中國(guó)農(nóng)村土地制度改革研究述評(píng)

蘇晨 扶玉枝 潘永強(qiáng)

摘?要：通過文獻(xiàn)整理和歸納發(fā)現(xiàn)，已有研究主要基于單一視角，采用案例分析和規(guī)范分析方法主要對(duì)東南沿海一帶的集體土地入市和宅基地制度進(jìn)行了探索性研究，征地制度研究較少。未來可以基于宏觀視角，利用交叉學(xué)科對(duì)全國(guó)農(nóng)村土地制度改革效果進(jìn)行深入探討。此外，未來可就承包地、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地改革進(jìn)行進(jìn)一步深入研究。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度?“三權(quán)分置”?土地制度改革

土地制度改革是我國(guó)農(nóng)村改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。2020年的中央一號(hào)文件提出，要開展第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年試點(diǎn)，制定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市配套制度，嚴(yán)格農(nóng)村宅基地管理，以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)““三權(quán)分置””為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。從文件內(nèi)容可以看出，中央對(duì)農(nóng)村土地制度改革的高度重視。因此，對(duì)農(nóng)村土地制度改革的相關(guān)研究進(jìn)行系統(tǒng)梳理具有重要的政策意義。本文的研究目的在于通過梳理最近十年農(nóng)村土地制度改革的相關(guān)文獻(xiàn)，為進(jìn)一步的研究明確方向，并為農(nóng)村土地制度改革的探索實(shí)踐提供理論指導(dǎo)。

一、農(nóng)村承包地““三權(quán)分置””制度改革

近十年農(nóng)村承包地““三權(quán)分置””制度改革的歷程在時(shí)間上分為兩個(gè)階段：第一階段：2010年至2012年。這一階段研究的重點(diǎn)在于““三權(quán)分置””框架結(jié)構(gòu)的建設(shè)。蔡玻以河南省G村土地流轉(zhuǎn)矛盾為案例進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)對(duì)土地權(quán)利進(jìn)行分離這一政策有助于土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，在土地所有權(quán)不發(fā)生任何變化的前提下，通過對(duì)土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)三權(quán)進(jìn)行明確化，來實(shí)現(xiàn)保護(hù)農(nóng)民獲得合法權(quán)益的目標(biāo)[1];第二階段：2013年至2020年。這一時(shí)期政府出臺(tái)了很多關(guān)于農(nóng)村土地制度的政策，迎來了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)““三權(quán)分置””研究的熱潮，側(cè)重于通過新視角來研究““三權(quán)分置””的發(fā)展思路。王亞新以湛江農(nóng)村地區(qū)為案例，發(fā)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)存在綜合整治、規(guī)?；?jīng)營(yíng)、土地流轉(zhuǎn)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化這四種創(chuàng)新模式，并說明了其中包含的內(nèi)容、取得的成效和存在的問題，提出土地經(jīng)營(yíng)發(fā)展的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)是進(jìn)行““三權(quán)分置””，要將農(nóng)民的發(fā)展權(quán)進(jìn)行保護(hù)作為土地革新的國(guó)民基礎(chǔ)[2];葉興慶認(rèn)為要使““三權(quán)分置””扮演積極的角色，同時(shí)防止負(fù)面影響，就需要對(duì)土地的三種權(quán)利進(jìn)行合理規(guī)定，并且對(duì)三者在處分、收益等領(lǐng)域有相關(guān)的制度[3];羅必良和胡新艷提出，在““三權(quán)分置””下，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的革新主要在于發(fā)展農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的不斷發(fā)展、農(nóng)業(yè)分工的明確化和家庭經(jīng)營(yíng)范圍的擴(kuò)大，將是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)一步發(fā)展的基本方向[4];陳金濤和劉文君認(rèn)為實(shí)施過程中有多種障礙性因素，所以我們要努力讓““三權(quán)分置””得以實(shí)現(xiàn)，必須從法律制度的整合、政策的協(xié)調(diào)、合同的完善、經(jīng)營(yíng)權(quán)的流動(dòng)性監(jiān)視、平行機(jī)構(gòu)的設(shè)立等方面進(jìn)行研究[5];王亞華認(rèn)為應(yīng)該從現(xiàn)在的歷史條件出發(fā)，研究如何能更好地落實(shí)集體所有權(quán)，提高集體在統(tǒng)籌管理土地上的地位，這是必須在““三權(quán)分置””制度改革框架內(nèi)重點(diǎn)研究的問題[6]。

