民法總則實(shí)施后事業(yè)單位改革與法定機(jī)構(gòu)理論研究

員珂

摘 要：《中華人民共和國民法典》頒布施行，2017年10月1日起正式施行的《中華人民共和國民法總則》已經(jīng)歸為《民法典》中的總則內(nèi)容的一部分，現(xiàn)如今就是要求審判人員以及相關(guān)機(jī)關(guān)如何根據(jù)《中華人民共和國民法典》在實(shí)踐與社會生活之中理解與適用。法人制度是民法總則中具有標(biāo)志性的一項(xiàng)內(nèi)容，且其在民法總則中已經(jīng)出現(xiàn)較多的新構(gòu)思與亮點(diǎn)，主要是賦予法人明確的分類，并明確了法人的體系與功能，雖然不能從根源上解決法人制度的復(fù)雜與爭議，但是可以預(yù)見，民法總則施行后，法人制度的諸多規(guī)范將顯現(xiàn)應(yīng)有的規(guī)制性，這就為事業(yè)單位的改革提供了導(dǎo)向，本文將以民法總則頒布之后法人制度的適用為角度，同時(shí)以法定機(jī)構(gòu)理論為參照，并對比新加坡與英國的法定機(jī)構(gòu)模式，對我國事業(yè)單位改革的方向以及改革路徑進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;分類改革;法定機(jī)構(gòu);法人

一、我國事業(yè)單位改革發(fā)展?fàn)顩r

（一）建國以來我國事業(yè)單位改革發(fā)展?fàn)顩r

主要從市場經(jīng)濟(jì)體制確立時(shí)期開始改革，由于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龇e極體制，對上層建筑升級的需求增加，這就使得事業(yè)單位改革開始作為一項(xiàng)重點(diǎn)改革項(xiàng)目推行。在早年間學(xué)者范恒山發(fā)表一篇有關(guān)事業(yè)單位改革的論文——《關(guān)于事業(yè)單位改革的思考》指出，推動事業(yè)單位的改革，其實(shí)就是不斷優(yōu)化事業(yè)單位內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，從而提升內(nèi)部運(yùn)作的效率以及質(zhì)量，而分類改革是一個(gè)基礎(chǔ)，同時(shí)更加注重穿心管理體制，在體系趨于健全時(shí)不忽視內(nèi)部的管理監(jiān)督[1]?？v觀發(fā)展中國的事業(yè)改革大致可分為如下：第一階段，1978年至1992年;第二階段，1992年至2002年;第三階段，2002年至2007年;第四階段，2007年黨的十七大至今。

在第一階段的目的主要是打破事業(yè)單位機(jī)構(gòu)內(nèi)外部都較為混亂的狀態(tài)，在不斷恢復(fù)與完善社會事業(yè)的基礎(chǔ)上將權(quán)力適當(dāng)分散并下放。大多事業(yè)單位開始實(shí)施的是權(quán)力較為集中的行政首長制度。同時(shí)，國家在1985年發(fā)布的很多報(bào)告和決定文件中，對我國涉及思想意識層面的事業(yè)單位如有關(guān)科技、衛(wèi)生以及文化的事業(yè)單位做出了一定改革，如《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》等。

在1986年，《民法通則》出臺，在名稱預(yù)概念定義上是對事業(yè)單位作出規(guī)范的，但是并沒有對事業(yè)單位違法人的框架和制度構(gòu)建給予指導(dǎo)方向。一方面，條文中對事業(yè)單位的法律性質(zhì)沒有作明確說明，從條文內(nèi)容來看，事業(yè)單位法人與機(jī)關(guān)法人、社會團(tuán)體法人是并列的，與企業(yè)法人共同構(gòu)成了此時(shí)《民法通則》所指出的法人分類體系?！睹穹ㄍ▌t》認(rèn)為企業(yè)法人是最重要的一類法人，在市場經(jīng)濟(jì)體制情況下不難理解，事業(yè)單位法人以及剩下兩類，似乎在非營利法人中與企業(yè)法人以薄弱的非營利性予以區(qū)分。另一方面，這一法律綱領(lǐng)性文件并沒有對事業(yè)單位作出深層次規(guī)定，如制度體系以及運(yùn)作機(jī)制還有明確的價(jià)值取向?！睹穹ㄍ▌t》中列舉非企業(yè)法人分類的第50條，①在《民法通則》時(shí)期，事業(yè)單位在現(xiàn)實(shí)生活中的組織管理方式的運(yùn)轉(zhuǎn)與行政機(jī)關(guān)的本質(zhì)差異很小，各項(xiàng)事項(xiàng)以及部門都是由主管政府部門統(tǒng)一管理的。事業(yè)單位所有的運(yùn)行事項(xiàng)都是以國家要求與計(jì)劃為基準(zhǔn)的，非營利性，且經(jīng)費(fèi)幾乎全部由政府撥款，一般由國家財(cái)政給以全部或者部分補(bǔ)助;上級政府對內(nèi)部的機(jī)關(guān)設(shè)置進(jìn)行規(guī)制，人員屬于國家公務(wù)員。所以即便是事業(yè)單位獲得法人地位已經(jīng)三十多年，我國事業(yè)單位仍然是空有法人之名而無法人之實(shí)，其人員任命、經(jīng)費(fèi)來源皆由政府控制，沒有法人的實(shí)質(zhì)作用可言[2]。

