政策問題建構：從追求共識到尊重差異

張康之+向玉瓊

〔摘要〕民主從屬于對共識的追求，謀求共識而又依賴共識。政策問題建構其實就是一個形成共識的過程，即形成關于社會問題的一致意見，從而確認需要通過政策手段來加以解決的問題。直到19世紀后期，政策問題建構基本上是一項政治活動，一直是在民主的途徑中去達成共識的。進入20世紀后，隨著政治與行政的分化，由行政部門做出的政策問題建構基本上是在科學的路徑中進行的?？茖W本身就意味著共識，而且是具有霸權屬性的共識。隨著社會發(fā)展走進了高度差異化的階段，無論是民主還是科學，在政策問題建構中所制造出來的“共識”都出現(xiàn)了經(jīng)常性地導致政策問題誤植的問題，從而說明以共識追求為宗旨的政策問題建構本身已經(jīng)成為一個問題。所以，在新的歷史條件下，應當把政策問題建構的關注點轉移到參與者的行動上來，在承認與尊重參與者之間差異的基礎上通過合作行動來完成政策問題建構。

〔關鍵詞〕民主；共識；差異；政策問題建構；行動者

20世紀60年代，激進的青年人走上了街頭，最初是反對美國的種族隔離與越南戰(zhàn)爭，不久之后，開始轉向對現(xiàn)代性的一些基本特征的質疑。這些質疑是在三個層面上展開的，在第一個層面上是直接針對“性壓抑”、“男權主義”、“異性戀”的質疑；在第二個層面上是對“物質主義”、“社團文化”和“成就倫理”的質疑；在第三個層面上是對“顧客至上主義”、“官僚主義”與“社會控制”的質疑。正是在這些質疑中，人們發(fā)現(xiàn)西方世界中普遍存在著對婦女、少數(shù)族裔、同性戀者等的排斥，他（她）們不僅作為社會的邊緣人群和弱勢群體而承受著“社會排斥”，而且首先是在現(xiàn)代國家的政策過程中遭受了極度的冷漠、忽視和排斥。應當說，“婦女”、“少數(shù)族裔”、“同性戀者”等概念以及基于這些概念而作出的人群區(qū)分本身就是對差異的承認，但是，這種承認顯然是一種錯誤承認，因為這些基于自然的或傳統(tǒng)的差異并不是近代以來的人們之間的本質性差異，也不應成為對人的社會地位、對社會公平和正義等能否得到實現(xiàn)的決定性因素。如果只看到人們之間的這些差異的話，就會掩蓋了人們之間那些具有實質性意義的差異。由此看來，對這些自然的、表面的、非實質性差異的承認恰恰是一種錯誤承認。這種錯誤承認直接導致人的不平等，卻又無法明了人的不平等是由于什么原因產(chǎn)生的。

在近代以來的社會中，差異與普遍性是一對基本矛盾。首先表現(xiàn)為個體的人之間的差異，然后從差異中抽象出了普遍性。差異與普遍性的矛盾是包容在民主制度中的，通過民主過程而將個體間的差異轉化為了普遍性的共同利益及其要求。從邏輯上看，“普遍性”是個哲學概念，在民主發(fā)展的進程中，出于操作的需要而逐漸將“普遍性”轉化成了共識的概念，以至于民主成了謀求共識的行動?；诿裰鞯睦砟疃_展的政策問題建構過程中，基于民主的理念而開展的行動也就最為直接地表現(xiàn)為一種對共識的追求。具體地說，一項社會問題在轉化成政策問題時往往是以共識的形式出現(xiàn)的。這樣一來，政策問題建構實際上成了抹平差異或消除差異的過程，在操作上轉化成了“為了共識而共識”的活動，以至于每一項政策問題建構都是通過掩蓋差異去達成共識的。但是，差異并不會因此而被消除，反而會在政策的應用中表現(xiàn)出進一步擴大化的跡象，以至于政策在發(fā)揮普遍性規(guī)范功能時演化為了對邊緣人群和弱勢群體的政策性排斥。正是在這種情況下，要求政策問題建構承認差異、尊重差異顯得越來越重要?？梢哉J為，只有當政策問題建構是建立在對差異的承認和尊重的前提下的時候，才能夠真正包容各種各樣的邊緣人群和弱勢群體，才能夠在政策問題建構中充分地吸納他們的積極參與，才能夠營造出政策問題建構過程中的民主與合作的局面。

一、政策問題建構中的共識追求

工業(yè)化進程伴隨著人的自我意識的生成，有了自我意識，也就把人轉化成了社會性的個體，社會也就開始了差異化的進程，自此之后，人與人之間的差異穩(wěn)定地朝著不斷擴大的方向前進。但是，差異化的個體又必然有著實現(xiàn)普遍利益的需求，而且也需要在普遍性的秩序之中去開展交往活動?？梢哉f，近代以來的社會就是差異與普遍性的統(tǒng)一體，而且，能夠使差異與普遍性相統(tǒng)一的基本實踐途徑就是民主。民主是差異性個體的一切交往活動中最具有基礎性的交往，至于經(jīng)濟上的以及其他社會生活意義上的交往，都需要得到民主的支持和保障，都是在民主制度的框架下展開和通過民主的途徑進行的，因此也會包含著民主的意識和文化。民主首先是近代以來人們所擁有的基本的交往方式，然后被結構化為政治生活和社會治理之中的一項基本制度，再后來才成為一種文化，使一切具有社會性的、公共性的活動都向往著或努力去運用民主的原則和方式去處理所面對的問題。也正是在這一語境中，民主成為人們進行政策問題建構最為理想的途徑。在政策問題建構中，民主的原則、觀念以及文化最典型的反映為共識追求，是通過共識的達成而將一項社會問題轉化為政策問題的，政策問題也就是人們關于社會問題的共識。如果說在統(tǒng)治權力治理的條件下政策只是權力的外衣和得以實現(xiàn)的途徑，那么，民主的治理不僅把政策作為工具，而且也作為其實踐形態(tài)，或者說，政策就是民主用來詮釋自己的語言，政策在社會治理中的表現(xiàn)反映了民主的形象，甚至可以說是民主的真實狀況。

