優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境視野下公眾參與重大行政決策研究

翁超凡

摘 要：本文以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為主線，首先總結(jié)了我國(guó)公眾參與重大行政決策的制度演變歷程，即準(zhǔn)備階段（2005—2015年）、形成階段（2016—2019年）和制度完善階段（2019年— ）。隨后從優(yōu)化透明可預(yù)期的決策環(huán)境、實(shí)現(xiàn)開(kāi)展民主可討論的決策過(guò)程和獲得科學(xué)可操作的決策結(jié)果三個(gè)方面，闡述了公眾參與重大行政決策對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的制度優(yōu)勢(shì)。但是本文在研究平遙縣發(fā)布的《關(guān)于撤銷“落實(shí)私房產(chǎn)權(quán)通知書(shū)”的決定》這一典型事例后發(fā)現(xiàn)，公眾參與重大行政決策在實(shí)踐層面仍面臨諸多問(wèn)題。最后，本文從以下四個(gè)方面提出優(yōu)化公眾參與重大行政決策制度的建議：深入推進(jìn)公眾參與重大行政決策制度、明確公眾參與重大行政決策事項(xiàng)的范圍、合理遴選重大行政決策公眾參與人、完善公眾參與重大行政決策的救濟(jì)途徑。

關(guān)鍵詞：優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境;公眾參與;重大行政決策

一、引言

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，而法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。營(yíng)商環(huán)境，“是指企業(yè)等市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件?！雹贍I(yíng)商環(huán)境的優(yōu)劣直接影響生產(chǎn)要素的聚散、市場(chǎng)主體的興衰、發(fā)展動(dòng)力的強(qiáng)弱。改革開(kāi)放四十年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正由高速增長(zhǎng)階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，而良好的營(yíng)商環(huán)境能夠推動(dòng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。從立法目的來(lái)看，國(guó)務(wù)院通過(guò)的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》就是“為了持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展?！雹凇秲?yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》緊緊圍繞法治政府建設(shè)，著重解決法治政府建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的突出問(wèn)題。公眾參與重大行政決策就是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境法治保障的重要內(nèi)容③。學(xué)界對(duì)公眾參與重大行政決策研究成果豐富，但少有學(xué)者以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境來(lái)觀察這一問(wèn)題。故而，本文將以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為主線，對(duì)公眾參與重大行政決策展開(kāi)研究。

二、公眾參與重大行政決策的制度演變

“行政決策是行政活動(dòng)的中心環(huán)節(jié)，一切有效的行政活動(dòng)都需要科學(xué)決策的指引?！盵1]近年來(lái)，“由原來(lái)政府在公共決策過(guò)程中‘唱獨(dú)角戲的決策模式轉(zhuǎn)向政府、專家、大眾在決策過(guò)程中的‘合唱模式。”[2]這一轉(zhuǎn)變正是體現(xiàn)了我國(guó)行政決策制度正逐步走向成熟，反映了我國(guó)法治政府建設(shè)邁向新的臺(tái)階。就公眾參與重大行政決策而言，其制度演變主要分為以下三個(gè)階段：

（一）第一階段：制度準(zhǔn)備階段（2004—2015年）

第一階段階段是公眾參與重大行政決策制度的發(fā)軔階段。

2004年國(guó)務(wù)院在《關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》中首次提出了公眾參與重大行政決策的初步構(gòu)想：在涉及面廣以及與公民利益密切相關(guān)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)舉行座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或論證會(huì)等形式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。2008年國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》較為系統(tǒng)地提出了重大行政決策聽(tīng)證制，要求擴(kuò)大聽(tīng)證事項(xiàng)范圍、規(guī)范聽(tīng)證程序、科學(xué)遴選聽(tīng)證代表以及聽(tīng)證意見(jiàn)反饋等。2010年國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》要求將聽(tīng)證意見(jiàn)作為重大行政決策的重要參考。2011年中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深化政務(wù)公開(kāi)加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見(jiàn)》首次提出了重大行政決策的范圍：涉及群眾切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重點(diǎn)工程項(xiàng)目;并要求將公眾參與作為重大行政決策的必經(jīng)程序。同年，國(guó)家意識(shí)到必須建立系統(tǒng)的重大行政決策制度體系，開(kāi)始探索建設(shè)重大行政決策程序化機(jī)制。2014年，中共中央在十八屆四中全會(huì)中提出了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，并要求健全依法決策機(jī)制，將重大行政決策的法治化作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院在《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》中強(qiáng)調(diào)重大行政決策中公眾參與的實(shí)際效果提出了更高的要求;系統(tǒng)地提出了“公眾”的范圍：包括利害關(guān)系人、人大代表、政協(xié)委員、人民團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織;推行文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、公用事業(yè)等重大民生決策事項(xiàng)民意調(diào)查制度。