第二階段開始區(qū)分政事，加快事業(yè)單位改革的速度，同時(shí)更趨于社會化，其中，在1996年到2000年間國家發(fā)布大量關(guān)于事業(yè)單位改革的報(bào)告以及政策，對事業(yè)單位的如何社會化以及對社會化的適應(yīng)，同時(shí)細(xì)化了對黨政的劃分以及在事業(yè)單位改革過程中國家的職責(zé)所應(yīng)當(dāng)起的引導(dǎo)性作用，如1996年的《中央機(jī)構(gòu)委員會關(guān)于事業(yè)單位改革若干問題的意見》等，這些文件指出的問題以及所做的規(guī)定對事業(yè)單位在后續(xù)改革中具有重大意義。

第三階段延續(xù)了第二階段，仍舊以推動政事分開為著力點(diǎn)，在這一時(shí)期，國內(nèi)很多地區(qū)開始制定與本地區(qū)相符合的分類改革方案，有的省區(qū)直接指定了相關(guān)的制度，為事業(yè)單位改革做鋪墊以及探底的排查和整頓的省區(qū)達(dá)到13個(gè)，運(yùn)用模擬分類的措施作為事業(yè)單位分類改革的，前提模擬有7個(gè)省區(qū)，大多數(shù)省區(qū)都在推行試點(diǎn)工作，有些地區(qū)因?yàn)樵圏c(diǎn)措施是適合該地區(qū)事業(yè)單位的改革與發(fā)展的，因此取得了很大成功。在2005年年末，國務(wù)院頒布《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》，其中明確表示：要高度重視事業(yè)單位的改革，聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，期望達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

在第四階段仍舊重抓政事分離這一改革方式，這一時(shí)期將目光放在了行政體制改革上，建設(shè)服務(wù)型政府被放在較為突出的地位。其中，十七屆二中全會通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》這一決策性文件，在這一文件中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府與事業(yè)單位要明確區(qū)分，事業(yè)單位法人與企業(yè)單位法人相隔離，同時(shí)要做到監(jiān)管職能與舉辦職能區(qū)分，以此為要?jiǎng)?wù)來針對事業(yè)單位進(jìn)行分類改革，主要包括在一定程度上仍然負(fù)擔(dān)一些行政職能，同時(shí)減小其生產(chǎn)經(jīng)營活動的動作，提升其公益服務(wù)性，加強(qiáng)其公共服務(wù)性。2008年11月，中央編辦發(fā)表《關(guān)于事業(yè)單位分類試點(diǎn)的意見》推動了其他省份對事業(yè)單位的分類改革試點(diǎn)的開展，比如：廣東、重慶、上海、浙江等。在黨的十八屆三中全會中，頒布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中強(qiáng)調(diào)：要積極推動事業(yè)單位的分類改革，搞清楚事業(yè)單位與主管部門間的關(guān)系、設(shè)立科學(xué)合理的治理結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化政府購買公共服務(wù)、構(gòu)建統(tǒng)一性登記管理制度。

二、我國事業(yè)單位改革的困境

我國事業(yè)單位的性質(zhì)已經(jīng)明確了，是非營利性的，且以社會公益性為目的和價(jià)值核心。但是由于其管理體制仍然沒有隨著時(shí)代更新，依舊存在政事不分的現(xiàn)象，同時(shí)又有企業(yè)與二者相交織，能夠呈現(xiàn)出的價(jià)值取向的社會服務(wù)性依然較淡薄，各個(gè)單位，內(nèi)部所承擔(dān)的職能依舊沒有明確的界限區(qū)分甚至相互重疊混淆，具體主要表現(xiàn)如下：

（一）引導(dǎo)和興辦事業(yè)單位的上級主體單調(diào)，同時(shí)事業(yè)單位發(fā)展層次較低

目前，以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體制是我國現(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)體制的特色，這種資源的配置方式是由市場經(jīng)濟(jì)所決定的。事業(yè)單位作為我國的內(nèi)部機(jī)制的重要零件，其運(yùn)作水平效率和規(guī)模層次都反映了我國的經(jīng)濟(jì)水平和國家的硬實(shí)力。然而目前我國的事業(yè)單位都仿佛是我國政府的衍生，因?yàn)榇蠖鄶?shù)都是由國家政府直接引出的，并且實(shí)際接受政府直接管理，在所有事業(yè)單位類型中以公立事業(yè)單位占大多數(shù)，而公立事業(yè)單位90%都是由政府直接出資，剩下極少數(shù)類型的事業(yè)單位占據(jù)著10%的其他配置來源[3]。我國國力增強(qiáng)毋庸置疑，國家財(cái)政資金還是占據(jù)國家配置資源資金的大頭，然而其在我國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值的占比很小，這樣的金額是不可能理想的，各項(xiàng)事業(yè)單位的改革、運(yùn)作、發(fā)展都是需要源源不斷的資金支持，所以根本不能滿足實(shí)際中事業(yè)單位的各方面需要。