雖然政治學是在晚近才引入了共識的概念，但在民主理論興起時，其實已經(jīng)開始把對共識的追求作為民主的基本內(nèi)容對待了。在啟蒙思想家中，盧梭是較早認識到并揭示了民主與共識之間關系的人。當然，盧梭并沒有直接地使用共識的概念，但他所使用的“公意”概念實際上就是我們今天所說的共識。在盧梭看來，社會中的每一件事情都是基于共同的目標而完成的，這種共同的目標就是公意。就如沃特金斯在評價盧梭時所說的，“他的整個政治理論框架，都建立在公意的概念上，認為公意乃是唯一可以接受的社會生活基礎。” 同時，盧梭也看到了公意是以人的差異為前提的，所以，他也使用了另一個可以包含差異的概念，那就是“眾意”，即認為眾意是差異之和。從利益的角度看，公意是對公共利益的關注；眾意則是對私人利益的關注，所體現(xiàn)的是個別意志。與包含著差異的眾意不同，“除掉這些個別意志間正負相抵消的部分而外，則剩下的總和仍然是公意?！?盡管盧梭在“公意”與“眾意”之間作出了區(qū)分，但是，由于他過于強調個體權利的不可轉讓以及不可分割，以至于通過民主的途徑獲得的公意在他那里成了外在于個體的權利，并阻礙了他去提出民主制度建設的方案。不過，如果把盧梭的“眾意”和“公意”置換成“差異”與“普遍性”的概念的話，就可以看到這兩個概念間的辯證關系了。那就是，公意是在尋求普遍性的過程中獲得的，或者說，形成公意的過程就是在包含著差異的眾意之中去尋求那些具有普遍性的因素，并將它們凝結成公意。公意是不同意見之中的具有普遍性的共識，而眾意則是無數(shù)個人意見的集合狀態(tài)，只有當個人意見之間的差異都被抹平之后，眾意才被公意所取代，并成為所有人的共識，盡管這種共識已經(jīng)是抽象的了。從眾意到公意的轉換也就是共識的生成過程，是通過對個體差異的抽象和消解來達成的，這個過程是通過民主的途徑來完成的。

盧梭把共識的形成——從眾意向公意的轉變——看作是民主過程，但是，民主究竟是個什么樣子，還是比較模糊的。雖然盧梭對民主有過構想，但其所想象的只能是一種小國寡民式的直接民主，對于一個規(guī)模較大的共同體而言，是沒有實施的可能性的。關于在較大的共同體中實現(xiàn)民主的技術性問題是因“代議制”的提出而得到解決的，這個貢獻是由密爾作出的。正是因為代議制的發(fā)明，使從差異性中提取普遍性的過程制度化了，即通過選取代表來表達選民的意愿，并最終在議會中通過綜合各種觀點和舍棄差異而形成關于政策問題的共識。所以，代議制是將差異轉化為共識的途徑，這是一個民主化的過程，基于這個民主化過程而達成的共識使得政策問題建構具有了正當性。民主的目的就在于形成共識，而共識的形成則意味著差異的消除，政策問題建構過程就是一個旨在達成共識的過程，而且一直被認為是以共識的形式表現(xiàn)出來的。也就是說，即使對社會問題的認識有著各種各樣的不同意見，而一旦社會問題轉化為政策問題，就是以共識的形式出現(xiàn)的，不同意見中的差異也就被消除了。如果從利益的視角中去看的話，則可以說，在政策問題建構過程中所形成的共識其實就是關于普遍性利益的一致意見。

代議制民主所表達的既是對特殊利益的否定也是對普遍利益的實現(xiàn)，在民主途徑中實現(xiàn)的政策問題建構都可以看成是通過民主的方式而達成的共識，在以政策問題的形式出現(xiàn)時，也就意味著包含著普遍利益的政策即將出爐。然而，政策問題建構的民主化因代議制而生，也因代議制而亡。在現(xiàn)實運行中，當代議制把民主的實現(xiàn)寄托在代表身上時，卻沒有想到代表會轉化成社會治理的精英。事實上，在代議制實行不久后，代表精英化的趨勢就顯現(xiàn)了出來，以至于社會治理精英掌控并把持了共識形成的過程，甚至經(jīng)常性地強行指認某種意見為共識，同時將許許多多不同的利益訴求都排除在了這種抽象的甚至是虛假的共識之外。這樣一來，政策問題建構雖然是在民主的過程中做出的，卻不能夠體現(xiàn)普遍利益，即使在精英控制之下形成了所謂普遍利益的共識，也是不具有普遍性的。一般說來，正是由于這個原因，往往導致社會治理的合法性危機。在這種情況下，為了維護民主，為了論證代議制的合法性，“公共性”的概念被發(fā)明了出來，并逐漸在意識形態(tài)的意義上代替了“普遍性”。在社會發(fā)展的歷史上，我們認為，公共性概念的發(fā)明意味著現(xiàn)代民主的一次轉型，也是政策問題建構科學化的起點。

