我國(guó)乏燃料離堆貯存管理辦法研究

鄧玉敏

摘 要：由于我國(guó)乏燃料累積數(shù)量過(guò)多，而現(xiàn)有后處理能力有限，乏燃料離堆貯存成為乏燃料管理活動(dòng)的必經(jīng)環(huán)節(jié)之一。美國(guó)核電事業(yè)發(fā)展較為成熟，其對(duì)乏燃料貯存的管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)具有十分重要的借鑒意義。為規(guī)范乏燃料離堆貯存管理，我國(guó)必須盡快制定乏燃料離堆貯存管理辦法，以安全管理為原則，明確相關(guān)部門在離堆貯存管理中的職責(zé)，制定離堆貯存許可審批程序，建立乏燃料離堆貯存基金制度，保障我國(guó)核電事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：乏燃料;貯存;立法;管理辦法

核電在被各國(guó)廣泛用于提供能源的同時(shí)，衍生出了乏燃料的處理問(wèn)題。目前，對(duì)乏燃料的處理方式主要有兩種：一是選擇合適的地點(diǎn)，對(duì)乏燃料進(jìn)行深地長(zhǎng)期存儲(chǔ);二是將乏燃料剩余的高放廢物處理后，再進(jìn)行深地長(zhǎng)期存儲(chǔ)。隨著乏燃料數(shù)量逐年增加，各國(guó)的核電廠在堆貯存水池都已滿容或接近滿容。采取第一種方式，將面臨需處置的乏燃料數(shù)量過(guò)多且無(wú)法及時(shí)處理的問(wèn)題;采取第二種處理方式也有不足，世界上擁有成熟閉式燃料循環(huán)技術(shù)的國(guó)家較少，所以，只能對(duì)乏燃料進(jìn)行離堆貯存。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2030年，我國(guó)的乏燃料離堆貯存量將會(huì)超過(guò)15 000 t[1]。我國(guó)對(duì)乏燃料的處理采取的是后處理策略，隨著我國(guó)核電事業(yè)的不斷發(fā)展，各核電站在堆貯存水池也都已飽和或趨于飽和。為了核電事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)必須對(duì)乏燃料進(jìn)行離堆貯存。

我國(guó)在乏燃料離堆貯存立法方面缺乏專門、系統(tǒng)的規(guī)定，不利于對(duì)乏燃料離堆貯存的管理。本研究通過(guò)分析我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于乏燃料貯存的相關(guān)規(guī)定，對(duì)美國(guó)的乏燃料貯存立法進(jìn)行評(píng)析，為我國(guó)乏燃料離堆貯存管理辦法的制定提出一些建議。

1?我國(guó)乏燃料貯存立法的現(xiàn)狀

在我國(guó)的核能立法中，乏燃料概念經(jīng)常缺位，有關(guān)乏燃料貯存方面的立法更少，且基本上針對(duì)的都是在堆貯存。

目前，在我國(guó)為數(shù)不多的乏燃料立法中，直接以乏燃料貯存命名的只有《核電廠內(nèi)乏燃料干法貯存系統(tǒng) 核安全監(jiān)管要求（試行）》（2015）。該規(guī)章主要規(guī)定了核電廠內(nèi)干法貯存系統(tǒng)相關(guān)活動(dòng)所應(yīng)適用的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、核電廠增設(shè)干法貯存系統(tǒng)的申請(qǐng)程序以及申請(qǐng)文件的格式和內(nèi)容等。除此之外，對(duì)乏燃料貯存的規(guī)定也散布在各個(gè)法律法規(guī)的條文中。

2018年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)原子能法（征求意見(jiàn)稿）》第二十一條指出：國(guó)家應(yīng)建立健全乏燃料貯存制度，雖然該法還沒(méi)有正式出臺(tái)，但也可以看出我國(guó)對(duì)乏燃料貯存管理的重視。

《中華人民共和國(guó)核安全法》對(duì)乏燃料貯存管理也沒(méi)有提出明確、具體的規(guī)定，只在第三十九條提到貯存乏燃料的單位應(yīng)當(dāng)保證乏燃料的安全，并應(yīng)承擔(dān)安全責(zé)任。但這只是一個(gè)綜合性規(guī)定，僅對(duì)乏燃料貯存安全責(zé)任的歸屬進(jìn)行了一個(gè)簡(jiǎn)單的介紹，對(duì)乏燃料貯存的安全管理問(wèn)題并未作出任何具體的規(guī)定。