（二）政事不分的現(xiàn)象依然嚴(yán)重

目前，政事不分，政企不分仍然是一個(gè)很嚴(yán)重的弊端，由于其重疊部分龐雜，內(nèi)部管理就顯得十分繁重，這就給改革增加了很大難度。許多事業(yè)單位獨(dú)立法人在實(shí)操過程中表現(xiàn)依然是黨政機(jī)關(guān)的衍生物，其法人地位并沒有實(shí)質(zhì)性的作用，法人的功能與獨(dú)立性十分模糊。詳細(xì)清點(diǎn)，一是在職能履行層面依舊存在政事不分的現(xiàn)象，職能交叉甚至重疊;二是出現(xiàn)崗位混亂的問題，這是人員編制制度不清晰留下的禍根，同時(shí)長時(shí)間的借用事業(yè)單位人員的現(xiàn)象也仿佛成為一默認(rèn)可行的行為;一方面由于往年政府人員編制有部分職員會流入事業(yè)單位;另一方面當(dāng)政府部門受編制限制不能增加工作人員時(shí)，往往通過事業(yè)編制來規(guī)避這種限制;[2]這種人事管理制度是沒有針對性且容易混淆職能的，還有就是專業(yè)技師職位的人員沒有積極性，容易消極面對工作，這是因?yàn)閷I(yè)職業(yè)崗位是終身制的，這對在崗人員是沒有危機(jī)感的，毋庸置疑每個(gè)崗位都十分熱衷于就職于專業(yè)性這一崗位，很大程度給本身具有專業(yè)職能的人員增加了惡性競爭，以專業(yè)技術(shù)為勞動報(bào)酬的職員因此不能公正的享受該福利待遇，嚴(yán)重打壓工作積極性，各種人員對專業(yè)職能崗位的競爭與就職也直接降低了這一崗位的專業(yè)性，降低了這一崗位的工作效率[3]。同時(shí)，我國事業(yè)單位體制有沒有形成良好科學(xué)的管理和監(jiān)督機(jī)制，專業(yè)崗位優(yōu)秀人員不突出，其余崗位也不能專注于崗位職責(zé)，整個(gè)事業(yè)單位都會處于一個(gè)低壓發(fā)展水平。

（三）機(jī)構(gòu)膨脹，冗員增加，管理體制不規(guī)范、管理機(jī)制不健全

社會保障事業(yè)的擴(kuò)張以及對人才的需求是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，編制對人員的增加導(dǎo)致了事業(yè)單位內(nèi)部規(guī)模的膨脹。

現(xiàn)階段我國事業(yè)單位內(nèi)部的管理由于沒有及時(shí)升級，依然保持著與行政部門相類似的管理形式，管部人員依舊由政府部門任命，職工的任用依舊可以因政府調(diào)令而自由流通于事業(yè)單位各部門以及各個(gè)事業(yè)單位，事業(yè)單位的開銷依然以政府為撥款來源，人員的報(bào)酬薪水以職稱高低大小為標(biāo)準(zhǔn)。這嚴(yán)重限制了事業(yè)單位在發(fā)展中應(yīng)有的活力，人員的不穩(wěn)定也很高，無法充分合理利用資源。

（四）專業(yè)性人員分布不合理

由于人員靠政府調(diào)令，所以流動性較強(qiáng)，不能有一個(gè)固定的職務(wù)分布結(jié)構(gòu)，這就導(dǎo)致很大幾率會使得人員的職能不能與該崗位完美匹配，甚至出現(xiàn)崗位人員專業(yè)水平與崗位實(shí)際需要的專業(yè)類型與水平不符合的狀況。以寧波市為例，寧波市的社會和勞動保障局的人員結(jié)構(gòu)就是初中級的專職人員較多，而高端的專職技術(shù)人員很少[2];同時(shí)這些技術(shù)人員的專業(yè)技術(shù)過于細(xì)化且有高度針對性，較為單一，缺乏綜合性專業(yè)職能人才。

（五）缺乏職責(zé)清晰的監(jiān)管體系

根據(jù)以上事業(yè)單位的資金來源主要是政府機(jī)關(guān)，同時(shí)由于人事管理方面缺陷很大，資金去向包括薪酬等各方面流水沒有清晰明確的記錄，也不能完全保證重大事項(xiàng)公開。內(nèi)部也沒有職能明確的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對事業(yè)單位的所有事項(xiàng)程序不能做到規(guī)范化，公開化，透明化，這是缺乏清晰的監(jiān)管體系最鮮明的一個(gè)表現(xiàn)。

