nóng)村社區(qū)普遍存在以下經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)：第一，農(nóng)村生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)、勞動(dòng)力、土地等各種形式的合作社；第二，集體企業(yè)；第三，農(nóng)民專業(yè)合作社；第四，農(nóng)工商總公司。但上述農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織只是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的具體實(shí)現(xiàn)方式，組織本身并不能體現(xiàn)集體所有制，也不能承擔(dān)土地發(fā)包、租賃等集體資產(chǎn)管理職能。(10)江平教授指出，可以通過(guò)完善法人治理結(jié)構(gòu)促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體土地的經(jīng)營(yíng)和管理。這實(shí)質(zhì)上承認(rèn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理者的法律地位和對(duì)集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理職能。參見(jiàn)江平、木拉提：《中國(guó)民法典集體所有權(quán)的理解與適用》，《政法論壇》2021年第2期，第8頁(yè)。同時(shí)，我們還可以從立法沿革和法律適用兩個(gè)方面，進(jìn)一步考察農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律內(nèi)涵和《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的調(diào)整對(duì)象。

就立法沿革而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律概念和內(nèi)涵雖經(jīng)變遷，但集體所有制的核心要義一直傳承。在立法上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為固定概念首次出現(xiàn)于我國(guó)1982年《憲法》第8條，第8條沒(méi)有明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律內(nèi)涵，卻提出了合作經(jīng)濟(jì)與集體經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律困惑。第8條指出城鎮(zhèn)中的合作經(jīng)濟(jì)屬于集體所有制經(jīng)濟(jì)，但集體所有制經(jīng)濟(jì)的具體含義仍有待明確。有學(xué)者以歷史研究的方式梳理了我國(guó)憲法上對(duì)集體所有制的定義，并提出：“在我國(guó)，合作社所有制與集體所有制，合作社與集體經(jīng)濟(jì)組織在概念的使用上具有重合性?！盵16]但是，改革開(kāi)放前的合作社主要是指人民公社，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作社，與本輪改革中設(shè)立的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不相同。之后的立法中，無(wú)論是《農(nóng)業(yè)法》《土地承包法》《土地管理法》，還是《物權(quán)法》《民法典》都沒(méi)有解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律內(nèi)涵問(wèn)題。然而，根據(jù)上述法律規(guī)定可以確定以下內(nèi)容：第一，在組織活動(dòng)內(nèi)容上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理和服務(wù)活動(dòng)；第二，在法律概念的位階上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)和其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織屬于同一位階的法律概念。(11)《農(nóng)業(yè)法》第二條規(guī)定：“本法所稱農(nóng)業(yè)，是指種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)，包括與其直接相關(guān)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。本法所稱農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)和其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織。”在地方立法中，各省級(jí)地方性法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的界定較為統(tǒng)一，即強(qiáng)調(diào)公有制、生產(chǎn)資料的集體所有制、家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。(12)例如，《黑龍江農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》第3條第1款規(guī)定：“本條例所稱農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是指在集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和家庭分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制下，土地等生產(chǎn)資料歸全體成員集體所有，具有公有制性質(zhì)的農(nóng)村社區(qū)性經(jīng)濟(jì)組織。”顯然，地方立法對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律內(nèi)涵進(jìn)行了限縮。這種立法限縮具有合理性，從文義和歷史的視角來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的“集體”就是指代集體所有制，而生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)、勞動(dòng)力、土地等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)則側(cè)重于強(qiáng)調(diào)各種要素的統(tǒng)籌分配與合作，并不能當(dāng)然體現(xiàn)集體所有制的基本內(nèi)涵。

就法律適用而言，其他農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織并不需要《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的立法調(diào)整，而是根據(jù)各自性質(zhì)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)適用相應(yīng)的法律法規(guī)。各種形式的合作社更多地具有歷史意義，而不具有普遍的現(xiàn)實(shí)意義。集體企業(yè)雖然利用了集體資產(chǎn)，但經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的開(kāi)展主要適用《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》或者《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》。(13)2020年8月19日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在《對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第6845號(hào)建議的答復(fù)》中表示，將適時(shí)啟動(dòng)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的修訂。這進(jìn)一步表明，集體企業(yè)仍有生命力，但其主要由《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)范。農(nóng)民專業(yè)合作社是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下催生的市場(chǎng)主體，其設(shè)立目的在于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的互助合作和提高財(cái)產(chǎn)性收入，主要適用《農(nóng)民專業(yè)合作社法》。而農(nóng)工商總公司則是為了規(guī)避農(nóng)民集體沒(méi)有法律地位而作出的實(shí)踐妥協(xié)，通常以村委會(huì)名義設(shè)立農(nóng)工商總公司，從事集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，主要適用《公司法》。