二、農(nóng)村土地征收制度改革

（一）理論進(jìn)展

在征地制度改革方面，學(xué)界的主張大體上可以分為以下三種。第一種觀點(diǎn)認(rèn)同現(xiàn)有的征地制度，并要求給予失地農(nóng)民更多的補(bǔ)償。例如，賀雪峰對(duì)該制度持有積極的看法。他認(rèn)為，給予失地農(nóng)民更多補(bǔ)償這一做法具有合理性[7];馮憲芬等提出了現(xiàn)行征收補(bǔ)償制度中存在的不足，借鑒了其他國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，提出對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償應(yīng)該以土地在市場(chǎng)上的價(jià)格為準(zhǔn)，從而起到維護(hù)失地農(nóng)民利益的作用[8]。

第二種觀點(diǎn)提倡限制征收權(quán)，推進(jìn)集體土地市場(chǎng)的進(jìn)入。即我們提倡維護(hù)和發(fā)展集體土地的所有權(quán)。但是在現(xiàn)有的發(fā)展情況下，需要給予集體土地更大的權(quán)利。集體土地的所有權(quán)不發(fā)生任何變化就可以進(jìn)行流通，以買入股票或者租賃的方式。溫鐵軍和董莜丹運(yùn)用村社理性的知識(shí)，得出了走出“三農(nóng)”與“三治”困境的方法，農(nóng)村內(nèi)的社區(qū)進(jìn)行內(nèi)部消化可以降低社員的交易費(fèi)用，并且形成組織租，同時(shí)在社會(huì)管理和要素合理分配方面，可以降低風(fēng)險(xiǎn)，維持農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定[9]。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)，土地通過流轉(zhuǎn)進(jìn)入城市。例如：蔡繼明提出，土地資源十分珍貴，而且它在市場(chǎng)上處于非常重要的地位，所以，政府要把市場(chǎng)和農(nóng)民的切身利益兩手抓，市場(chǎng)才會(huì)變得更加有效，政府才能合理地運(yùn)用科學(xué)的計(jì)劃和管理政策發(fā)揮好宏觀調(diào)控作用[10]。

（二）實(shí)證研究

史清華等基于對(duì)上海市7個(gè)村總共2281戶農(nóng)民的實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)大部分被征地農(nóng)戶的收入不降反升，說明失地農(nóng)民的問題另有根源，因此今后征地制度改革的目標(biāo)在于給予農(nóng)民完整的談判權(quán)利，從而公正地進(jìn)行程序[11];許恒周和郭玉燕選擇南京市和鷹潭市作為樣本，結(jié)果表明經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民更傾向于土地被征用，農(nóng)戶被征地意愿的影響因素眾多，所以政府需要通過多方面的渠道來實(shí)現(xiàn)保護(hù)農(nóng)戶利益的目的[12];冀縣卿和錢忠好以江蘇省的失地農(nóng)戶為案例，得出結(jié)論：為了達(dá)到失地農(nóng)民對(duì)我國(guó)征地制度滿意的效果，不僅要對(duì)現(xiàn)有的征地制度進(jìn)行革新，而且要格外重視與之相配套的制度設(shè)施的完善，從而使失地農(nóng)民的切身利益得到保障[13]。李紅娟基于對(duì)西安等試點(diǎn)情況的分析，從法律的角度提出了問題并給出了合理的解決方案[14]。

三、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革

（一）理論探討

本文從內(nèi)涵、發(fā)展途徑、資源配置三方面總結(jié)與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度有關(guān)的研究。首先，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)性用地內(nèi)涵方面，胡寧燕指出，除了用于農(nóng)業(yè)、宅基地建設(shè)和公益性建設(shè)這三種用途之外，還包括由村民組織自己成立、其他組織聯(lián)合成立或者是個(gè)人成立的企業(yè)因?yàn)榘l(fā)生破產(chǎn)等而產(chǎn)生的土地，還包括大量被廢棄的土地與村莊的合并而產(chǎn)生的土地，主要用于發(fā)展農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)[15]。因此，農(nóng)村建設(shè)用地是一個(gè)很大的概念，不僅僅包括集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，不能以偏概全。

其次，在其發(fā)展途徑方面，楊遂全指出，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地平等入市的立法路徑：土地使用權(quán)或長(zhǎng)租居住權(quán)及土地發(fā)展權(quán)，所以只有完善我國(guó)相關(guān)的法律，才可以實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度建設(shè)[16];方澗認(rèn)為，在修法背景下，針對(duì)入市某些方面存在的困境，改革的思路在于對(duì)《憲法》的第10條進(jìn)行合理解釋，適時(shí)制定《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法》等專項(xiàng)法律，為未來的改革做出貢獻(xiàn)[17]。