（六）應(yīng)當(dāng)以公益性為主的價(jià)值取向變?nèi)?/p>

在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的大背景下，很多事業(yè)單位出現(xiàn)了比較單純的做營利性事項(xiàng)的現(xiàn)象，中間摻雜了很多市場營利性很強(qiáng)的企業(yè)組織;如有些科技開發(fā)經(jīng)營或醫(yī)療服務(wù)的事業(yè)單位，根本就是以營利為目的的，公益性極弱，不同事業(yè)單位之間的公益性程度也差別懸殊”。[2]

三、《民法總則》（或者民法典）實(shí)施后我國事業(yè)單位改革

《民法總則》第88條規(guī)定：“具備法人條件，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，提供公益服務(wù)設(shè)立的事業(yè)單位，經(jīng)依法登記成立，取得事業(yè)單位法人資格;依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有事業(yè)單位法人資格?！雹谒檬欠窬哂袪I利性對事業(yè)單位法人予以劃分。至今的《中國人民共和國民法典》第88條對事業(yè)單位的性質(zhì)以及事業(yè)單位法人成立條件都作了明確規(guī)定：具備法人條件，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，提供公益服務(wù)設(shè)立的事業(yè)單位，經(jīng)依法登記成立，取得事業(yè)單位法人資格;依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有事業(yè)單位法人資格③?！睹穹ǖ洹分辛忻鞯氖聵I(yè)單位法人，依其定義和法律地位來看，應(yīng)當(dāng)是《指導(dǎo)意見》中分類改革完成后從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，是法律定位鮮明的非營利法人。從中不難看出，《民法總則》語境下的事業(yè)單位法人以提供公益服務(wù)為宗旨和職能。在《民法典》中也更為明確的標(biāo)注出來，說明了事業(yè)單位的提供公益服務(wù)的核心價(jià)值。依據(jù)《指導(dǎo)意見》確立的分類改革方針，改革完成后的事業(yè)單位只能以公益服務(wù)為職能核心，而承擔(dān)行政部門類似的職能和作為市場經(jīng)濟(jì)組成部分的生產(chǎn)職能的事業(yè)單位在改革完成后是不存在的，這屬于《民法總則》中對分類改革所繼承的政策精神。

《民法總則》以是否盈利性對事業(yè)單位法人作了明確區(qū)分，同時(shí)已明確法律規(guī)定的形式確定了其提供公益服務(wù)的職能，與機(jī)關(guān)法人有了明確界限，改變了《民法通則》法人體系不明的狀態(tài)，同時(shí)又緊緊跟隨事業(yè)單位“行政歸行政，事業(yè)歸事業(yè)”的基本原則。

黨的十九大報(bào)告已經(jīng)對事業(yè)單位改革做出很多突出說明，其中重點(diǎn)之一就是要提升其公益性，就是保證所有關(guān)于事業(yè)改革的政策真實(shí)地運(yùn)用在實(shí)際中。再到黨中央頒布《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》中也是依然強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位改革的重要性，以及面臨的一大難題依舊是政事不分，管辦不分的狀態(tài)，提升社會公益性更是對事業(yè)單位性質(zhì)和功能確認(rèn)的一大重點(diǎn)，當(dāng)事業(yè)單位的提供公共服務(wù)的功能被明確且具有較突出的價(jià)值取向反映時(shí)，會說明我國的事業(yè)單位此時(shí)已經(jīng)具有很強(qiáng)的服務(wù)性、專業(yè)性和高效性。

四、我國法定機(jī)構(gòu)的發(fā)展概況

中國的法定機(jī)構(gòu)一直在發(fā)展，尤其是在資本主義制度的香港發(fā)展更突出一些。在改革開放前期香港是資本主義制度，香港政府發(fā)布了《香港公營部門改革》報(bào)告書，書中將提升公營部門的效益作為重點(diǎn)，同時(shí)也要注重管理效率以及面向公共服務(wù)的質(zhì)量，在這里也將具有執(zhí)行職能的政府進(jìn)行分類，這就使得香港的法定機(jī)構(gòu)作為重要分支一類的執(zhí)行部門產(chǎn)生。香港的法定機(jī)構(gòu)分為兩類，是以不同的法例的形式來劃分的，一種是獨(dú)立的法例，一種是有法例的具體條款，但是二者均是根據(jù)相關(guān)法例的條款設(shè)立并運(yùn)作[4]。中國大陸第一個(gè)法定機(jī)構(gòu)于2010年在深圳市成立，名為前海管理局。這是中國法定機(jī)構(gòu)改革非常標(biāo)志且大膽的一步。兩年之后佛山市順德區(qū)以所有先前經(jīng)驗(yàn)為借鑒，開始進(jìn)行有關(guān)的試點(diǎn)工作，主要在人才吸納、社會信用等領(lǐng)域的事業(yè)單位展開試點(diǎn)。深圳也先后出現(xiàn)了8家法定機(jī)構(gòu)[1]。

五、我國法定機(jī)構(gòu)改革的困境

由于法定機(jī)構(gòu)是一個(gè)龐大且職能復(fù)雜同時(shí)要求十分全面且高的體系，在改革階段還是面臨很大的難題，總結(jié)如下;