(二)調(diào)整內(nèi)容的組織法特性

在明晰界定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》調(diào)整對(duì)象的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的具體調(diào)整內(nèi)容便尤為重要。以何種結(jié)構(gòu)來(lái)架設(shè)相關(guān)規(guī)則、相關(guān)規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)和表達(dá)方式有何特別之處等問(wèn)題，關(guān)涉農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制的有效實(shí)現(xiàn)，應(yīng)予特別關(guān)注。

在性質(zhì)上，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》是以組織法為基礎(chǔ)、兼具行為法特征的綜合性法律。[10]單一的組織法和單一的行為法定位既不準(zhǔn)確，也無(wú)法恰當(dāng)涵蓋農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)規(guī)則。就組織法而言，應(yīng)當(dāng)包括集體經(jīng)濟(jì)組織的界定、集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立、組織形態(tài)的變更(主要是經(jīng)濟(jì)合作社向股份經(jīng)濟(jì)合作社轉(zhuǎn)變)、集體經(jīng)濟(jì)組織的合并和分立、集體經(jīng)濟(jì)組織的解散、集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)管和法律責(zé)任，以及內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的類型、職權(quán)范圍、制約機(jī)制等內(nèi)容；就行為法而言，應(yīng)當(dāng)包括組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)則、成員大會(huì)的決議規(guī)則、經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的基本規(guī)則，以及成員權(quán)利的得喪變更、成員權(quán)利的行使和保障等。

有學(xué)者主張，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法應(yīng)當(dāng)分為兩部分，即以組織法為核心的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》和以集體資產(chǎn)監(jiān)督管理為核心的《農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》。[17]本文認(rèn)為，以“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法”的表述來(lái)統(tǒng)攝農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理，并簡(jiǎn)單區(qū)分二者的關(guān)系，似有不妥。首先，在語(yǔ)言表述上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法本質(zhì)上是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法，而非與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)的立法。換言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法涉及以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為調(diào)整對(duì)象的組織法規(guī)范和行為法規(guī)范，集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理并非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的主要內(nèi)容，而作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法主要內(nèi)容的應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織如何進(jìn)行集體資產(chǎn)管理、運(yùn)營(yíng)等方面的規(guī)則。

其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法應(yīng)當(dāng)遵循自身的立法邏輯，而非照搬公司等營(yíng)利法人的立法邏輯。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的基本邏輯在于通過(guò)集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理和運(yùn)營(yíng)，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)造經(jīng)營(yíng)收益，并服務(wù)于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的改革目標(biāo)。我國(guó)公司法經(jīng)歷了公司組織法向公司行為法、公司實(shí)體法向公司程序法的理論和立法轉(zhuǎn)向，[18]但其立法邏輯在于通過(guò)公司組織及其行為的自治規(guī)范和監(jiān)督規(guī)范保護(hù)公司、股東和債權(quán)人的合法權(quán)益。申言之，我國(guó)公司法并沒(méi)有太多關(guān)于公司資產(chǎn)的監(jiān)督管理規(guī)范，這與公司自治、私法自治的基本邏輯相符；然而，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織卻與集體資產(chǎn)存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，如集體資產(chǎn)股權(quán)來(lái)源于集體資產(chǎn)的折股量化，集體經(jīng)濟(jì)組織的職能包括“管理集體資產(chǎn)”等，二者牽連性和緊密性使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法難以完全割裂集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理規(guī)范。

最后，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》與《農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》之間存在立法位階的差異，二者內(nèi)容的整合和分工不會(huì)影響立法秩序。就規(guī)范內(nèi)容而言，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》可以規(guī)定統(tǒng)攝農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理的一般規(guī)范，如集體資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)原則、運(yùn)營(yíng)方式、風(fēng)險(xiǎn)控制等一般性規(guī)則，《農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》則規(guī)定具體、細(xì)化的監(jiān)督管理規(guī)范，如財(cái)務(wù)管理、集體土地管理、審計(jì)監(jiān)督、檔案管理等監(jiān)督管理規(guī)則。此外，學(xué)者主張《農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》所涉及的立法內(nèi)容，如“資產(chǎn)權(quán)屬、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)”等內(nèi)容實(shí)質(zhì)上可以由《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》予以規(guī)范。其原因在于：一方面，現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)營(yíng)方式主要是集體資產(chǎn)的發(fā)包、出租，其與相關(guān)主體進(jìn)行合作或者從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，都以集體資產(chǎn)的利用和運(yùn)營(yíng)為核心；另一方面，通過(guò)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)所得的收益需要進(jìn)行分配，而是否進(jìn)行收益分配、向誰(shuí)分配收益、如何開(kāi)展收益分配等內(nèi)容屬于成員大會(huì)和理事會(huì)的職權(quán)范圍，由《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》進(jìn)行規(guī)范更為合理。