2010年，國(guó)家財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委和工信部聯(lián)合印發(fā)的《核電站乏燃料處理處置基金征收使用管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）中明確了一些有關(guān)乏燃料離堆貯存的規(guī)定?！稌盒修k法》第十條明確規(guī)定：乏燃料離堆貯存包括在乏燃料處理處置基金的適用范圍內(nèi)。

2014年3月，國(guó)防科工局印發(fā)了《核電站乏燃料處理處置基金項(xiàng)目管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），其在《暫行辦法》的基礎(chǔ)上對(duì)乏燃料貯存基金相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了一定程度的細(xì)化，主要內(nèi)容包括：乏燃料基金項(xiàng)目實(shí)施的是專項(xiàng)規(guī)劃管理，一般是由項(xiàng)目承擔(dān)單位的上級(jí)單位根據(jù)實(shí)際需求提出本部門基金項(xiàng)目規(guī)劃建議，但在規(guī)劃期內(nèi)，如果確有需要，國(guó)防科工局可直接向有關(guān)項(xiàng)目承擔(dān)單位的上級(jí)單位下達(dá)貯存工作任務(wù);此外，還規(guī)定了乏燃料離堆貯存項(xiàng)目年度計(jì)劃調(diào)整申請(qǐng)應(yīng)附上必要的補(bǔ)救措施和相關(guān)核電企業(yè)的意見(jiàn)。

綜上所述，我國(guó)在乏燃料離堆貯存管理活動(dòng)的原則、相關(guān)部門在離堆貯存管理活動(dòng)中各自的職責(zé)、離堆貯存許可證的審批程序等方面都缺乏相關(guān)規(guī)定。雖然乏燃料離堆貯存已經(jīng)被納入乏燃料處理處置基金的適用范圍，但該基金在離堆貯存方面的適用范圍、征收標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)申請(qǐng)或?qū)徟绦虻榷夹枰贫ㄏ鄳?yīng)的規(guī)則。我國(guó)缺乏一部完善、具體的乏燃料離堆貯存管理辦法來(lái)指導(dǎo)乏燃料離堆貯存管理。

2?美國(guó)的乏燃料貯存立法及評(píng)析

美國(guó)擁有104座核反應(yīng)堆，是世界上乏燃料產(chǎn)生量最大的國(guó)家。如何安全處置大量的乏燃料，也是美國(guó)急需解決的問(wèn)題。美國(guó)采取的是“一次通過(guò)”乏燃料處理方式，將乏燃料集中后進(jìn)行地質(zhì)處置。

2.1? 美國(guó)乏燃料貯存立法現(xiàn)狀

美國(guó)1982年出臺(tái)了《核廢物政策法》，對(duì)乏燃料貯存作出了詳細(xì)的規(guī)定。首先，該法明確了美國(guó)乏燃料相關(guān)管理部門在貯存方面的職責(zé)，規(guī)定了聯(lián)邦政府處置乏燃料的責(zé)任。聯(lián)邦政府應(yīng)保證乏燃料貯存設(shè)施處于有效利用狀態(tài)，并有責(zé)任增加乏燃料中間貯存容量;核管會(huì)作為乏燃料管理設(shè)施許可證的頒發(fā)部門，負(fù)責(zé)為中間貯存設(shè)施制定技術(shù)許可程序，并對(duì)其進(jìn)行環(huán)境審查，對(duì)許可證的申請(qǐng)和已有許可證的更改進(jìn)行聽(tīng)證。其次，該法還設(shè)立了專用于乏燃料貯存的基金，規(guī)定該基金由財(cái)政部負(fù)責(zé)，主要用于中間貯存設(shè)施的建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)以及退役等活動(dòng)，中間貯存設(shè)施運(yùn)行的一些其他成本也包括在基金適用范圍內(nèi)[2]。