第一，法定機(jī)構(gòu)種類過于繁多，容易出現(xiàn)分類以及管理難題。很多發(fā)達(dá)國家的法定機(jī)構(gòu)或者地區(qū)已經(jīng)長期存在，制度體系完善的法定機(jī)構(gòu)對國家以及社會的良性引導(dǎo)是毋庸置疑的，這就使得很多國家和地區(qū)以各種各樣的方式成立形式不同的法定機(jī)構(gòu)。香港就有超過200個(gè)法定機(jī)構(gòu)，這對香港的地域限制以及管理體制的壓力是非常大，雖然這是香港公共管理制度的一個(gè)不容忽視的特色，但是這樣對中國大陸的社會主義制度去包容可能出現(xiàn)的繁雜種類的法定機(jī)構(gòu)是有一定的壓力的，勢必會出現(xiàn)很多分類上或者職能確認(rèn)上的難題。

第二，人員管理辦法區(qū)分于政府和企業(yè)，缺乏具有針對性的人員管理制度。現(xiàn)有的法律構(gòu)架中，事業(yè)單位法人的登記辦法也就是中國法定機(jī)構(gòu)的登記辦法，但是這一過于單一且缺乏針對性的方式注定不能滿足我國法定機(jī)構(gòu)的改革與發(fā)展需求的。

第三，法定機(jī)構(gòu)體系在未經(jīng)梳理之后的龐雜，容易引起職能重疊，降低法定機(jī)構(gòu)行使其職能的效率?，F(xiàn)階段的法定機(jī)構(gòu)的體系仍然在不斷擴(kuò)大，以事業(yè)單位為例，我國事業(yè)單位一直處于擴(kuò)大狀態(tài)，人員膨脹是必須的，但是確切的職能部門、職能種類以及辦公程序是有限的，龐雜的機(jī)構(gòu)體系再加上人員的擴(kuò)張就容易出現(xiàn)重復(fù)工作，職能重疊，降低工作效率。

第四，壟斷性與盈利性存在爭議。法定機(jī)構(gòu)通常是帶有壟斷色彩的，同時(shí)擁有服務(wù)社會的公共性和市場經(jīng)濟(jì)的收益性，在一定程度上是需要面對市場經(jīng)濟(jì)的壓力的，這就使得法定機(jī)構(gòu)成為帶有壟斷性質(zhì)又帶有盈利性質(zhì)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，很多法定機(jī)構(gòu)是由于政府將一些已經(jīng)具有相當(dāng)規(guī)模和資金實(shí)力的企業(yè)轉(zhuǎn)化而來的，因此，會在一定程度上被認(rèn)為與其他企業(yè)尤其是私營企業(yè)有一些矛盾性的競爭，作為公共性機(jī)構(gòu)卻與市場經(jīng)濟(jì)搶蛋糕[5]。

第五，研究法定機(jī)構(gòu)的發(fā)展時(shí)過于寬泛且理論化，缺乏細(xì)化的系統(tǒng)性和可實(shí)踐性。

過于理論化是現(xiàn)階段我國學(xué)者對法定機(jī)構(gòu)研究的一個(gè)硬性弊端，幾乎關(guān)于這一論題的啟示與延伸都是模仿域外，法定機(jī)構(gòu)作為一種具有相當(dāng)政府性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，僅僅憑之理論化的寬泛說明是很難走向完善的?，F(xiàn)階段的研究主要以介紹新加坡、英國、日本等國外經(jīng)驗(yàn)為多，多以通常的體系簡介為主，[5]缺乏數(shù)據(jù)比較與實(shí)踐性理論，缺乏對法定機(jī)構(gòu)的本質(zhì)以及發(fā)達(dá)國家法定機(jī)構(gòu)高效成功的深層原因的分析。中國所學(xué)習(xí)的新加坡的法定機(jī)構(gòu)改革的來源是英國，中國因此在借鑒其法定機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)分析其中法定機(jī)構(gòu)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的原因并根據(jù)實(shí)際國情改造，這才是一個(gè)很值得研究的實(shí)踐性問題。

六、域外法定機(jī)構(gòu)治理模式的借鑒

（一）新加坡法定機(jī)構(gòu)治理模式以及借鑒路徑

1. 新加坡法定機(jī)構(gòu)治理模式：

在亞洲法定治理機(jī)構(gòu)發(fā)展較先進(jìn)的是新加坡，新加坡作為東盟國家之一，它完善的公共服務(wù)是世界有目共睹的，這是具有相當(dāng)政府性質(zhì)的法定機(jī)構(gòu)起到了作用。

