高質(zhì)量建設(shè)城市群的科學(xué)指引

周勇

城市群是國(guó)家建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性空間載體和高地。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次就我國(guó)城市群建設(shè)發(fā)表重要講話(huà)，作出一系列重要指示。這些重要論述為我國(guó)城市群建設(shè)提供了科學(xué)指引，推動(dòng)城市群建設(shè)取得了巨大成就。近十年來(lái)，既有早已經(jīng)走向規(guī)模、不斷成熟的京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角城市群，又有成渝、武漢都市圈、長(zhǎng)株潭城市群、中原城市群等后起之秀，還有珠三角城市群的升級(jí)版粵港澳大灣區(qū)。新的征程上，跨城市跨區(qū)域發(fā)展需要處理的復(fù)雜矛盾關(guān)系多，我們要以習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于城市群建設(shè)的重要論述為指導(dǎo)，高質(zhì)量建設(shè)我國(guó)城市群。

辯證看待規(guī)模和層級(jí)的關(guān)系，建設(shè)能夠帶動(dòng)大中小城市及城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城市群

2017年習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中，就大城市和小城鎮(zhèn)關(guān)系提出了“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。當(dāng)前，各地大城市發(fā)展較快，造成用地緊張、房?jī)r(jià)和醫(yī)療教育成本居高不下，而廣大中小城市，尤其偏遠(yuǎn)城鎮(zhèn)人口外流多、建設(shè)步伐減緩、項(xiàng)目荒廢多。城市群既是大城市的“群”，也是大中小城市和城鎮(zhèn)的“群”，大城市需要中小城市支撐，城需要鎮(zhèn)支持。城市群發(fā)展也不僅僅是大城市發(fā)展，更是一個(gè)或者多個(gè)大城市通過(guò)做強(qiáng)，帶動(dòng)中小城市和城鎮(zhèn)發(fā)展;大城市帶動(dòng)周邊區(qū)域，能夠?qū)崿F(xiàn)更大規(guī)模發(fā)展。學(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于城市群建設(shè)的規(guī)模層級(jí)辯證思想，把握不同規(guī)模層級(jí)建設(shè)主體的辯證內(nèi)涵，應(yīng)盡快改變大城市包攬經(jīng)濟(jì)全局，在狹小地理區(qū)域內(nèi)“攤大餅”的不良做法，實(shí)現(xiàn)不同層次區(qū)域主體協(xié)調(diào)發(fā)展。

辯證看待自強(qiáng)和協(xié)作的關(guān)系，打造能夠?qū)崿F(xiàn)相關(guān)區(qū)域更高層次自我發(fā)展和更大范圍區(qū)域發(fā)展的城市群平臺(tái)