談到“公共性”，人們立馬就會想到與它相對應的“私人性”概念，也會發(fā)現(xiàn)公共性的概念比普遍性的概念更加優(yōu)越。因為，普遍性是與差異相對應的，在普遍性的視角中，只有符合每個人的而且是可以通約的利益才是具有普遍性的，但是，如何在差異萬千的利益訴求中去發(fā)現(xiàn)普遍利益，顯然要交由代表去加以裁量。因此，代表的素質、能力以及偏好就會成為普遍利益形成中的決定性因素，但民主的選舉和罷免程序其實是無法保證代表具有良好的素質和能力以及公平正義觀的。當觀察視角從普遍性轉為公共性之后，就會發(fā)現(xiàn)，公共性的概念是建立在公共領域與私人領域分離的基礎上的，從公共性的視角出發(fā)，就會看到社會治理是與私人領域的各種各樣的行動不同的，公共事務也與私人事務不同，作為公共事務的政策問題建構也就不同于私人事務的解決。由于有了這種區(qū)別，在之前關照整個社會的普遍性而導致了社會治理合法性危機的情況下，由于公共性概念的引入實現(xiàn)了公共事務與私人事務之間的區(qū)分，從而使社會治理重新獲得了合法性。這時，共識也實現(xiàn)了轉型，不再是通過民主的途徑去獲得共識，而是由社會治理者、政策問題建構者確認共識。當社會治理者和政策問題建構者因公共性概念的提出和公共性理念的生成而獲得了確認共識和形塑共識的話語權后，政策問題建構也就走上了科學化、技術化的道路。

代議制的發(fā)明意味著找到了一條具有可操作性的達成共識之路，這是一條民主的路徑。然而，隨著政治與行政的分化，隨著行政事務的開展，一條更為簡便的達成共識的路徑——科學的路徑被發(fā)明了出來。具體來看，當20世紀初政治—行政二分的框架確立起來之后，政策問題建構迅速地走向了謀求科學支持的方向。掌握了專業(yè)技術的政策分析師被認定為是一切社會領域中的建筑師，他們用專業(yè)技術為自己在政策問題建構過程中贏得了話語權，同時利用公眾對科學的盲信而控制了公共輿論，進而塑造出政策問題的公共性，推動政策問題建構朝著專業(yè)技術人員所希望的方向達成共識。隨著政策過程尋求科學的支撐，民主衰落了，政治實現(xiàn)了轉型并表現(xiàn)出了對科學的適應性，以至于政治與科學為了達成共識的目的而結合起來，而且彼此強化?？茖W被用來增強政策問題的公共性，反過來，具有公共性的政策問題也會尋求科學的支撐，從而加強人們對科學的信仰。實際上，無論是技術的運用還是公共性的塑造，都只是出于精英們實現(xiàn)自己的權力意志的需要，卻又在科學的名義下把權力意志掩藏在共識之中。因為，在公共性和科學性的名義下，精英們可以名正言順地將公共領域封閉起來，將特殊利益置于普遍利益之上，可以通過技術手段去打消人們對政策問題涵蓋利益普遍性不足的疑慮。在科學與公共性的推波助瀾下，以共識的形式出現(xiàn)的政策問題不僅不能最大程度的包容具有差異性的利益訴求，而且公共性的內(nèi)涵也被私人訴求掏空了，只留下了空殼，即僅僅是一種形式公共性。

在實際操作中，精英們是通過程序的設計去抹殺個體之間的差異的，往往在原本不可通約的差異之間強制性地制造出共識。其中，慣常使用的就是選票，通過投票而強行地要求“少數(shù)服從多數(shù)”。無論是在議會系統(tǒng)還是在官僚政治中，不同利益團體之間并沒有彼此殺戮，而是無條件地接受投票中取勝的多數(shù)派的意志?！皩嶋H的投票是決定性的，因為這一刻雙方是在真正地較量。在此致命的最初沖撞之后就是以各種形式上演的一切：恐嚇、謾罵直至拋擲雜物、拳腳相加。但是統(tǒng)計票數(shù)結束了戰(zhàn)斗。” 在此過程中，個體被抽象為數(shù)字，通過多數(shù)票的計算就可以輕而易舉地將少數(shù)人所代表的差異抹除掉。無論人與人之間有著什么樣的差異，也不管人們的意見何等懸殊，只要將它們簡化成選票，就可以通過“少數(shù)服從多數(shù)”的原則消除一切差異，并獲得共識。“少數(shù)服從多數(shù)”的原則是在密爾的代議制設計中確立起來的，因為代議制賴以建立的基礎就是一層層地通過選舉去選擇代表，而選舉既然是競爭性的，就必然會在得票上有多有少，也就必須確立“少數(shù)服從多數(shù)”的原則。在理論思考中，密爾曾表達了對代議制政府中“少數(shù)服從多數(shù)原則”的擔憂，他認為，基于少數(shù)服從多數(shù)的原則，“將這種權力交給這種多數(shù)中的多數(shù)，而這種多數(shù)可能是全體中的少數(shù)。一切原則都是通過極端的例子才得到最有效的檢驗。因此假定在一個由平等和普遍的選舉權統(tǒng)治的國家，每一選區(qū)都存在競選，而每一選舉當選的都是小小的多數(shù)。這樣召集起來的議會所代表的不過是勉勉強強過半數(shù)的人民。這個議會又依靠它本身的勉勉強強過半數(shù)競選立法和采取重要措施。有什么保證說這些措施符合于多數(shù)人民的愿望呢？” 既然選舉不能保證所生成的代表能夠代表多數(shù)人的利益，也就更談不上代表全體人民的利益了，如果代表不能代表全體人民的利益，又何談利益的普遍性？但是，出于操作的需要，密爾又認為，代議制政府是除了全體人民都參加的政府之外最好的政府形式。畢竟密爾所看到的這個問題需要在理論上加以解決，所以，在理論發(fā)展中出現(xiàn)了用公共性概念置換普遍性概念的做法。當公共性取代普遍性的概念之后，少數(shù)服從多數(shù)的原則也就不再會受到質疑了。