從第一階段的公眾參與重大行政決策的制度發(fā)展脈絡(luò)可以總結(jié)出這一階段的發(fā)展點(diǎn)點(diǎn)：首先，提出了較多的制度性構(gòu)想。其次，國(guó)家逐步開(kāi)始認(rèn)識(shí)到公眾參與重大行政決策的重要性。再次，不斷豐富公眾參與重大行政決策的內(nèi)容。最后，但是這一階段還屬于公眾參與重大行政決策的制度探索階段，一方面許多制度設(shè)想還不成熟，呈現(xiàn)出碎片化的特點(diǎn);另一方面并未意識(shí)到優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境與公眾參與重大行政決策之間的關(guān)系。

（二）第二階段：制度形成階段（2016—2019年）

第二階段逐步開(kāi)始建成公眾參與重大行政決策制度，形成了較為完備的公眾參與重大行政決策體系。

2016年中共中央國(guó)務(wù)院在《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》中指出，要求將公眾參與作為重大行政決策法定程序，并提出了公眾參與的方式：聽(tīng)證座談、調(diào)查研究、咨詢協(xié)商、媒體溝通等方式。隨后2017年中共中央國(guó)務(wù)院就在《關(guān)于營(yíng)造企業(yè)家健康成長(zhǎng)環(huán)境弘揚(yáng)優(yōu)秀企業(yè)家精神更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見(jiàn)》中要求健全企業(yè)家參與涉企政策制定機(jī)制。2019年公眾參與重大行政決策制度建設(shè)進(jìn)入高潮。國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)《關(guān)于制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過(guò)程中聽(tīng)取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見(jiàn)的通知》、《重大行政決策暫行條例》和《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》等行政法規(guī)和規(guī)范性文件，正式建立公眾參與重大行政決策制度。

這一階段主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面特征：首先，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展質(zhì)量提出了更高的要求，國(guó)家逐步重視公眾參與重大行政決策對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的作用。其次，提出了體系化的制度性安排。最后，規(guī)范效力等級(jí)不斷提升。先前推動(dòng)公眾參與重大行政決策主要以行政規(guī)范性文件為主，但是2019年國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了兩部行政法規(guī)，大力推動(dòng)市場(chǎng)主體、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等參與重大行政決策的制定。

（三）第三階段：制度完善階段（2019年— ）

盡管在國(guó)家層面已經(jīng)建立了公眾參與重大行政決策制度，但是國(guó)家也意識(shí)到這一制度需向基層推進(jìn)，才能真正推動(dòng)法治政府建設(shè)和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。因此，第三階段要求公眾參與重大行政決策制度向基層政府推進(jìn)，完善公眾參與重大行政決策制度。因此，國(guó)務(wù)院在2019年和2020年分別出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)基層政務(wù)公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于印發(fā)2020年政務(wù)公開(kāi)工作要點(diǎn)的通知》兩個(gè)規(guī)范性文件，要求將公眾參與重大行政決策基層推進(jìn)，完善基層行政決策公眾參與機(jī)制，并明確劃定時(shí)間線，要求按照有關(guān)文件于2020年底前編制完成基層政務(wù)公開(kāi)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)目錄，確保權(quán)力運(yùn)行到哪里，公開(kāi)和監(jiān)督就延伸到哪里。