(三)調(diào)整內(nèi)容中成員權(quán)利的特別性

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的核心規(guī)則在于厘清兩個(gè)問(wèn)題，一是作為集體所有權(quán)代表行使主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位及其法人治理，二是作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的成員的法律地位及其權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利行使和權(quán)利保障。第一個(gè)問(wèn)題經(jīng)由前文探討，答案較為清晰，即在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的規(guī)則設(shè)計(jì)中應(yīng)鞏固農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人的理論和實(shí)踐共識(shí)，強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人治理機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)的積極意義。第二個(gè)問(wèn)題的探討，尚需明確如下兩個(gè)關(guān)鍵之處：第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人成員的關(guān)系，其本質(zhì)在于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的閉鎖與開(kāi)放；第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的特別性。

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界已經(jīng)進(jìn)行了較為充分的討論，達(dá)成了如下共識(shí)性觀點(diǎn)：第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不能僅以戶籍為單一認(rèn)定要素，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合其他要素進(jìn)行綜合考量；[19]第二，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的成員資格認(rèn)定應(yīng)當(dāng)以特定時(shí)間節(jié)點(diǎn)為依據(jù)；[20]第三，現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格具有一定的社區(qū)性和閉鎖性；第四，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格與成員權(quán)利之間存在緊密關(guān)系，成員資格是取得農(nóng)地“三權(quán)分置”中的“土地承包權(quán)”和宅基地“三權(quán)分置”中的“資格權(quán)”的前提；[21]第五，由于地域性差異的現(xiàn)實(shí)性和成員資格認(rèn)定的復(fù)雜性，“一刀切”式的成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不具有現(xiàn)實(shí)意義，應(yīng)當(dāng)在基本原則的指導(dǎo)下由各地根據(jù)實(shí)際情況自行確定具體的成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。[22]此外，尚有如下問(wèn)題亟需解決：第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是否可以通過(guò)購(gòu)買而獲得；第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的法律屬性是否具有財(cái)產(chǎn)性抑或身份性；(14)劉國(guó)棟博士認(rèn)為，成員資格是一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，抑或財(cái)產(chǎn)性身份。參見(jiàn)劉國(guó)棟：《論宅基地三權(quán)分置政策中農(nóng)戶資格權(quán)的法律表達(dá)》，《法律科學(xué)》2019年第1期，第195頁(yè)。第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格認(rèn)定是否可以參考建筑物所有權(quán)之成員權(quán)取得；[23]第四，在本輪成員資格認(rèn)定完成后的新增人員應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定成員資格？[24]

縱觀上述問(wèn)題與討論，都離不開(kāi)對(duì)成員資格的閉鎖與開(kāi)放的理解。如果固守成員資格的閉鎖性和保守的管理思維，則成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的“戶籍說(shuō)”、特定時(shí)間節(jié)點(diǎn)、簡(jiǎn)化成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等題解自然有其論證支撐。但是，如果秉持成員資格的開(kāi)放性和市場(chǎng)的自治思維，則會(huì)得出與上述題解相反的內(nèi)容。因此，問(wèn)題不在于如何認(rèn)定成員資格，而在于如何妥適平衡成員資格所承載的成員權(quán)益和現(xiàn)階段城鄉(xiāng)社會(huì)保障、基本公共服務(wù)不均等下的社會(huì)功能。

《民法典》未將成員權(quán)作為一類獨(dú)立的權(quán)利類型，總則編也缺乏成員權(quán)的一般規(guī)則，實(shí)值遺憾。[25]但是，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》為成員權(quán)的立法完善提供了契機(jī)。雖然在具體法律概念上，學(xué)界存在成員權(quán)抑或成員權(quán)利的爭(zhēng)辯，但二者在權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利行使和權(quán)利保障等方面存在相當(dāng)多的共性。據(jù)此，本文認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法應(yīng)當(dāng)直接規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，而非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，理由主要包括以下四個(gè)方面：第一，“成員權(quán)”作為固定法律概念并未得到立法確認(rèn)，但權(quán)利內(nèi)容卻經(jīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員撤銷權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)；第二，“主體或客體+權(quán)”的權(quán)利命名規(guī)則，無(wú)法體現(xiàn)成員權(quán)利的豐富內(nèi)涵，如知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達(dá)權(quán)等程序性權(quán)利不適宜直接作為成員權(quán)的內(nèi)容；第三，“成員+權(quán)利”的構(gòu)造可以凸顯兩個(gè)要素，即成員主體性和權(quán)利客觀性，有利于提升農(nóng)民的權(quán)利觀念；第四，權(quán)利束的思維方式更具有包容性，可以較好地涵攝實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利，并賦予其他民主管理權(quán)利一定的涵攝空間，而權(quán)能分離的概念解構(gòu)所傳達(dá)的所有權(quán)思維不能充分闡釋和論證成員權(quán)利。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的未來(lái)進(jìn)路