最后，在其資源配置方面，在關(guān)于各個(gè)主體的配置比例大小的問題上，呂賓等認(rèn)為土地在入市后產(chǎn)生的增值收入按照國(guó)家占有30%，集體占有70%的比例進(jìn)行分配。而在還沒有進(jìn)行統(tǒng)籌管理的農(nóng)村地區(qū)，增值收入按照集體占有20%，個(gè)人占有80%的比例進(jìn)行分配，按照這樣的分配方式，可以實(shí)現(xiàn)基本的平衡[18]。

（二）案例研究

一些學(xué)者從試點(diǎn)調(diào)研出發(fā)，來加深對(duì)集體土地人市制度的認(rèn)識(shí)。其中張志強(qiáng)通過對(duì)重慶、廣東等地實(shí)地調(diào)研，得出該制度的實(shí)行可以一定程度上解決實(shí)踐中產(chǎn)生的問題，從而推動(dòng)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，以制度的創(chuàng)新發(fā)展來清除體制造成的障礙，以此來促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地“入市”[19];趙磊把北京市大興區(qū)作為案例，指出對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行入市的關(guān)鍵在于去除城市與農(nóng)村的分割和推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，最終要實(shí)現(xiàn)解決社會(huì)問題的目的，實(shí)質(zhì)在于區(qū)域合作和統(tǒng)籌發(fā)展，分配結(jié)構(gòu)要合理，工作體制要利用頂層來促進(jìn)和消除條塊之間的分割，同時(shí)指出農(nóng)村土地入市改革試點(diǎn)成功的核心在于如何調(diào)動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性[20];姚睿等對(duì)全國(guó)30個(gè)改革試點(diǎn)進(jìn)行測(cè)度，結(jié)果表明集體建設(shè)用地市場(chǎng)還處于初級(jí)的發(fā)育階段，受到建設(shè)用地需求和地方政策的影響，建議加強(qiáng)制度供給[21];任玉龍等以重慶市大足區(qū)為案例，從該制度和征地制度之間存在的區(qū)別出發(fā)，提出了加強(qiáng)規(guī)劃、增值稅核算、市場(chǎng)化改造、農(nóng)民參與和片塊管理的建議，以達(dá)到協(xié)調(diào)均衡的目的[22];唐健和譚榮在試點(diǎn)調(diào)研的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)了試點(diǎn)在發(fā)展過程中面臨的制度和法律上的障礙，指出集體建設(shè)用地入市要因地制宜，對(duì)入市的主體和客體范圍放寬，注重公平的同時(shí)也兼顧效率，其入市的路徑在于與地方的自然和人文條件相適應(yīng)的治理體系的革新[23]。

四、宅基地制度改革

（一）理論研究

關(guān)于現(xiàn)行的宅基地制度的合理性研究，存在著倆種不同的態(tài)度。大多數(shù)學(xué)者對(duì)其持否定態(tài)度，他們認(rèn)為目前農(nóng)村土地存在著財(cái)產(chǎn)權(quán)喪失的問題，主要是因?yàn)檎刂贫鹊膶?shí)行。陳小君和蔣省三運(yùn)用法律方面的知識(shí)和實(shí)踐研究，得出現(xiàn)在的宅基地制度不符合社會(huì)的發(fā)展和農(nóng)民對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的要求，制定的規(guī)則存在著沖突以至于法律在實(shí)踐過程中雜亂無章，所以提出對(duì)制度進(jìn)行改革的時(shí)候要從農(nóng)民的利益角度出發(fā)[24];李寧等從產(chǎn)權(quán)制度的角度出發(fā)，通過構(gòu)建不完全產(chǎn)權(quán)的框架結(jié)構(gòu)，研究了各類行為主體在涉及利益時(shí)的選擇，推動(dòng)了宅基地的利益分配合理化、資源的充分利用和其他用途的租值進(jìn)行分散，但是因?yàn)槟壳暗陌l(fā)展還沒有跟上改革的步伐，導(dǎo)致制度改革沒有發(fā)揮最大的作用[25]。

另有一小部分學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行的宅基地制度總的來說是合理的，只需要對(duì)其局部進(jìn)行改進(jìn)。例如，桂華在進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行的宅基地制度已經(jīng)相當(dāng)完善，實(shí)現(xiàn)了既定的目標(biāo)，但是在退出機(jī)制方面，仍然存在著復(fù)雜的人地矛盾，這才是我們今后進(jìn)行改革的重點(diǎn)領(lǐng)域[26];呂軍書認(rèn)為宅基地的使用權(quán)有著顯而易見的社會(huì)保障功能，在與土地有關(guān)的立法上要求重視土地的這一功能，所以今后進(jìn)行改革的方向在于提供更加完備的保障來促進(jìn)農(nóng)村土地的物權(quán)化[27]。