與乏燃料貯存密切相關(guān)的還有美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)10 CFR Part 72，該法規(guī)主要對(duì)乏燃料貯存許可證的發(fā)放條件進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。一方面，該法規(guī)明確規(guī)定了乏燃料貯存許可證的申請(qǐng)條件，主要包括5點(diǎn)：（1）申請(qǐng)人除了要提供一些基本信息之外，還需要為自身的財(cái)務(wù)信息提供說(shuō)明，表明申請(qǐng)人擁有必要的資金或具有合理的保證，許可證的持有人或申請(qǐng)人必須向核管會(huì)提交一份退役資金計(jì)劃。（2）每一份許可證申請(qǐng)必須包括一份安全分析報(bào)告，還需要證明申請(qǐng)人具有相應(yīng)的技術(shù)資格。（3）每一份許可證申請(qǐng)還必須附帶一份應(yīng)急計(jì)劃與環(huán)境報(bào)告，應(yīng)急計(jì)劃主要是針對(duì)事故發(fā)生時(shí)的通知與協(xié)調(diào)，并且包含對(duì)工作人員的培訓(xùn)及演習(xí)等內(nèi)容;環(huán)境報(bào)告則是要求貯存設(shè)施周邊的環(huán)境應(yīng)達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。（4）規(guī)定了許可證的適用期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)40年，許可證的申請(qǐng)應(yīng)進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證。（5）許可證可以轉(zhuǎn)讓，但必須符合法律相關(guān)規(guī)定;許可證也可以修改，但必須向委員會(huì)說(shuō)明修改原因等。另一方面，該法規(guī)為保證貯存設(shè)施的安全，在設(shè)計(jì)、質(zhì)量、防護(hù)、人員培訓(xùn)以及乏燃料貯存桶的批準(zhǔn)等方面也進(jìn)行了規(guī)定。乏燃料貯存設(shè)施應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照相應(yīng)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，有質(zhì)量保證要求和物理保護(hù)計(jì)劃、注重對(duì)操作人員的專業(yè)培訓(xùn)等。

2.2? 美國(guó)乏燃料貯存立法評(píng)析

在日本福島核事故之后，各國(guó)更加重視對(duì)核安全的保障。從立法來(lái)看，美國(guó)的乏燃料貯存管理秉持著保障中間貯存安全的理念。首先，落實(shí)了乏燃料中間貯存的責(zé)任主體，明確了聯(lián)邦政府和核管會(huì)的職責(zé)，設(shè)立了乏燃料中間貯存專用基金，并詳細(xì)規(guī)定了乏燃料貯存許可證的審批要求。乏燃料中間貯存具有極強(qiáng)的專業(yè)性，不會(huì)受到國(guó)情不同的影響，一些規(guī)則可以各國(guó)通用，我國(guó)可以參考美國(guó)的乏燃料中間貯存規(guī)則，完善我國(guó)的乏燃料離堆貯存法律框架。

3?我國(guó)乏燃料貯存管理辦法探索

據(jù)多數(shù)專家估計(jì)，即使我國(guó)核電以最慢的速度發(fā)展，到2050年，核電裝機(jī)容量也將達(dá)到130 000 MWe，乏燃料累計(jì)量將達(dá)到62 700 tU，大量累積的乏燃料給我國(guó)的后處理造成了極大的壓力。我國(guó)后處理建設(shè)發(fā)展速度緩慢，無(wú)法滿足核電廠產(chǎn)生的大量乏燃料處理需求。根據(jù)我國(guó)的貯存能力，預(yù)計(jì)到2050年，乏燃料需要進(jìn)行離堆貯存的量為28 900 tU[3]。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)情況要求我國(guó)在加快發(fā)展后處理的同時(shí)，也要加強(qiáng)離堆貯存能力。從上述對(duì)我國(guó)乏燃料相關(guān)立法的分析中可以看出，我國(guó)在核能立法中一直忽視了對(duì)離堆貯存的相關(guān)規(guī)定。因此，筆者認(rèn)為，我國(guó)可以借鑒美國(guó)貯存立法中的相關(guān)規(guī)則，制定我國(guó)乏燃料離堆貯存管理辦法，且應(yīng)包括以下內(nèi)容。