自人民行動黨執(zhí)政以來，新加坡不斷調(diào)整法定機(jī)構(gòu)的數(shù)量、模式、形式等以適應(yīng)新加坡迅速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)以及不斷提升的社會管理水平?，F(xiàn)有64個(gè)法定機(jī)構(gòu)較為固定，大多法定結(jié)構(gòu)是世紀(jì)教育、文化、衛(wèi)生、貿(mào)易、工業(yè)等直接構(gòu)成社會發(fā)展的部門，且更高政務(wù)級別的分類部門反而較少，比如總理部署等。這就可以發(fā)現(xiàn)新加坡設(shè)置法定機(jī)構(gòu)的主要目的是面向社會的，以加強(qiáng)社會管理和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目的。同時(shí)新架構(gòu)在法定機(jī)構(gòu)的設(shè)置上也不會有固定模式，是為了靈活應(yīng)對不同的社會狀況，這就使得其增減頻率較高，GOVTECH、IMDA.SSG和WSG這四個(gè)機(jī)構(gòu)便是于2016年剛剛設(shè)立，這是很新穎的模式，不難得出新加坡能夠迅速且穩(wěn)定的發(fā)展與其靈活創(chuàng)新的法定機(jī)構(gòu)是有密切聯(lián)系的。

2. 借鑒路徑

首先，嚴(yán)格依法設(shè)立，同時(shí)堅(jiān)持法人治理。

新加坡的每一個(gè)法定機(jī)構(gòu)均有單獨(dú)法令對該機(jī)構(gòu)的所有細(xì)節(jié)都予以明確說明。大多法定機(jī)構(gòu)都是以獨(dú)立設(shè)定的法令來成立的，也存在少部分是由政府予以授權(quán)的企業(yè)甚至是事業(yè)單位，[6]并發(fā)揮這類機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)作用而產(chǎn)生的[6]。各個(gè)法定機(jī)構(gòu)屬部是不同的，成立緣由也不同，就導(dǎo)致各個(gè)法定機(jī)構(gòu)的法令依據(jù)也不盡相同，這是其靈活與創(chuàng)新的源泉。

新加坡的法定機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的，其法人組織也是一種很新穎的享有高度自主權(quán)的組織形式，它只是政府參與管理的一種形式，接受政府監(jiān)督。他的法人資格的獨(dú)立性可以使其最大效率的行使其職責(zé)，還可以參與一些法律性很強(qiáng)的民商事訴訟活動。

其次：具有清晰的層級組織，[6]靈活發(fā)薪

新加坡采用的是有三層組織架構(gòu)的企業(yè)組織管理形式;理事會是頂層的決策機(jī)構(gòu)，卻是以兼職形式擔(dān)任，且構(gòu)成人員為官員、商企精英人才以及專家學(xué)者等跨度很大的人員擔(dān)任。第二層級是總經(jīng)理，這類管理人員大多是具有國際上現(xiàn)金管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的國外人才或有國外工作經(jīng)驗(yàn)的社會人才，很好地保證了其在國際上的競爭力。第三層級是職能部門，這是滿足運(yùn)作的最基本構(gòu)成，但是其具有較為清晰職能的輔助機(jī)構(gòu)，有助于信息共享[6]。

內(nèi)部的薪酬領(lǐng)取發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)也十分靈活。決策機(jī)關(guān)區(qū)分于執(zhí)行機(jī)關(guān)，是由國家直接發(fā)放的。執(zhí)行層級以及其他下屬機(jī)關(guān)的薪金發(fā)放則是機(jī)構(gòu)自主發(fā)放的，具體數(shù)額、與各個(gè)法定機(jī)構(gòu)發(fā)放的薪金依據(jù)的不同而不同。這種靈活且有區(qū)別的薪金發(fā)放具有較高的公平性，能夠吸附人才，同時(shí)提升法定機(jī)構(gòu)運(yùn)作的效率。

再次，企業(yè)管理模式在法定機(jī)構(gòu)中的優(yōu)勢凸顯。

新加坡法定機(jī)構(gòu)的企業(yè)管理模式也是在其法定架構(gòu)限制范圍內(nèi)的，既然能夠發(fā)揮其獨(dú)立的財(cái)務(wù)以及人事體系的特色，市場性的收入來源大大增加了法定機(jī)構(gòu)實(shí)際可入賬資金流量。雖然需要納稅但是可以以機(jī)構(gòu)本身的名義出質(zhì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行資金抽調(diào)，對機(jī)構(gòu)內(nèi)事項(xiàng)運(yùn)行的配置。

最后財(cái)務(wù)公開，多方監(jiān)督

新加坡的法定機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源寬泛，公眾以及具有相當(dāng)資金實(shí)力的企業(yè)是其主要來源，政府給予所占比重較小，但是方式靈活，比如通過類似銀行扶持手段的低息貸款彌補(bǔ)部分法定機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)困難的狀態(tài)，以促其發(fā)展[6]。

新加坡的法定機(jī)構(gòu)的法案對其內(nèi)部的設(shè)立關(guān)于財(cái)務(wù)和審計(jì)的條文都十分詳細(xì)且明確，有很鮮明的獎(jiǎng)懲制度，尤其注重懲戒。對法定機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門事項(xiàng)運(yùn)作預(yù)算予以嚴(yán)格的記錄和審核，審核人員甚至由國家總理直接任命，同時(shí)對不同的權(quán)利單元還設(shè)置了清晰的責(zé)任體系[6]。