從總體上看，我國(guó)公眾參與重大行政決策制度演變與我國(guó)法治政府建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型保持同一節(jié)奏。但是也出現(xiàn)規(guī)范效力層級(jí)不高的問(wèn)題。具體體現(xiàn)在規(guī)定公眾參與重大行政決策制度的最高效力文件是國(guó)務(wù)院出臺(tái)的兩部行政法規(guī)，還未有法律對(duì)這一制度進(jìn)行規(guī)定。這勢(shì)必不能滿足公眾參與重大行政決策的現(xiàn)實(shí)需求。

三、公眾參與重大行政決策對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的制度優(yōu)勢(shì)

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，弘揚(yáng)企業(yè)家精神，發(fā)揮企業(yè)家作用，不僅需要市場(chǎng)的作用，而且需要發(fā)揮政府的作用。這就要求政府提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。其中，公眾參與重大行政決策就是其中重要的一環(huán)。所謂參與原則是指行政機(jī)關(guān)在作出行政行為過(guò)程中，除法律有特別規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)盡可能為行政相對(duì)人提供參與行政行為過(guò)程的條件和機(jī)會(huì)，從而確保相對(duì)人實(shí)現(xiàn)行政程序權(quán)益，也可以是行政行為更加符合社會(huì)公共利益。其內(nèi)容包括獲得通知權(quán)、陳述權(quán)、抗辯權(quán)與申請(qǐng)權(quán)[3]。換言之，公眾參與重大行政決策是公眾的一種行政程序性權(quán)利。這種程序性權(quán)利對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境來(lái)說(shuō)，主要有以下三點(diǎn)優(yōu)勢(shì)：

第一，優(yōu)化透明可預(yù)期的決策環(huán)境。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)行政機(jī)關(guān)決策的監(jiān)督主要是來(lái)自行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督，不重視來(lái)自企業(yè)等市場(chǎng)主體的社會(huì)監(jiān)督，由此導(dǎo)致行政決策過(guò)程的不透明?！安淮_定是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特征，而我國(guó)市場(chǎng)環(huán)境的不確定性還有一部分原因來(lái)自政府的經(jīng)濟(jì)政策?！盵4]不透明的涉企重大行政決策，一方面促使企業(yè)等市場(chǎng)主體追求短期利益，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃;另一方面降低企業(yè)等市場(chǎng)主體對(duì)市場(chǎng)發(fā)展前景的預(yù)期以及投資未來(lái)的信心。因此，公共參與重大行政決策有利于優(yōu)化透明可預(yù)期的決策環(huán)境。國(guó)家也意識(shí)到這一問(wèn)題，出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范性文件，推動(dòng)重大行政決策過(guò)程公開(kāi)透明化。例如國(guó)務(wù)院辦公廳在2019年發(fā)布專門的規(guī)范性文件要求基層政府“對(duì)涉及人民群眾切身利益、需要社會(huì)廣泛知曉的公共政策措施、公共建設(shè)項(xiàng)目，要采取座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、實(shí)地走訪、向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)、問(wèn)卷調(diào)查、民意調(diào)查等多種方式，充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，擴(kuò)大公眾參與度，提高決策透明度，”④以此來(lái)降低企業(yè)對(duì)政策調(diào)整的擔(dān)憂，讓企業(yè)能夠安心自主經(jīng)營(yíng)。

第二，實(shí)現(xiàn)開(kāi)展民主可討論的決策過(guò)程?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)更加尊重市場(chǎng)的主體地位，更加強(qiáng)調(diào)企業(yè)等市場(chǎng)主體的利益需求。隨著我國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)行政決策形式民主已經(jīng)難以適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)主體利益多元化的現(xiàn)實(shí)。因此，“在利益多元化的社會(huì)條件下，政府決策形成方式的轉(zhuǎn)型關(guān)鍵在于為政府決策注入建立在說(shuō)服基礎(chǔ)之上的權(quán)威，這就需要拋棄舊有過(guò)程封閉、結(jié)果反響輸出的行政意志支配決策模式，代之以過(guò)程透明、利益代表充分參與的以理性、平等對(duì)話為基礎(chǔ)的公共意志形成模式?！盵5]這種公共意志形成模式正是體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)民主的決策路徑。在公眾參與重大行政決策的過(guò)程中，充分尊重企業(yè)等市場(chǎng)主體的利益需求，審慎考慮企業(yè)等市場(chǎng)主體的意見(jiàn)。這是勢(shì)必影響行政機(jī)關(guān)重大行政決策的形成，有效地制約了行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的恣意妄為，同時(shí)也使重大行政決策獲得了公眾的廣泛認(rèn)同，盡可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。