雖然理論證明拒絕了對代表能否代表普遍利益的質疑，但在社會治理的實踐中，共識能否表達普遍性利益的問題卻一直是存在著的。不論是通過代表權的設置還是代表比例的安排，實際上都是在去差異化的選票中有意識地忽視個體差異，以至于人們必須承受其中所包含著的各種各樣的不平等，公共性概念的發(fā)明僅僅證明了人們之間的不平等是合理的，卻沒有找到實現(xiàn)近代早期思想家們的平等追求的路徑。可見，理論發(fā)展了，而現(xiàn)實社會卻沒有隨著這種理論的發(fā)展而取得進步，只不過在公共性的名義下更容易達成共識，從而更方便了社會治理者對政策問題建構權的應用?？墒?，在政策問題建構權的應用過程中，社會治理精英卻總是強行地把特殊利益宣稱為共識，并通過反映和表現(xiàn)了共識的政策問題建構而實施著對社會的控制。

二、為了共識而排斥差異的做法

根據(jù)盧梭的觀點，在達成公意的過程中，個人享有不可轉讓、不可分割的基本權利，根據(jù)這一論斷，只有直接民主才能保證人們的權利不被分割、不被轉讓，而代議制民主恰恰既分割又轉讓了權利，因而應被看作是不具有合理性的。也就是說，盧梭所設想的民主應當是每個人都依據(jù)自己所享有的天賦權利而參與政治，參與到共識的達成中，這既是人的天賦權利也是人的不可推卸的義務。如果換個角度看的話，盧梭所向往的這種民主其實也是面向所有人開放的政治生活，所以，通過民主而達成的共識也是能夠包容所有差異的。到了20世紀，當羅爾斯開始其學術活動時，深深地意識到了民主社會的封閉性，并希望找到一條在封閉社會中包容差異的途徑。羅爾斯認為，民主社會不同于聯(lián)合體，民主社會是一個完全而封閉的社會系統(tǒng)，這個社會為了自己的自足而給予人類生活的所有主要目的以合適地位，讓人在這個社會之外再無所求，“人們只能由生而入其中，因死而出其外?！?所以，這個社會是個封閉系統(tǒng)。一個封閉的系統(tǒng)必然傾向于窒息任何差異，所幸的是，民主社會又否定了任何絕對共識的存在，從而給了人們通過協(xié)商來達成重疊共識的信心。這也就是民主社會能夠存續(xù)下來的原因。為了張揚民主社會得以存續(xù)的原因，羅爾斯提出并描述了“原初狀態(tài)”，向往在“無知之幕”中的各方都能平等地參與其中并擁有平等的政治權利。這樣一來，羅爾斯就從理論上協(xié)調了民主社會的封閉性與包容差異的關系問題。也就是說，第一，承認民主社會是一個封閉的社會而不是像一些學者（如波普）所認為的那樣是一個“開放的社會”；第二，這個社會因為不承認絕對共識而為差異的存在提供了可能性；第三，民主社會的客觀現(xiàn)實是排斥差異的，只有使它返回到“原初狀態(tài)”的“無知之幕”，每個人才能都參與其中，在此之后，才是一個生成代表制的問題。即使生成了代表制，由于在“原初狀態(tài)”中保留了差異，也可以使民主社會不至于走向自己的反面。

與羅爾斯在承認民主社會的封閉性前提下謀求解決方案不同，哈貝馬斯是直接在公共領域與私人領域的分化的前提下開展理論活動的，并激進地主張公共領域的開放性。哈貝馬斯認為，公共領域是一個交往的領域，與私人話題不同，公共領域中討論的話題應該關系到公共利益、公共事務。公共領域的這一屬性決定了所有受政治決策影響的人都應擁有平等參與到意見形成的非正式過程中來的機會，公眾中的每一個人在形式上都是平等的，都對政策過程具有同等的影響力。但是，在公共領域與私人領域的互動中，近代早期的那種話語性的公共領域遭到了破壞，甚至走向衰落。其具體過程是這樣的，“利益沖突無法繼續(xù)在私人領域內(nèi)部得以解決，于是，沖突向政治層面轉移，干預主義便由此產(chǎn)生。長此以往，國家干預社會領域，與此相應，公共權限也向私人組織轉移。公共權威覆蓋到私人領域之上，與此同時，國家權力為社會權力所取代。社會的國家化與國家的社會化是同步進行的，正是這一辯證關系逐漸破壞了資產(chǎn)階級公共領域的基礎，亦即，國家和社會的分離。從兩者之間，同時也從兩者內(nèi)部，產(chǎn)生出一個重新政治化的社會領域，這一領域擺脫了‘公和‘私的區(qū)別?！?隨著國家與社會的分離在“國家的社會化”和“社會的國家化”的過程中受到破壞，公共領域與私人領域的邊界也變得模糊了。在失去了“公”“私”區(qū)別的情況下，話語權也就被國家機構壟斷了。事實上，公共領域中的表達一直都受到權力機關的審查和限制，由于國家機構是非常強大的，足以使國家與社會機構的功能在公共輿論中融為一體，以至于任何差異都可能成為被扼殺的對象。雖然哈貝馬斯并沒有直接談到私人領域中的個體差異對政策過程參與權的影響，但在他對公共領域狀況的描述中，顯然包含著公民權因為差異受到排斥而被取締的判斷。也就是說，隨著國家與社會、公共領域與私人領域邊界的消失，個體差異已經(jīng)不再在政治生活中得到體現(xiàn)，也不再反映在所達成的共識中。