3.1? 明確立法目的和立法原則

核能相較于傳統(tǒng)能源而言具有清潔、高效等優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)，核能作為一把雙刃劍，也有不好的一面，一旦出現(xiàn)核事故，將會(huì)產(chǎn)生破壞性影響。例如2011年，日本福島第一核電廠的放射性物質(zhì)受地震影響而泄漏，嚴(yán)重污染了自然環(huán)境，損害了該縣居民的生命健康。所以，乏燃料離堆貯存立法的首要目的是保證貯存安全，保護(hù)自然環(huán)境和人身健康不受放射性物質(zhì)的影響，堅(jiān)持“安全、無(wú)害、可持續(xù)發(fā)展”的立法原則。

3.2? 明確相關(guān)部門在貯存管理活動(dòng)中的職責(zé)

目前，中國(guó)大陸的乏燃料相關(guān)管理部門主要有國(guó)家國(guó)防科工局、環(huán)保部（國(guó)家核安全局）、財(cái)政部、國(guó)家能源局等，乏燃料離堆貯存的管理職責(zé)不能只由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，需要多個(gè)部門在不同環(huán)節(jié)、不同方面進(jìn)行管理。明確各個(gè)部門在離堆貯存管理中的職責(zé)，更有利于各部門各司其職、分工合作。國(guó)家核安全局作為乏燃料管理的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)乏燃料離堆貯存管理活動(dòng)，對(duì)全國(guó)乏燃料離堆貯存設(shè)施的安全實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督;環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)負(fù)責(zé)乏燃料離堆貯存的放射性檢測(cè)、輻射防護(hù)和環(huán)境監(jiān)測(cè)，制定貯存環(huán)境標(biāo)準(zhǔn);財(cái)政部門應(yīng)負(fù)責(zé)乏燃料離堆貯存資金的審批與監(jiān)督以及離堆貯存基金的監(jiān)管;核安全監(jiān)督管理部門應(yīng)負(fù)責(zé)乏燃料離堆貯存設(shè)施的相關(guān)許可證、離堆貯存的核與輻射安全分析報(bào)告書(shū)的審批;持有離堆貯存許可證的單位應(yīng)依法承擔(dān)其所貯存乏燃料的安全責(zé)任。

3.3? 制定離堆貯存許可證的申請(qǐng)要求及審批程序

在中華人民共和國(guó)境內(nèi)專門從事乏燃料貯存活動(dòng)的單位，必須取得乏燃料離堆貯存許可證。乏燃料離堆貯存活動(dòng)具有極強(qiáng)的專業(yè)性，所以，申請(qǐng)貯存許可證應(yīng)當(dāng)有一定的資格要求：必須具有法人資格以及符合標(biāo)準(zhǔn)的乏燃料離堆貯存設(shè)施、設(shè)備及場(chǎng)所，同時(shí)，還必須有一定數(shù)量的專業(yè)人員和完善的規(guī)章制度。

3.4? 保障乏燃料離堆貯存安全的相關(guān)措施

乏燃料離堆貯存設(shè)施從設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行到退役，都必須嚴(yán)格按照專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。乏燃料貯存單位應(yīng)建立安全記錄報(bào)告制度，對(duì)周圍環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)，重視對(duì)工作人員的專業(yè)培訓(xùn)及事故演習(xí)。

3.5? 建立乏燃料離堆貯存基金制度

雖然我國(guó)已經(jīng)將乏燃料離堆貯存納入了乏燃料處理處置基金的適用范圍，但該基金主要考慮的是設(shè)施的建設(shè)問(wèn)題，用途比較局限且規(guī)定不夠明確。筆者認(rèn)為，在制定乏燃料離堆貯存管理辦法時(shí)，應(yīng)包含建立專用于離堆貯存的基金制度這一內(nèi)容。該制度應(yīng)明確規(guī)定乏燃料離堆貯存基金的適用范圍，制定征收標(biāo)準(zhǔn)和貯存基金申請(qǐng)及審批制度等。

4?結(jié)語(yǔ)

乏燃料離堆貯存的安全管理是我國(guó)乏燃料管理面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)，我國(guó)可以借鑒美國(guó)乏燃料貯存立法經(jīng)驗(yàn)，制定乏燃料離堆貯存管理辦法，為我國(guó)核電事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供法律保障。

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