第三，獲得科學(xué)可操作的決策結(jié)果。作出一個(gè)科學(xué)可操作的重大行政決策，就必須獲取完整的公眾需求信息。進(jìn)言之，“信息越真實(shí)、越全面、越準(zhǔn)確、越及時(shí)，行政決策過(guò)程中主體思維的廣度和深度也就越大，決策的科學(xué)性就越強(qiáng)，準(zhǔn)確性就越高，成功率就越大?！盵6]行政機(jī)關(guān)由于其公益性的公法特征，不能參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理，單憑自身難以把握復(fù)雜的市場(chǎng)情況，難以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行制度中出現(xiàn)的漏洞和問(wèn)題，其提出的改革政策也有可能面臨不切實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)。然而企業(yè)等市場(chǎng)主體“最接地氣”，對(duì)現(xiàn)行制度的把握最為精確，能夠正確地指出市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中面臨的問(wèn)題。與此同時(shí)，企業(yè)等市場(chǎng)主體也可以質(zhì)疑行政機(jī)關(guān)等提出的解決方案，并提出可操作的建議?！肮妳⑴c的核心在于其有效性，通常表現(xiàn)為參與者的心理上的‘成就感和參與者對(duì)政策的實(shí)際影響?！盵7]因此，公眾參與重大行政決策過(guò)程，就是一個(gè)交換信息，充分討論的過(guò)程。在這一過(guò)程中，能夠極大地解決重大行政決策制定面臨的信息不對(duì)稱與操作性不強(qiáng)的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)重大行政決策科學(xué)可操作的決策結(jié)果，并用政策優(yōu)勢(shì)推動(dòng)企業(yè)抓住市場(chǎng)機(jī)遇，占據(jù)市場(chǎng)先機(jī)，實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)的發(fā)展。

四、公眾參與重大行政決策的實(shí)踐評(píng)估

近日，中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)一則以《古城平遙經(jīng)租房風(fēng)波》為題的新聞引發(fā)社會(huì)各界的關(guān)注。通過(guò)文獻(xiàn)整理，將這一事件發(fā)展脈絡(luò)梳理如下：新中國(guó)成立后，國(guó)家承認(rèn)和保護(hù)私房。1958年山西省以“經(jīng)租房”⑤的方式完成城市私房的社會(huì)主義改造。20世紀(jì)80年代國(guó)家開(kāi)始落實(shí)私房政策。1986年山西省政府決定退還部分經(jīng)租房。2009年平遙縣政府陸續(xù)發(fā)出《落實(shí)私房產(chǎn)權(quán)通知書(shū)》，以貨幣置換的方式退回了200多戶經(jīng)租房。2019年下半年，在不知情的情況下，古城平遙的224戶房主陸續(xù)收到平遙縣人民政府下發(fā)的《關(guān)于撤銷“落實(shí)私房產(chǎn)權(quán)通知書(shū)“的決定》（下稱《決定》）。該《決定》要求這些房主在收到?jīng)Q定書(shū)之日起15日內(nèi)騰退房屋，并交出房屋所有權(quán)證。由于該事件正好處于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境與公眾參與重大行政決策的制度交匯點(diǎn)上，具有一定的典型性，故本文將以該事件為例，對(duì)公眾參與重大行政決策展開(kāi)實(shí)踐評(píng)估。