回顧近代社會的產(chǎn)生和演進過程，可以看到，經(jīng)歷了文藝復興運動，人被發(fā)現(xiàn)了；經(jīng)歷了啟蒙運動，人被解放了，即從神的統(tǒng)治中解放了出來。雖然這僅僅是人的政治解放而不是屬于人的一切都得到解放的狀態(tài)，但是，人的自由與平等畢竟作為一項政治權利而得到了承認，從而使身份等級制喪失了歷史合理性。這個時候，人的差異而不是身份的差異成了現(xiàn)代性的標志?？墒?，身份等級制的消解并不意味著所有身份的消失，取而代之的是人的性別、種族、階層等這些并不屬于人的外加的身份形成了，并因為這些身份差異而使人們處在不平等的地位上。如果說農(nóng)業(yè)社會所擁有的是一種“金字塔式”的社會結構，人們在這種社會結構中被分為不同的等級，形成了等級關系，那么，在這種立體結構解體后，則重建起了在一個平面上展開的中心—邊緣結構。雖然這一中心—邊緣結構是展現(xiàn)在一個平面上的圖譜，但在這一結構中的人的身份差異依然在人們之間分出了高下優(yōu)劣，使人們因為種族、性別、膚色、性取向等而被固定在中心—邊緣結構中的某個位置上，一些人處在社會的中心，而更多的人則依次分布在邊緣，他們之間存在著結構化的不平等。另一方面，不僅人的這些現(xiàn)代性身份差異決定了人的不平等的社會地位，而且，作為現(xiàn)代性的獨特產(chǎn)物的人的社會角色也在人的差異化的過程中發(fā)揮著推波助瀾的作用。我們知道，在身份制解體的過程中，在社會大分工的條件下，人是以自己所扮演的角色而參與到社會生活之中的，身份為角色所替代是工業(yè)化、現(xiàn)代化的最偉大成就。但是，當人的角色得到了知識、權力以及各種各樣的物質資源的支持時，也被結構化為中心—邊緣結構，或者說，人因為不同的社會角色而被安排到了社會中心—邊緣結構中的不同位置上了。這樣一來，人們參與政治生活、公共生活的機會也就是不平等的，他們的話語權也就有了輕重之別，在政策問題建構中的影響力自然就不可同日而語了，事實上，絕大多數(shù)處在社會邊緣的人群都被排斥在了政策問題建構過程之外了。這是一種由處在社會中心的人、社會精英把持政策問題建構權的狀況。雖然社會差異的存在是政策問題建構的基本社會背景，但是，由于這個社會擁有了中心—邊緣結構，差異并未成為政策問題建構的前提，而是通過社會精英掌握政策問題建構權的做法而排斥了差異。

以性別為例，在法國革命時期就已經(jīng)出現(xiàn)了男性排斥女性的文化傾向，表現(xiàn)出了蘭德斯（Joan Landes）所看到的那種情況，政策過程中關鍵的排斥軸線是性別。根據(jù)蘭德斯的研究發(fā)現(xiàn)，法國新共和主義者就表現(xiàn)出了一種蓄意反對對女性友善的沙龍文化傾向，從而使“一種新的、樸素的公共言論和行為風格得以倡揚，這注定是一種‘理性的、‘正直的和‘男性的風格。這樣，男性的性別建構成為共和主義的公共領域概念的組成部分；作為其邏輯結果，這導致了在雅各賓派統(tǒng)治的鼎盛時期，女性在形式上被排除于政治生活之外?！?這種情況也得到了斯蒂弗斯（Camilla Stivers）的研究證實。斯蒂弗斯看到，公共領域與私人領域的區(qū)分一不小心變成了以性別為基礎的區(qū)分，男性首先對公共事務負責，而女性要對家庭義務負責，公共領域是作為男性白人的領域，它與女性所在的基本生活空間和責任所屬的家庭領域非常不同。公共生活由獨立、理性、自主的男性主導，他們保護公共利益，并控制感性沖動，而代表感性、親密、無私的女性特質則被認為是不適合公共生活的?！拔幕系呐灾髁x特質并不適合韋伯的官僚制組織模型，后者強調工具理性和正式的關系，排除了感情。” 一直以來，人們總是將無偏見的知識與男性化聯(lián)系在一起，而將“自然”或者我們的發(fā)現(xiàn)與女性聯(lián)系在一起?！芭灾荒茉诒灰暈樾∈虑榈脑掝}上面發(fā)言，而不能參與探討男性視為公共領域的普遍話題——我們公共行政現(xiàn)在稱之為公共利益的對話。在公共領域和它的對話的男性化方面，我們可以指出一個小的但是非常重要的暗示，即和對公共男性的尊重相比，不知從何時起，公共女性這一術語暗指‘妓女。” 由于公共領域中所討論的話題被男性所把持，即使婦女參與到了公共空間的討論中來，也無法發(fā)揮其應有的作用。