（二）英國法定機(jī)構(gòu)發(fā)展與借鑒路徑

1. 英國法定機(jī)構(gòu)發(fā)展

20世紀(jì)80年代時(shí)期的英國政府總是包辦公共事務(wù)，辦事效率很低，過多地干預(yù)社會生活，這就推進(jìn)了“小政府主義”出現(xiàn)，法定機(jī)構(gòu)據(jù)此誕生。1988年英國開始實(shí)施“下一步行動方案”提出：機(jī)構(gòu)專業(yè)化，同時(shí)落實(shí)各項(xiàng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)發(fā)展政策，公共服務(wù)的提供也為必要;深入開發(fā)與利用人力資源;穩(wěn)定外部壓力。這一年全球第一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)在英國成立：車輛監(jiān)察所?，F(xiàn)階段，英國的執(zhí)行機(jī)構(gòu)數(shù)為83個(gè)。報(bào)告中對這些原則有一些詳細(xì)的說明：首先，體制內(nèi)部和機(jī)構(gòu)要根據(jù)各自職能高效提供社會服務(wù);其次，保證工作人員具有應(yīng)有的技能和經(jīng)驗(yàn)是管理者的一項(xiàng)主要任務(wù);再次，維持穩(wěn)定的外部壓力以保證工作持續(xù)進(jìn)行。執(zhí)行機(jī)構(gòu)具有以下特征：清晰的業(yè)務(wù)范圍，履行向外部提供服務(wù)的職責(zé)，享有財(cái)務(wù)和人事等方面的自主權(quán)和靈活性，首席執(zhí)行官就運(yùn)營決策承擔(dān)個(gè)人責(zé)任，依據(jù)既定目標(biāo)對績效進(jìn)行評估[8]。

2. 借鑒路徑

在運(yùn)作管理方面有如下幾個(gè)優(yōu)勢：

首先，公開競爭是人員選拔的主要方式，在選拔之前，應(yīng)當(dāng)首要明確與分析該崗位的人才需要必備的專業(yè)素質(zhì)和水平標(biāo)準(zhǔn)，英國在這一選拔過程中偏愛選取一些私營企業(yè)內(nèi)部的人員，通過吸取私營企業(yè)內(nèi)部的管理和執(zhí)行模式來增強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的活力。

其次，穩(wěn)定績效以改善和穩(wěn)定外部壓力。有內(nèi)閣對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作效率進(jìn)行年度評估，除了對工作質(zhì)量的審核與解釋以及對執(zhí)行目標(biāo)以及思想和心得確認(rèn)外，還要提前規(guī)劃每一年度的執(zhí)行目標(biāo)和工作側(cè)重方向。并對優(yōu)良的執(zhí)行結(jié)果予以標(biāo)注以保證下一年度與優(yōu)秀的執(zhí)行結(jié)果予以持平。

還有，樹立標(biāo)桿以及追求卓越的內(nèi)部思想以作為引導(dǎo)。將本法定機(jī)構(gòu)（執(zhí)行機(jī)構(gòu)）與其他的機(jī)構(gòu)進(jìn)行深入比較。在英國的標(biāo)桿學(xué)習(xí)階段較多，第一階段涉及30個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要對公共部門的比較技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究;第二階段是機(jī)構(gòu)的自我反思與評價(jià)，同時(shí)讓相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者以及專家作指導(dǎo);第三階段主要與其他的國家公共機(jī)關(guān)進(jìn)行各方面的比較。

最后，接受其他機(jī)構(gòu)對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和幫助。在實(shí)踐中可以通過這種方式對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行過程和執(zhí)行手段進(jìn)行查缺補(bǔ)漏和對執(zhí)行結(jié)果的預(yù)知，很大程度上提升執(zhí)行的高效性和正確性?！跋乱徊叫袆臃桨浮笔沟贸闪⒌膱?zhí)行機(jī)構(gòu)也可以收到內(nèi)閣以及其他所有相關(guān)機(jī)構(gòu)的建議與分析。1988年議會財(cái)政與文官委員會的報(bào)告、1989年財(cái)政部關(guān)于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的財(cái)政責(zé)任報(bào)告、1995年執(zhí)行機(jī)構(gòu)資源管理體制報(bào)告等都對其下屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供了指導(dǎo)[8]。同時(shí)，內(nèi)閣辦公廳除了本身對執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)以及持續(xù)性建議之外，還邀請域外的相關(guān)學(xué)者以及專業(yè)人士對執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行培訓(xùn)。

七、民法典實(shí)施后我國法定機(jī)構(gòu)改革發(fā)展路徑

在2011年3月23日頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中明確指出事業(yè)單位改革的目標(biāo)為，到2020年，建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系。自那之后的5年，以此為目標(biāo)的事業(yè)單位改革一直在朝著規(guī)定的方向進(jìn)行，具有明確公共服務(wù)性質(zhì)的事業(yè)單位的改革在各個(gè)方面都取得了很矚目的成效，尤其是政事不分、管辦分離得到很大的突破。