（一）公眾參與重大行政決策在平遙縣的落實(shí)情況

本文在“北大法寶”上檢索“平遙縣”以及在“平遙縣政府”網(wǎng)站上“決策”的結(jié)果顯示，并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)平遙縣政府對(duì)公眾參與重大行政決策作出規(guī)定。在平遙縣所屬的晉中市和山西省的文獻(xiàn)搜索中發(fā)現(xiàn)，晉中市和山西省公眾參與重大行政決策有所規(guī)定：2007年《晉中市人民政府關(guān)于印發(fā)晉中市人民政府工作規(guī)則的通知》、2008年《晉中市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)依法行政工作的意見(jiàn)》《山西省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市縣政府依法行政的意見(jiàn)》和2016年《關(guān)于印發(fā)山西省人民政府健全重大行政決策機(jī)制實(shí)施細(xì)則的通知》。盡管山西省政府在2016年發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)山西省人民政府健全重大行政決策機(jī)制實(shí)施細(xì)則的通知》，建立起了全省范圍的公眾參與重大行政決策制度，但是就平遙縣而言缺乏具體的實(shí)施方案，難以操作。況且就晉中市來(lái)說(shuō)，晉中市發(fā)布的兩個(gè)文件對(duì)公眾參與重大行政決策的規(guī)定較為寬泛，且年份較為久遠(yuǎn)，與我國(guó)公眾參與重大行政決策制度演變的第一階段特征相似。由此，可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：公眾參與重大行政決策在平遙縣落實(shí)并不到位。

（二）224戶房主是否應(yīng)當(dāng)參與《決定》的作出過(guò)程

第一，《決定》的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)列入平遙縣重大行政決策事項(xiàng)。目前，晉中市并未發(fā)布重大行政決策事項(xiàng)目錄。但是根據(jù)《山西省人民政府健全重大行政決策機(jī)制實(shí)施細(xì)則》第2條規(guī)定，制定或者涉及住房或全省社會(huì)穩(wěn)定或與公民、法人、其他組織利益密切相關(guān)的重大措施或政策，應(yīng)當(dāng)列入省人民政府重大行政決策范圍。⑥按照類推解釋的方法，首先《決定》針對(duì)到平遙古城224戶居民房產(chǎn)，涉及人員較多且牽扯公民住房問(wèn)題，可能會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生一定影響;其次，這224戶居民持有合法的房屋所有權(quán)證，收回房主私房的行政行為涉及公民、法人的切身利益，對(duì)公民法人的權(quán)利產(chǎn)生重大影響;最后，由于平遙古城以旅游業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，這224戶房主將其私房改造稱旅店、商店、小工廠等，《決定》可能對(duì)平遙縣的旅游產(chǎn)業(yè)及營(yíng)商環(huán)境產(chǎn)生不利影響。因此，《決定》應(yīng)當(dāng)列入平遙縣政府重大行政決策事項(xiàng)。

第二，根據(jù)《山西省人民政府健全重大行政決策機(jī)制實(shí)施細(xì)則》第13條規(guī)定，涉及重大公共利益或涉及人民群眾切身利益的，決策事項(xiàng)承辦部門應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)⑦。在這一事件中，《決定》內(nèi)容影響到了平遙縣旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展及營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，涉及平遙縣重大公共利益。與此同時(shí)，《決定》要求224戶房主在收到?jīng)Q定書(shū)之日起十五日內(nèi)騰退房屋并上交房屋所有權(quán)證，涉及人民群眾的切身利益。因此，224戶房主有權(quán)以聽(tīng)證會(huì)的形式參與平遙縣《決定》的作出過(guò)程。

（三）224戶房主參與權(quán)的救濟(jì)途徑

目前，對(duì)于224戶參與權(quán)收到侵犯的房主來(lái)說(shuō)，尚無(wú)有效的救濟(jì)途徑。首先，就行政救濟(jì)來(lái)說(shuō)，《山西省人民政府健全重大行政決策機(jī)制實(shí)施細(xì)則》第50條規(guī)定，對(duì)重大行政決策嚴(yán)重失誤造成重大損失、惡劣影響的，應(yīng)當(dāng)依法追究決策機(jī)關(guān)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任⑧。同時(shí)，《山西省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第58條規(guī)定，各級(jí)人民政府和有關(guān)部門的工作人員在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作中濫用職權(quán)的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分⑨。而兩個(gè)條文意在追究責(zé)任人的行政責(zé)任，并未規(guī)定224為房主參與權(quán)受侵害的行政救濟(jì)途徑。故而，對(duì)于參與權(quán)及私人產(chǎn)權(quán)受到極大侵犯的房主來(lái)說(shuō)，選擇行政救濟(jì)仍不能取得較為公正的結(jié)果。其次，就司法救濟(jì)來(lái)說(shuō)，公民參與權(quán)作為一項(xiàng)重要的程序性權(quán)利，但是這項(xiàng)權(quán)利不屬于“合法權(quán)益”的范圍，[8]故而難以納入行政訴訟的受案范圍。因此，司法救濟(jì)對(duì)于224戶參權(quán)受到侵犯的房主來(lái)說(shuō)，亦難以發(fā)揮作用。