根據(jù)這種意見，男性和女性的差別與公共領域和私人領域的區(qū)分對應了起來，與男性相關的特征在公共領域中受到重視，而與女性相關的特征則受到歧視。在政治參與中，語言被認為擁有創(chuàng)造真理的作用，而不僅僅是政治討論的媒介，很多時候，語言具有扭轉乾坤的力量。但是，人們不同的語言風格卻決定了政治參與的地位與資格?！胺恋K人們成為平等對話者的社會權力不僅源于經(jīng)濟上的依賴和政治上的支配，還源于人們對于自己是否有權利發(fā)言的內(nèi)在感覺，同時也源于對其言談風格的評價，有些人的言談風格會遭到貶低而另一些人的言談風格則會被抬高?！?不管女性多么努力的使用行話，卻始終被認為是外來者。不難理解，在現(xiàn)代社會中，“將民主討論的實踐限定為一場有人贏有人輸?shù)母偁?，使得那些喜歡競爭并熟悉游戲規(guī)則的人更有具優(yōu)勢。那些斬釘截鐵、對抗式的話語要比嘗試性、探究性或調解性的話語更受重視。這就使得在大多數(shù)實際的討論情形中，男性的話語風格要比女性更占優(yōu)勢。越來越多的研究表明，在更喜歡強硬的聲明和辯論的話語情境中，女性比男性更傾向于保持沉默?！?言談風格的強硬被認為是男性固有的特質，在某種程度上被等同于對真理的占有，是公共生活有序化的保障。因為，女性的特質一直被認為是與無序和偏見聯(lián)系在一起，女性特質充斥的領域往往被認為是一個無法得出客觀結論的空間?！斑@種求知模式文化上的男性化，目的在于抹去研究過程中科學家個人的所有痕跡，以防止污染，這也體現(xiàn)了它的結果硬數(shù)據(jù)的特征，它和通過互動程序如訪談或參與性觀察中獲得的軟數(shù)據(jù)相區(qū)分。正如凱勒（Keller，1985）所指出的，對硬數(shù)據(jù)而不是軟數(shù)據(jù)的這種偏好是文化上對男性特質而不是女性特質偏好的反映，也是男性在科學和其所服務的社會內(nèi)部歷史上主導地位的反映。” 盡管在法律上并不存在明確的對女性的政治排斥，但是，通過對個體的社會差異進行區(qū)隔與排序則是一種通行的做法，這實際上是將女性變成了由男性主導而達成的共識的接收者，而不是達成共識過程的參與者。

伊萊（Geoff Eley）把蘭德斯關于法國革命時期就已經(jīng)開始出現(xiàn)的那種對女性的排斥放在整個西方世界去加以驗證，發(fā)現(xiàn)情況是高度一致的，對女性的排斥也普遍存在于英國和德國等國家的資產(chǎn)階級公共領域中，也就是說，在這些國家中，性別排斥與其他植根于階級形成過程中的排斥是密切相關和相互呼應的。伊萊認為，“這個由各種俱樂部和組織（慈善的、公民的、職業(yè)的和文化的）構成的網(wǎng)絡，壓根不是什么人都能進入的。相反，它是男性資本家階層的競技場、訓練場及其最終的權力基礎，而這一階層逐漸將其自身視為‘普遍性階級，準備宣稱自己是最為合適的統(tǒng)治者。” 如果將視線進一步地延伸開來，則可以看到，這就是布迪厄所使用的“區(qū)隔”一詞所要描述的內(nèi)容，那就是，在公共生活中存在著處處都在使用的“區(qū)隔”，區(qū)隔成了一種界定新興精英的方式，一方面與舊的貴族精英區(qū)分開來，另一方面也與被統(tǒng)治的大眾和平民階層區(qū)分開來?！霸诤芏嗾綀龊希苓^良好教育的中產(chǎn)階級白人經(jīng)常表現(xiàn)得好像只有他們有發(fā)言權，他們的話才算數(shù)，其他人則往往由于不熟悉辯論的要求和議會程序中的手續(xù)和規(guī)則而變得沉默，他們即使發(fā)言，也會被那些負責人看做是在鼓動‘分裂。在很多現(xiàn)實的話語環(huán)境中，文化上存在差異，社會地位不平等的各種群體同居一處，此時強硬、好斗的標準以及按照競爭規(guī)則發(fā)言的要求就是強有力的消聲器和評價機制?！?也許這種區(qū)隔所反映的是一種文化或精神，卻又是與近代以來的社會中心—邊緣結構聯(lián)系在一起的，或者說，文化結構反映了社會結構的狀況。因而，公共領域與私人領域的劃分就以性別、種族、民族、膚色、性取向甚至城鄉(xiāng)等為軸線而作出，處于社會邊緣的婦女、少數(shù)民族、同性戀、農(nóng)民的表達權就因此而被經(jīng)常性地忽略了。說穿了，當社會的中心—邊緣結構得到了文化上的支持后，社會精英就以把持話語權的方式排斥了差異，社會精英基于自己的話語權而表達出某個意見，并將這個意見強行地說成是全社會的共識。社會精英無論是說此一還是彼一社會問題可以轉化為政策問題，整個社會都必須接受。哪怕自己有著完全不同的意見，也必須將社會精英們提供給他的那個意見作為全社會的共識加以接受。