（二）案例分析

宅基地制度改革同時(shí)也需要對(duì)地方試點(diǎn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，其中嚴(yán)金海以福建省廈門市的實(shí)地調(diào)查為例，提出土地發(fā)展權(quán)利的爭(zhēng)搶是在對(duì)宅基地進(jìn)行治理的同時(shí)產(chǎn)生的，它是農(nóng)地利益發(fā)生沖突的重點(diǎn)，沖突發(fā)生的根本原因在于產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)和治理框架所存在的內(nèi)部問題[28];朱新華以江蘇省江都市為例，通過計(jì)量分析，結(jié)果表明宅基地制度的革新和發(fā)展的影響因素有：地區(qū)位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等[29]。朱新華還對(duì)重慶和武漢兩個(gè)地區(qū)的農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查研究，利用“雙差”回歸分析法，發(fā)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)戶宅基地有著很大影響的另一因素：戶籍制度，同時(shí)需要提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民的利益得到充分實(shí)現(xiàn)[30];劉守英和熊雪峰以四川省瀘縣為例進(jìn)行研究，提出了宅基地制度改革是必然發(fā)生并且分階段進(jìn)行的，同時(shí)為傳統(tǒng)的農(nóng)村地區(qū)改革的實(shí)現(xiàn)出謀劃策[33];劉圣歡和楊硯池以大理市銀橋鎮(zhèn)作為試點(diǎn)地區(qū)，深入了解宅基地““三權(quán)分置””的權(quán)利機(jī)制，并且為其實(shí)現(xiàn)提供了具體路徑[31];葉劍鋒和都吳宇哲對(duì)義烏市的農(nóng)村宅基地進(jìn)行研究，運(yùn)用““三權(quán)分置””的角度提出了改革中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)并提出了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的建議[32]。

五、研究述評(píng)與展望

近十年來，農(nóng)村土地制度改革的相關(guān)研究主要表現(xiàn)為以下五個(gè)特點(diǎn)：其一，從研究?jī)?nèi)容上來看，關(guān)于征地制度的研究有所減少，集體土地入市和宅基地制度受到了更多的關(guān)注。其二，在研究方法上，主要采用了案例分析和規(guī)范分析方法，計(jì)量模型估計(jì)等實(shí)證方法較少使用，實(shí)證研究的缺乏導(dǎo)致無法對(duì)農(nóng)民在土地制度改革中的利益進(jìn)行定量分析。其三，在研究視角上，關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的研究主要基于單一視角，比如法制角度、經(jīng)濟(jì)學(xué)角度、社會(huì)學(xué)角度，主要從試點(diǎn)地區(qū)改革現(xiàn)狀中存在的問題展開研究。其四，在研究范圍上，進(jìn)行實(shí)地調(diào)研的地區(qū)主要位于東南沿海一帶，對(duì)中西部地區(qū)的試點(diǎn)研究較少。其五，在研究結(jié)論上，大多數(shù)學(xué)者肯定現(xiàn)有的土地政策對(duì)農(nóng)村土地制度改革的積極作用，同時(shí)希望繼續(xù)強(qiáng)化制度框架的構(gòu)建，為目前正在進(jìn)行的試點(diǎn)工作提供理論支持。

通過對(duì)近十年農(nóng)村土地制度改革相關(guān)文獻(xiàn)的綜述，梳理相關(guān)研究所呈現(xiàn)的特點(diǎn)，并思索我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀，本文認(rèn)為未來我國(guó)農(nóng)村土地制度改革和研究中可能會(huì)呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：第一，隨著農(nóng)村土地制度改革的推進(jìn)，對(duì)承包地、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地改革的探討將繼續(xù)增多，““三權(quán)分置””將受到更多關(guān)注。第二，在研究方法上，除了繼續(xù)對(duì)改革試點(diǎn)進(jìn)行案例分析，利用交叉學(xué)科對(duì)農(nóng)村土地制度改革效果進(jìn)行計(jì)量分析將成為未來研究的一個(gè)關(guān)注點(diǎn)。第三，在研究視角上，除了繼續(xù)從法制角度、經(jīng)濟(jì)學(xué)角度等開展研究，基于宏觀視角對(duì)全國(guó)農(nóng)村土地制度改革成效的討論將受到關(guān)注。第四，更加關(guān)注中西部地區(qū)農(nóng)村土地制度改革，包括對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度和宅基地管理方式的變化和創(chuàng)新的討論，以及對(duì)農(nóng)村承包地改革創(chuàng)新的探索。

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〔本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“馬克思地租量的規(guī)定理論與深化農(nóng)村土地制度改革研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18BJL017）和國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“合作社農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)供給模式、績(jī)效評(píng)價(jià)及政策優(yōu)化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：71963013）階段性成果〕

〔蘇晨、扶玉枝（通訊作者）、潘永強(qiáng)，海南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院〕