綜上所述，從實(shí)踐層面來(lái)說(shuō)，公眾參與重大行政決策制度主要面臨以下幾個(gè)方面問(wèn)題：第一，在中央層面基本建立公眾參與重大行政決策制度的背景下，基層政府在這一問(wèn)題上推進(jìn)緩慢。與此同時(shí)，地方政府在落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過(guò)程中聽(tīng)取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見(jiàn)的通知》的情況上，在省級(jí)政府中有13個(gè)制定了相關(guān)的實(shí)施方案，而在市縣鄉(xiāng)三級(jí)政府中只有廣州市制定了相關(guān)的實(shí)施方案⑩。因此，有必要堅(jiān)持將公眾參與重大行政決策制度向基層推進(jìn)。第二，重大行政決策事項(xiàng)目錄主動(dòng)公開(kāi)程度不高。全國(guó)“僅有一家省級(jí)政府、12家較大的市政府、12家縣（市、區(qū)）政府門戶網(wǎng)站公開(kāi)了2019年度重大行政決策事項(xiàng)目錄，其中，僅有3家較大的市政府和1家縣政府（市、區(qū)）政府的重大行政決策實(shí)現(xiàn)目錄要素完整、列明了決策事項(xiàng)、承辦部門、決策時(shí)間及是否聽(tīng)證的信息?！盵9]第三，若公民參加重大行政決策程序后，如何遴選公眾參與人。第四，公眾參與重大行政決策的救濟(jì)途徑缺失。因此，在公眾參與重大行政決策的制度優(yōu)化上，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)先解決以上四個(gè)方面問(wèn)題。

五、公眾參與重大行政決策制度的優(yōu)化路徑

（一）深入推進(jìn)公眾參與重大行政決策制度

就國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)踐發(fā)展需求，盡快出臺(tái)保障公眾參與重大行政決策的法律。就基層政府來(lái)說(shuō)，基層政府法治政府建設(shè)直接關(guān)系到我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程。這是由于“在國(guó)家行政體制中，各級(jí)政府的地位和性質(zhì)不同，承擔(dān)任務(wù)不同，管理方法和方式亦有所區(qū)別……縣、市、區(qū)等基層政府的主要功能在于對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等的具體落實(shí)和執(zhí)行……基層政府的日常工作就是直接面對(duì)管理相對(duì)方，不僅接觸面廣泛，而且接觸面廣，其每一個(gè)決定或命令，往往都與管理相對(duì)方的切身利益有著直接的關(guān)系?！盵10]因此，在中央和省級(jí)政府建立健全公眾參與重大行政決策制度的背景下，各個(gè)基層政府應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范性文件，推進(jìn)該地區(qū)重大行政決策制度，將公眾參與作為重大行政決策的法定程序，切實(shí)保障公民的參與權(quán)。

（二）明確公眾參與重大行政決策事項(xiàng)的范圍

“信息公開(kāi)是公眾參與的必要前提，只有知悉足夠的信息，公眾才能真正參與決策并充分發(fā)揮表達(dá)其意見(jiàn)及利益訴求，決策機(jī)構(gòu)才能獲取所需的決策信息?！盵11]因此，必須明確公眾參與重大行政決策事項(xiàng)的范圍?，F(xiàn)階段，盡管我國(guó)已經(jīng)建立了公眾參與重大行政決策制度，但是未明確公眾參與哪些類型的行政決策，而各地探索規(guī)定也不相同。以重大行政決策可以召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的條件為例，江蘇省規(guī)定決策事項(xiàng)直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益或者存在較大分歧的，可以召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)？輥？輯？訛。而重慶市規(guī)定公民、法人、其他組織對(duì)決策草案有較大分歧的或可能影響社會(huì)穩(wěn)定的或直接涉及公民、法人、其他組織切身利益的或涉及重大公共利益的，可以舉行聽(tīng)證會(huì)？輥？輰？訛。