現(xiàn)代化是一個持續(xù)差異化的過程，同時，在現(xiàn)代化的初期也形成了社會的中心—邊緣結構，結果，盡管差異處在不斷增長的過程中，卻得不到足夠的承認，而是在被吸納到了中心—邊緣結構中之后受到排斥。在關乎社會治理的一切問題上，差異都不再有意義，特別是在政策問題建構中，差異幾乎沒有什么影響。也就是說，在差異化的現(xiàn)代社會中，由于社會的中心—邊緣結構對差異作出了高下優(yōu)劣的排列，使社會中絕大多數(shù)的成員喪失了自由表達和參與的資格。他們不得不把社會精英的意見作為他們的共識，如果他們發(fā)出不同的聲音，社會精英就會將之視為挑戰(zhàn)并加以阻止，即使他們能夠進入到辯論的過程中，社會精英所占據(jù)的話語權也決定了這種辯論不會讓異見取勝。所以，公共生活完全受到了社會精英的把持和控制，并形塑出了一個排他的、單一的公共領域，這“無異于是用一個單一的、包羅萬象的透鏡把各種不同修辭和風格的規(guī)范過濾掉了。而且，由于不可能存在這種文化上真正中立的透鏡，因此它實際上是越過其他群體賦予某一文化群體的表達規(guī)范以特權，從而使得話語同化成為公共領域參與的一個條件。其結果將是多元文化主義的消失（同時也可能是社會平等的消失）?！?通過經(jīng)濟上的不公平分配與文化上的錯誤承認，關于“誰”享有政策問題建構權的問題，則不能再理所當然的歸于“人民”了，“人民主權”似乎已經(jīng)成了陳詞濫調。因此，精英治理、利益集團政治等成了民主政治背景下的反民主現(xiàn)實，政策問題建構權完全被精英所掌握。

顯然，在每日的社會生活中都會出現(xiàn)各種各樣的社會問題，究竟哪些社會問題可以轉化為政策問題，是需要取得共識的。在民主政治的語境中，通過綜合各種各樣的意見而達成共識是被作為民主的基本功能看待的，所以，在啟蒙思想家那里，民主是生成共識的基本途徑。但是，在民主理想向實踐轉化的過程中，走上了代議制民主的道路，以至于民主形式化了，成為公意消解眾意、普遍性扼殺特殊性、一般掩蓋具體的工具。最為關鍵的是，在民主形式化的過程中生成了社會精英，并在強化社會的中心—邊緣結構的同時確立起了社會治理的中心—邊緣結構，以至于共識成了社會精英所擁有的話語霸權的代名詞。隨著達成共識的過程被社會精英所完全控制，政策問題建構權就成了社會精英所代表的利益得以實現(xiàn)的工具，也就不再是社會問題的真實反映。這個時候，有著潛在的或明顯的重大影響的社會問題往往并不能順利地轉化為政策問題，而得以建構起來的政策問題可能并不是真實的社會問題，政策問題很可能是社會精英出于他所代表的那個階層的利益實現(xiàn)的需要而加以建構的。所以，我們對于這樣一個現(xiàn)象的經(jīng)常性存在也就不難理解了：為什么公眾往往覺得政府強制推行的政策與自己毫無關系？為什么政策問題建構一直在進行甚至達到了政策項目泛濫的地步，而與公眾切身利益相關的社會問題卻總也無法得到解決？為什么在政府不斷出臺某類（如抑制房價快速上漲、擴大就業(yè)等）政策時，卻反而使那一類社會問題變得迅速惡化？其答案就是作為共識的政策問題是虛假的，并不是社會問題的真實反映。

三、以承認差異為前提的政策問題建構

差異與共識構成了對立統(tǒng)一的關系，共識本身就是以差異為前提的，是因為有了差異，才會提出謀求共識的要求。而且，共識的合理性也必須建立在差異的基礎上，雖然現(xiàn)代社會治理在謀求共識的過程中排斥差異，但它在形式上又必須保持差異甚至維護差異，以求證明共識對于社會治理的意義，也同時以此來證明公共生活及其民主意識形態(tài)的價值。在工業(yè)社會的低度復雜性和低度不確定性條件下，差異與共識的辯證關系能夠被維持在一個可控的范圍內(nèi)，雖然共識的達成一直是以排斥差異的方式實現(xiàn)的，但是，并沒有使這種排斥達到足以讓共識轉化為集權的地步。同時，雖然社會的差異化進程受到了排斥和壓制，但是，社會的差異化卻邁著堅實而穩(wěn)定的步伐，呈現(xiàn)出不可逆轉的差異擴大化趨勢。到20世紀中期，差異的擴大化已經(jīng)成為非常清晰的社會現(xiàn)象，以至于學者們不得不大聲疾呼“承認差異”、“包容差異”的要求。到了20世紀80年代，隨著差異化的步驟加快，民主政治的危機開始顯現(xiàn)了出來，以至于不得不去探討民主政治轉型的問題。正是在這一背景下，所謂“協(xié)商民主”、“公眾參與民主”才相繼出籠。然而，差異的擴大化已經(jīng)將社會引入了高度復雜性和高度不確定性的歷史階段，達成共識的行動往往變得非常困難，而且所引發(fā)的社會成本之高也讓人感覺到越來越難以承受。事實上，能夠消解差異而達成共識的社會中心—邊緣結構已經(jīng)處在解構的過程中，在此結構中確立起來的任何一項共識也都會遭遇紛至沓來的質疑之聲。另一方面，社會問題呈現(xiàn)出了爆炸式增長的勢頭，讓人很難在不斷涌現(xiàn)出來的社會問題之間去分辨出輕重緩急，以至于在哪一項社會問題需要轉化為政策問題的問題上，也無法達成共識。面對這些問題，無論是基本政治制度層面上的協(xié)商民主，還是社會治理過程中的公眾參與運動，都感到束手無策。所以，政策問題建構現(xiàn)在處在一個空前困難的時刻，無論是在民主的路徑還是科學的路徑中，政策問題建構都面對著無法協(xié)調的差異，而且這些差異是巨大的、廣布的和分散的，包含著隨時挑戰(zhàn)共識、拒絕共識、毀滅共識的無窮力量。