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的現(xiàn)實(shí)約束與未來(lái)進(jìn)路并非矛盾，現(xiàn)實(shí)約束表明改革具有發(fā)展的漸進(jìn)性和不平衡性的階段性特點(diǎn)，當(dāng)前的農(nóng)村環(huán)境和現(xiàn)實(shí)情況對(duì)如何構(gòu)建和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度提出了更多的挑戰(zhàn)，而未來(lái)進(jìn)路旨在描繪和構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的理想圖景和應(yīng)然制度，其前進(jìn)過(guò)程和圖景實(shí)現(xiàn)尚需要經(jīng)歷相當(dāng)長(zhǎng)的過(guò)渡期間。簡(jiǎn)言之，在當(dāng)前階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的制度構(gòu)建和規(guī)則設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出兩方面的特點(diǎn)，一方面要規(guī)范大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的制度運(yùn)行，另一方面要保障政策范圍內(nèi)適度先行的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人及其成員的合法權(quán)益，避免法律的滯后性嚴(yán)重影響制度的成長(zhǎng)與完善。我國(guó)農(nóng)村改革和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程具有漸進(jìn)性，部分地區(qū)改革先行旨在探索中國(guó)特色農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的制度構(gòu)造和運(yùn)行機(jī)理，將部分地區(qū)已經(jīng)取得的改革成果作為立法樣本并推行全國(guó)，需要秉持謹(jǐn)慎持重的態(tài)度，明確實(shí)踐做法的可復(fù)制性、可推廣性和條件約束性。

在理論上，不同學(xué)者對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的立法建議可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：第一，關(guān)注農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人中成員資格的封閉性，主張打破成員資格的封閉性限制，打通外部人員進(jìn)入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的制度壁壘；[26]第二，關(guān)注農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的自由度和自治性，主張放開(kāi)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的限制，并吸引社會(huì)資本促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；[27]第三，關(guān)注成員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和救濟(jì)，主張參照公司法的相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化成員權(quán)利實(shí)現(xiàn)的程序制度，明確成員撤銷權(quán)、成員派生訴訟[28]等成員權(quán)利救濟(jì)方式；第四，關(guān)注農(nóng)村糾紛解決機(jī)制，主張構(gòu)建農(nóng)村糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制；第五，關(guān)注城鄉(xiāng)融合背景下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的存續(xù)，主張現(xiàn)有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人只是特殊時(shí)期的一種過(guò)渡形態(tài)，未來(lái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)徹底轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民專業(yè)合作社或公司。[29]

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，上述立法建議具有積極意義，可以作為未來(lái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度的改革方向。但是，上述論證尚需完善之處在于立法建議所提出的改革方向是否具有現(xiàn)實(shí)適用性，即在當(dāng)前階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人可以適用哪些制度或規(guī)則，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人適用相關(guān)立法建議內(nèi)容是否需要滿足一定條件。本文認(rèn)為，上述立法建議的適用條件可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行探索，即城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)際情況、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、鄉(xiāng)村治理體系的定位等。就城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)際情況而言，具體條件主要包括城鄉(xiāng)基本經(jīng)濟(jì)要素實(shí)現(xiàn)自由、平等流動(dòng)，基本公共服務(wù)均等化、一體化，以及城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的均等化等；就集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，具體條件主要包括集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)收益、成員的財(cái)產(chǎn)性收入等；就鄉(xiāng)村治理體系而言，具體條件包括政經(jīng)分離的事實(shí)實(shí)現(xiàn)、集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制有效、外部監(jiān)管機(jī)制有效等。

實(shí)際上，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷深入，部分改革地區(qū)已經(jīng)取得了令人矚目的成果，并探索出了有益的經(jīng)驗(yàn)，例如江蘇省建立了“江蘇省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理系統(tǒng)”，規(guī)范組織信息、成員信息和股權(quán)信息；[30]天津市濱海新區(qū)通過(guò)加強(qiáng)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)制，完善對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的外部監(jiān)督體系；[31]山東省武城縣通過(guò)建設(shè)農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押貸款機(jī)制，釋放了集體資產(chǎn)股權(quán)的要素價(jià)值，推動(dòng)了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[32]雖然改革先行地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)與特定地區(qū)的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、資源稟賦、交通等因素密切相關(guān)，但這些成功經(jīng)驗(yàn)所傳達(dá)的信息具有指導(dǎo)意義，換言之，處于改革不同階段的地區(qū)應(yīng)當(dāng)采取不同的改革策略，并以實(shí)事求是的精神實(shí)施因地制宜的改革措施，而不能在缺乏實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上照搬成功經(jīng)驗(yàn)，忽視改革的階段性和發(fā)展的適應(yīng)性。