習(xí)近平總書(shū)記2018年在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上的講話(huà)中，就自身發(fā)展和協(xié)同發(fā)展關(guān)系，提出“推動(dòng)好一個(gè)龐大集合體的發(fā)展，一定要處理好自身發(fā)展和協(xié)同發(fā)展的關(guān)系”。當(dāng)前，各地謀自身發(fā)展較多，在自己的行政區(qū)域內(nèi)處理事情方便，干工作得力，但幫助其他地區(qū)發(fā)展，通過(guò)其他地區(qū)發(fā)展而推動(dòng)自身更好發(fā)展謀劃卻不多，跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制建立不夠，互動(dòng)平臺(tái)少。區(qū)域發(fā)展包括兩個(gè)能力向度，一是本區(qū)域能力，二是跨區(qū)域能力。一地經(jīng)濟(jì)主體往往首先立足于本地資源，建立起自己的能力優(yōu)勢(shì)，但隨后如果不能夠走出去，充其量只是一個(gè)本地公司。一地經(jīng)濟(jì)主體只有走出去，跨區(qū)域才能夠獲取單一區(qū)域所不可能獲得的資源、要素、產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目、市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。城市群建設(shè)本質(zhì)上都涉及了這兩個(gè)區(qū)域發(fā)展能力，一方面是通過(guò)城市群建設(shè)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)主體的本區(qū)域能力。一是重新界定“本地”概念，比如以往一家株洲的公司，在納入長(zhǎng)株潭城市群體系后，其“本地”概念就由株洲變?yōu)殚L(zhǎng)株潭。二是重新劃分“本地”和“外地”邊界，比如在城市群建設(shè)之前，長(zhǎng)沙的外地就是長(zhǎng)沙以外的其他地方，而開(kāi)始城市群建設(shè)后，長(zhǎng)沙的外地不再包括株洲和湘潭，外地已經(jīng)變?yōu)殚L(zhǎng)株潭以外的其他區(qū)域。另一方面是通過(guò)城市群建設(shè)，強(qiáng)化了跨區(qū)域能力，比如在城市群建設(shè)之前，長(zhǎng)沙以一地之力與外界進(jìn)行經(jīng)濟(jì)交流，無(wú)論是協(xié)作能力、談判能力都有限，長(zhǎng)株潭一體化后，長(zhǎng)沙所倚重的資源大增。當(dāng)然，城市群發(fā)展不是通過(guò)把幾個(gè)城市拉在一起就能達(dá)成，正確處理好自強(qiáng)和協(xié)作的關(guān)系是關(guān)鍵，具體而言，要正確處理好本地發(fā)展和異地發(fā)展、本地利益和其他地方利益、自身核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和外包非核心項(xiàng)目等之間涉及不同地方主體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系。

辯證看待平衡和非平衡的關(guān)系，促進(jìn)相對(duì)平衡的城市群發(fā)展

習(xí)近平總書(shū)記2019年在《推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》一文中，就中心和外圍地區(qū)關(guān)系，提出：“不能簡(jiǎn)單要求各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上達(dá)到同一水平，而是要根據(jù)各地區(qū)的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子。要形成幾個(gè)能夠帶動(dòng)全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)力源，特別是京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大地區(qū)，以及一些重要城市群?！绷?xí)近平總書(shū)記的這一論斷是對(duì)我國(guó)城市群發(fā)展思想的重大突破。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在發(fā)展中混淆了民生發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、一次分配和二次分配、資源定價(jià)和生產(chǎn)定價(jià)之間的辯證關(guān)系。經(jīng)濟(jì)效率與分工、專(zhuān)業(yè)化相關(guān)，需要以適當(dāng)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)聚集為前提，客觀上要求經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分布不是均衡分布，而是重點(diǎn)分布、集中分布。而我們的民生保障卻帶有普遍性，不應(yīng)有過(guò)高的地區(qū)差別和人群差別。此外，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集中的區(qū)域往往資源要素單位面積占有量高，各類(lèi)成本居高不下，這時(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)非集中地區(qū)的資源要素價(jià)格優(yōu)勢(shì)就可以顯現(xiàn)出來(lái)。要通過(guò)完善一次分配和二次分配，資源特別是自然資源、生態(tài)資源定價(jià)，協(xié)調(diào)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生發(fā)展的關(guān)系。城市群的發(fā)展首先貫徹的是非平衡發(fā)展原則，通過(guò)對(duì)部分地理鄰近，已經(jīng)處于優(yōu)勢(shì)地位的數(shù)個(gè)城市加大支持力度，促進(jìn)其更強(qiáng)更大的發(fā)展。此舉無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步加大欠發(fā)達(dá)區(qū)域和發(fā)達(dá)區(qū)域之間的差距，這是必然的，是經(jīng)濟(jì)規(guī)律使然。但發(fā)展離不開(kāi)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能脫離民生發(fā)展，一方面要通過(guò)城市群帶動(dòng)，讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，另一方面要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付和資源定價(jià)機(jī)制改革，讓城市群的發(fā)展惠及欠發(fā)達(dá)地區(qū)，從而促進(jìn)兩者之間的相對(duì)平衡。