本文認(rèn)為，界定公眾參與行政決策事項(xiàng)的范圍，應(yīng)當(dāng)以社會(huì)公共利益和影響相對(duì)人利益程度為實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)。只要一項(xiàng)重大行政決策內(nèi)容涉及社會(huì)公共利益或者較大程度地影響了相對(duì)人利益，就當(dāng)讓公眾參與該項(xiàng)重大行政決策程序當(dāng)中。

（三）合理遴選重大行政決策公眾參與人

有學(xué)者按照公眾參與重大行政決策的形式，提出遴選公眾參與人的標(biāo)準(zhǔn)。如“公眾參與型如以正式聽(tīng)證的方式聽(tīng)取意見(jiàn)，確定參加人可以采用報(bào)名、抽簽等規(guī)則;如采取非正式聽(tīng)證，及公布擬定的‘草案征求公眾意見(jiàn)，原則上不得限定參加人的范圍，即凡是愿意參加者都可以陳述自己對(duì)‘草案的意見(jiàn)[12]。有學(xué)者從公眾參與人的結(jié)構(gòu)角度，提出遴選公眾參與人的方案，如“邊際效益的情況下，確保盡量多的公眾代表參加”，“應(yīng)當(dāng)確保各方面利益主體的均衡”，以及“各個(gè)層次的主體都能有自己的代表”等[13]。也有學(xué)者提出“利益相關(guān)者”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)遴選公眾參與人。利益相關(guān)者主要是指“那些積極參加到重大行政決策中來(lái)的任何個(gè)人或組織，或者利益可能受到重大行政決策執(zhí)行影響的任何人，以及可能對(duì)重大行政決策的目標(biāo)和結(jié)果施加影響的、對(duì)重大行政決策有興趣的任何人?！盵14]

本文基本認(rèn)同“利益相關(guān)者”的觀點(diǎn)，并認(rèn)為合理遴選重大行政決策公眾參與人應(yīng)當(dāng)分為兩種情況：第一種情況，對(duì)于涉及社會(huì)公共利益的重大行政決策事項(xiàng)，利益相關(guān)者應(yīng)當(dāng)分為密切和一般兩個(gè)層次，其遴選方法分別對(duì)應(yīng)主動(dòng)申請(qǐng)和被動(dòng)遴選。假設(shè)某省正在制定“民用無(wú)人機(jī)管理辦法”，該事項(xiàng)涉及了該省民用無(wú)人機(jī)市場(chǎng)發(fā)展，故公眾應(yīng)當(dāng)參與該“民用無(wú)人機(jī)管理辦法”的制度過(guò)程，則密切利益相關(guān)者包括民用無(wú)人機(jī)的生產(chǎn)商、經(jīng)銷商和使用者等，應(yīng)當(dāng)采取主動(dòng)申請(qǐng)的方式參與該政策的制定。而對(duì)民用無(wú)人機(jī)無(wú)直接關(guān)系的一般公眾則采取被動(dòng)遴選的方式參與該政策制定。第二種情況，對(duì)于可能影響一定范圍內(nèi)的相對(duì)人利益的重大行政決策事項(xiàng)來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)采取相對(duì)人自行推舉代表人的方式參與該決策的制定程序。本文第三部分提及的《關(guān)于撤銷“落實(shí)私房產(chǎn)權(quán)通知書(shū)“的決定》這一事件就適用第二種情況。