差異與共識的矛盾是在20世紀中期開始激化的。這個時候，一大批被命名為“新社會運動”的事件紛涌而出，開展了“為了承認的斗爭”。如果說近代早期所發(fā)生的是一場發(fā)現(xiàn)自我的運動，即自我覺醒并擁有了自我意識，那么，在20世紀中期出現(xiàn)的新社會運動則是一場差異覺醒的運動。近代以來的這個社會一直是在民主和科學的旗幟下追求共識的，無論社會治理的方式、方法在將近300年的時間內(nèi)發(fā)生了什么樣的變化，依據(jù)共識去開展社會治理則是不變的，所以，差異一直受到共識的壓制、被共識所掩蓋。新社會運動則是一波要求從共識中解放差異的運動，事實上也表現(xiàn)出了承認差異的訴求，甚至聲言“為承認而斗爭”。從女性主義的主張的不斷變化中，我們就可以看到要求承認差異的運動持續(xù)地走向深入和不斷地擴大其戰(zhàn)果。在20世紀60年代，女權運動提出了關注女性特征的要求；后來提出了要求福利國家修正男性統(tǒng)治的主張；再后來，女權運動有了女性主義的形象，其影響超越了民族國家的疆限而擴散到全球范圍，進而對凱恩斯主義主導下國家控制的合法性提出質疑，并提出了包括性別在內(nèi)的類別邊界消解之主張。在女權主義的引導下，原先由民族、族群、性別、“種族”等概念來作出區(qū)分的邊緣群體紛紛行動起來，事實上匯聚成了一場“為承認而斗爭”的社會運動。對此，一些追蹤研究新社會運動的學者甚至認為一場革命性的社會變革即將發(fā)生，雖然這種看法在20世紀后期的新社會運動衰落中被證明是不實的，但20世紀中期所發(fā)生的這場“邊緣革命”則是一項重大的歷史性標志，那就是承認差異開始被作為一個基本的社會主題確立了起來。正如弗雷澤所述，在凱恩斯主義盛行的時候，“思考正義的主要關注點是分配問題。后來，隨著新社會運動與多元文化主義興起，重心轉移到了承認問題上?！?也就是說，經(jīng)歷了新社會運動，差異與共識的關系發(fā)生了顛倒，近代以來追求共識而排斥差異的歷史開始被改寫成差異高于共識的新行程。

人類社會步入了一個高度差異化和差異多元化的階段，特別是差異的覺醒讓人們認識到，“我們其實都是持不同文化的土著，每一個不與我們直接一樣的人都是異己、外來的。我們曾經(jīng)認為看野蠻人如何從其想像和現(xiàn)實中區(qū)分事務是一個問題，現(xiàn)在看來，如何發(fā)現(xiàn)別人透過大?；蛲ㄟ^回廊來組織其深富意蘊的世界則是一個問題。” 沒有人能夠完全理解處于其他社會地位的人所持有的觀點，也沒有任何觀點是高居于其他觀點之上的，任何差異所具有的獨特性都可能無法被納入一個統(tǒng)一的評價體系中。差異本身就具有平等的價值，“當人們就他們的意圖和觀點進行溝通時，他們會覺得在別人那里有某種值得了解的東西，因為這些視角超出了各自原有的經(jīng)驗，而且無法將其化為某種共同利益。” 在這種情況下，沒有任何政府機構以及國家權威能夠強大到控制并整合各方面差異的地步，因為沒有任何一個社會主體能夠把自己視為社會全體的代表。因此，泰勒認為，將婦女看作人類物種中第二等級的成員的觀念“可以對被拒絕的人造成嚴重的傷害。為他人設計一種低劣和卑賤的形象，而這種形象又被后者所內(nèi)化，就會構成實實在在的扭曲和壓迫。” 同樣，霍耐特也認為，由于把個體的完整性歸因于他人的贊同或承認，以至于我們只有在與他人的交往中才能形成完整的自我，實現(xiàn)完整的自我。事實上，人只有在與他人同時在場時才能產(chǎn)生意義，人的差異只有在交往過程中才具有社會價值。這樣一來，差異在社會的運行和發(fā)展中的意義就是必須得到充分認識的，相應地，社會治理也就必須在差異的前提下進行行為選擇，甚至需要以差異為前提去重新構思制度設計與制度安排的問題。