法定機(jī)構(gòu)改革任重而道遠(yuǎn)，但是依舊出現(xiàn)了劃時(shí)代意義的法定機(jī)構(gòu)體系改革成果——2019年5月23日的海南省大數(shù)據(jù)管理局掛牌，這是我國第一個(gè)以法定機(jī)構(gòu)的形式成立的大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)[7]。這期間，青島、上海等地對法定機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn)沒有停止，但是這些地區(qū)的行為依然對其他各地區(qū)以及全國的法定機(jī)構(gòu)的改革予以推動作用。即使至今為止中國的法定機(jī)構(gòu)依舊很少，但其只要立足于我國國情，因地制宜的推進(jìn)試點(diǎn)、不懼失敗不斷吸取經(jīng)驗(yàn)、根據(jù)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展以及地方的特色適時(shí)調(diào)整政策、改革總會一直向前進(jìn)。

法定改革路迢迢，致力于完善同時(shí)對法定改革的未來充滿希望，總會見到曙光：

第一，法定機(jī)構(gòu)雖然已經(jīng)在幾個(gè)發(fā)達(dá)國家歷經(jīng)發(fā)展也經(jīng)過很多時(shí)間考驗(yàn)，中國對此的探索也不是小打小鬧，但是要取得顯著的效果以及被中國大多數(shù)公共部門所容納，不僅需要在中共中央的指導(dǎo)下不斷摸索、創(chuàng)新，以積累經(jīng)驗(yàn)從而不斷優(yōu)化模式，還要立足于中國的基本國情以及未來的發(fā)展趨向，不能僅僅局限于法定機(jī)構(gòu)而固化思考，更多的是立足于制度與體系的層面，這能夠使得我國法定機(jī)構(gòu)在國家的整體框架方向不便的情況下以不變應(yīng)萬變。

第二，雖然我國的法定機(jī)構(gòu)在改革的過程中形成了較為固定的模式，大多數(shù)情況可以適應(yīng)很多公共機(jī)構(gòu)的變化的，但是固定模式是建立在一定條件下的。以青島市為例;青島市選擇了只在園區(qū)的功能區(qū)進(jìn)行了改革，一方面是建立在園區(qū)的功能區(qū)經(jīng)濟(jì)與科技發(fā)展相對來說更先進(jìn)，另一方面是國外在發(fā)展迅速的園區(qū)的法定機(jī)構(gòu)的改革有很多借鑒經(jīng)驗(yàn)，

第三，因地制宜是地區(qū)性法定機(jī)構(gòu)改革的重要注意點(diǎn)。難以逃避的一個(gè)老問題是：地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然有差距，同地區(qū)不同地域的經(jīng)濟(jì)以及改革水平也有差別，改革進(jìn)度更是千差萬別。南方廣東地區(qū)的法定機(jī)構(gòu)改革取得了很大的成果，同在南方也屬于發(fā)達(dá)地區(qū)的長三角地區(qū)卻毫無動靜;而在北方也只有青島地區(qū)對法定機(jī)構(gòu)舉起鮮明旗幟[7]。以藍(lán)谷管理局為例，由于其本身的海洋產(chǎn)業(yè)與海洋教育的特色優(yōu)勢，再將法定機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化與人事管理制度統(tǒng)一融合，同時(shí)再加上多方的政策支持，使得藍(lán)谷管理局的“法定機(jī)構(gòu)+職員制”這一很具有特色的模式大放異彩。

第四，改革需要環(huán)境支持，完善的法律體系是關(guān)鍵因素。從建國至今的70年，中國各方面的發(fā)展是所有公共部門改革能夠得以推進(jìn)的大環(huán)境，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的穩(wěn)定發(fā)展對上層建筑的穩(wěn)定和優(yōu)化是必要條件，完善的法律體系是一個(gè)很重要的促成條件，法定機(jī)構(gòu)作為上層建筑的一部分在現(xiàn)階段的中國沒能得到很好的完善，法定機(jī)構(gòu)的改革不能順利推進(jìn)與沒有依法設(shè)立明確的權(quán)責(zé)界限有關(guān)，這一缺陷可以借鑒新加坡對不同的法定機(jī)構(gòu)有不同法令規(guī)制，這也是破解現(xiàn)階段我國法定機(jī)構(gòu)政企不分等問題的一大突破點(diǎn)。

注 釋：

① 《中華人民共和國民法通則》（2009年修訂）第50條：有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)的機(jī)關(guān)從成立之日起，具有法人資格。具備法人條件的事業(yè)單位、社會團(tuán)體，依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有法人資格;依法需要辦理法人登記的，經(jīng)核準(zhǔn)登記，取得法人資格。

② 《中華人民共和國民法總則》（2017年3月15日頒布）第88條：具備法人條件，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，提供公益服務(wù)設(shè)立的事業(yè)單位，經(jīng)依法登記成立，取得事業(yè)單位法人資格;依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有事業(yè)單位法人資格。

③ 《中華人民共和國民法典》（2020年5 月22日通過草案）第88條：具備法人條件，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，提供公益服務(wù)設(shè)立的事業(yè)單位，經(jīng)依法登記成立，取得事業(yè)單位法人資格;依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有事業(yè)單位法人資格。

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