（四）完善公眾參與重大行政決策的救濟(jì)途徑

有權(quán)利就有救濟(jì)，這是我國(guó)法治政府建設(shè)的必然要求?，F(xiàn)階段，對(duì)于公眾參與重大行政決策的救濟(jì)途徑還處于探索階段，各個(gè)地方政府可以先采取阻力較少的方法來(lái)完善對(duì)公眾參與權(quán)的救濟(jì)。就司法救濟(jì)來(lái)說(shuō)，有學(xué)者認(rèn)為公眾可以不經(jīng)復(fù)議直接提起行政訴訟，原因在于公眾可以以程序違法為由，對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行滿足其參與權(quán)義務(wù)的行為提起行政訴訟[15]。但結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度看，這一觀點(diǎn)的可操作性有待考量。也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立行政決策失誤的國(guó)家賠償制度[16]。這一觀點(diǎn)仍不可行，原因在于對(duì)于損害社會(huì)公眾利益的重大行政決策，作者尚未說(shuō)明清楚國(guó)家賠償款應(yīng)當(dāng)向誰(shuí)賠償?shù)膯?wèn)題。相對(duì)于司法救濟(jì)和國(guó)家賠償，行政申訴對(duì)公民參與權(quán)的行政救濟(jì)來(lái)說(shuō)，似乎更具可操作性。地方行政機(jī)關(guān)可以在立法中規(guī)定，對(duì)于決策機(jī)關(guān)違法公眾參與重大行政決策程序，損害社會(huì)公共利益或者相對(duì)人權(quán)益的，利益相關(guān)者可以向決策機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政主管機(jī)關(guān)申訴，若情況屬實(shí)，上一級(jí)主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令作出重大行政決策的行政機(jī)關(guān)改正或者重做。

六、結(jié)語(yǔ)

在全面推進(jìn)依法治國(guó)和法治政府建設(shè)的進(jìn)程中，構(gòu)建民主科學(xué)的行政決策制度，尤其是推進(jìn)公眾參與重大行政決策是不能回避的重要環(huán)節(jié)。與此同時(shí)，在當(dāng)下轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)節(jié)的時(shí)代背景下，繼續(xù)推動(dòng)公眾參與重大行政決策制度發(fā)展則更具現(xiàn)實(shí)意義。我國(guó)在建立公眾參與重大行政決策制度的基礎(chǔ)之上，應(yīng)當(dāng)將該制度繼續(xù)向基層政府推進(jìn)，明確公眾參與重大行政決策事項(xiàng)的范圍，界定重大行政決策公眾參與人的標(biāo)準(zhǔn)，完善公民參與權(quán)的救濟(jì)途徑。但公眾參與重大行政決策制度建設(shè)不能孤立存在，正如錢穆所言：“任何一制度，也必與其他制度發(fā)生交互影響。故凡一制度之設(shè)立，也絕非此項(xiàng)制度可以單獨(dú)成立的。”[17]因此，在完善公眾參與重大行政決策制度的同時(shí)，也必須及時(shí)跟進(jìn)相關(guān)配套措施，例如信息公開(kāi)制度、聽(tīng)證制度等。如此才能真正完善公眾參與重大行政決策制度，推動(dòng)我國(guó)法治建設(shè)和持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

注 釋：

① 《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第2條。

② 《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第1條。

③ 參見(jiàn)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第62條。

④ 參見(jiàn)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推進(jìn)基層政務(wù)公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（2019）》。

⑤ 1956年1月18日，中共中央批轉(zhuǎn)中央書(shū)記處《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會(huì)主義改造的意見(jiàn)》，正式啟動(dòng)了對(duì)城市私有房地產(chǎn)的社會(huì)主義改造。主要方法是由政府強(qiáng)制性“代管”私有房屋，進(jìn)行統(tǒng)一租賃、分配使用和修繕維護(hù)，包括出租給住房困難的群眾，并根據(jù)不同對(duì)象，給房主以合理回報(bào)。這類房產(chǎn)被稱之為“經(jīng)租房。

⑥ 參見(jiàn)《山西省人民政府健全重大行政決策機(jī)制實(shí)施細(xì)則》第2條。

⑦ 參見(jiàn)《山西省人民政府健全重大行政決策機(jī)制實(shí)施細(xì)則》第13條。

⑧ 參見(jiàn)《山西省人民政府健全重大行政決策機(jī)制實(shí)施細(xì)則》第50條。

⑨ 參見(jiàn)《山西省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境實(shí)施條例》第58條。

⑩ 該數(shù)據(jù)是本文于2020年9月20日在“北大法寶”上檢索“涉企政策制定”后的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

？輥？輯？訛 參見(jiàn)江蘇省《重大行政決策程序?qū)嵤┺k法》第15條。

？輥？輰？訛 參見(jiàn)重慶市《重大行政決策程序?qū)嵤┮?guī)定》第16條。

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