辯證看待集中和分散的關(guān)系，發(fā)展空間多元化布局的城市群

習(xí)近平總書(shū)記2020年在《國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問(wèn)題》一文中，就集中和分散的關(guān)系，提出我國(guó)各地情況千差萬(wàn)別，要因地制宜推進(jìn)城市空間布局形態(tài)多元化。東部等人口密集地區(qū)，要優(yōu)化城市群內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，合理控制大城市規(guī)模，不能盲目“攤大餅”。要推動(dòng)城市組團(tuán)式發(fā)展，形成多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)。城市之間既要加強(qiáng)互聯(lián)互通，也要有必要的生態(tài)和安全屏障。中西部有條件的省區(qū)，要有意識(shí)地培育多個(gè)中心城市，避免“一市獨(dú)大”的弊端。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)各地都產(chǎn)生了“強(qiáng)省會(huì)中心”這一現(xiàn)象，省會(huì)中心城市超大規(guī)模發(fā)展，但發(fā)展僅限于自身，與其他地級(jí)市之間缺乏經(jīng)濟(jì)協(xié)作關(guān)系，經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)力不強(qiáng)，同時(shí)由于資源要素緊張，在資金大投入，產(chǎn)業(yè)大發(fā)展背景下，經(jīng)濟(jì)效率不升反降。需要變單中心城市建設(shè)思路為多中心、城市組團(tuán)發(fā)展導(dǎo)向;變一家獨(dú)大為合作共贏。城市群空間多元化布局既體現(xiàn)在省域?qū)用嬉搀w現(xiàn)在跨省的區(qū)域?qū)用妗?duì)一省而言，應(yīng)通過(guò)省會(huì)中心城市和周邊具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力、輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)并處于有利區(qū)位的其他伙伴城市合作，共建省域發(fā)展城市群，比如長(zhǎng)沙和株洲、湘潭。對(duì)流域、平原等更大跨省區(qū)域，應(yīng)通過(guò)抓省龍頭或者相關(guān)中心區(qū)域，共建跨省的區(qū)域發(fā)展城市群，比如中原城市群，所聚集的發(fā)展城市不僅僅限河南一地，京津冀、長(zhǎng)三角城市群也是跨省域城市群。

辯證看待不同發(fā)展需求，全面推進(jìn)城市群建設(shè)

習(xí)近平總書(shū)記2020年在《國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問(wèn)題》一文中，就經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、生態(tài)關(guān)系，提出：“城市發(fā)展不能只考慮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，必須把生態(tài)和安全放在更加突出的位置，統(tǒng)籌城市布局的經(jīng)濟(jì)需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要?！卑l(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)的多元概念，區(qū)域工作作為一個(gè)整體，涉及不同類(lèi)型發(fā)展的均衡，新發(fā)展階段一定要完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，按照高質(zhì)量發(fā)展要求建設(shè)城市群。應(yīng)在城市群內(nèi)部進(jìn)行區(qū)域合理分工，政治中心、文化中心、研發(fā)中心、教育中心、娛樂(lè)中心、生產(chǎn)中心、交流中心、資源中心、人居中心等功能應(yīng)適度錯(cuò)開(kāi)，各個(gè)組團(tuán)應(yīng)有專(zhuān)業(yè)或者專(zhuān)門(mén)化模塊，主體功能既能夠服務(wù)整體城市群，又能夠滿(mǎn)足自身基本需求。要將城市群作為一個(gè)內(nèi)涵豐富的系統(tǒng)綜合體來(lái)探索，按照辯證法的要求，理順不同發(fā)展之間的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，有效緩解矛盾。要強(qiáng)化對(duì)不同區(qū)域發(fā)展價(jià)值的認(rèn)識(shí)，當(dāng)前尤其需要在城市群建設(shè)中深化資源價(jià)值、環(huán)境價(jià)值、生活價(jià)值、安全價(jià)值、社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值的認(rèn)識(shí)。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院）