淺析撤銷機動車登記措施中存在的問題及建議

董世凱 白云武 徐萌

摘 要：撤銷機動車登記是公安機關(guān)交通管理部門依法實施的一種行政糾錯行為。然而在實踐中還需要正確理解法規(guī)的本質(zhì)、調(diào)整相關(guān)規(guī)定的內(nèi)容、規(guī)范具體的操作行為，才能有效維護撤銷機動車登記行為的統(tǒng)一性，進而釋放其內(nèi)在的價值，發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

關(guān)鍵詞：撤銷登記；機動車登記

撤銷機動車登記是公安機關(guān)交通管理部門依據(jù)《行政許可法》《道路交通安全法實施條例》《機動車登記規(guī)定》（公安部第124號令）等法律法規(guī)做出的一種撤銷行政登記行為。但無論是在既有的法規(guī)條款中，還是在機動車登記實踐上，對“撤銷機動車登記”的表述、理解、執(zhí)行還存在一定程度的法規(guī)不具體、理解不到位和操作不規(guī)范等問題，亟需予以完善和規(guī)范。

1引起撤銷機動車登記的常見情形

在行政法范疇內(nèi)，公安機關(guān)交通管理部門所涉及的撤銷機動車登記所依據(jù)的法律法規(guī)主要有《行政許可法》《道路交通安全法實施條例》和《機動車登記規(guī)定》（公安部第124號令），其中《行政許可法》對撤銷行政許可為分登記機關(guān)過錯和被許可人過錯兩類原因，具體有以下情形：

1.1公安機關(guān)交通管理部門登記行為存在過錯

《行政許可法》第六十九條第一款所列情形：（1）行政機關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（2）超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（3）違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（4）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準(zhǔn)予行政許可的；（5）依法可以撤銷行政許可的其他情形。[1]可以看出，規(guī)定的5種情形中，無論是工作人員濫用職權(quán)，還是違反法定程序，其登記行為的實施均存在不同程度的過錯，被許可人合法權(quán)益受到損害的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。也就是說，此種情形下的撤銷登記行為，屬于行政機關(guān)對其錯誤許可決定的一種糾錯行為。

1.2機動車所有人提交的法定憑證存在虛假

此種情形屬于《行政許可法》《道路交通案全法實施條例》和《機動車登記規(guī)定》（公安部令第124號）中規(guī)定的被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得機動車登記的情形。具體體現(xiàn)在，一方面，機動車所有人提供的《機動車出廠合格證》，或者機動車來歷憑證證明，或者機動車所有人身份證明等憑證存在虛假，屬于無效的法定證件；另一方面，在辦理機動車登記業(yè)務(wù)申請表上機動車所有人或受權(quán)委托人的簽字存在虛假，即不是本人真實意思的表示。此種情形的核心意思是行政相對人（機動車所有人）通過不正當(dāng)手段取得機動車登記，產(chǎn)生錯誤行政許可的原因不在于行政機關(guān)（即公安機關(guān)交通管理部門）。因此，該情形下行政機關(guān)如果盡到了登記過程中的形式審查義務(wù)，通常情況下不承擔(dān)責(zé)任，被許可人基于行政許可得到的利益也不受到保護。

1.3機動車所有人申請登記的機動車存在瑕疵

此種情形較為復(fù)雜，通常以上面兩種情形的復(fù)合形式出現(xiàn)。比如非法車輛通過套用未銷售車輛合格證，憑借真實的機動車來歷憑證等手續(xù)辦理注冊登記（即“搶注車輛”）；或者走私、盜搶騙車輛借用虛假材料騙取機動車登記；或者非法改裝拼裝車輛借用真實材料騙取機動車登記等等。實踐中，既存在公安機關(guān)交通管理部門履職盡責(zé)不到位的原因，又存在行政相對人的主觀故意；既有公安機關(guān)交通管理部門依照法定職權(quán)主動撤銷，又有依據(jù)法院的判決而撤銷，甚至有的還會產(chǎn)生部分行政賠償。盡管情況復(fù)雜，但往往有刑事偵察機關(guān)、司法機關(guān)的介入，其調(diào)查和處理結(jié)果確相對較為簡單，現(xiàn)實中面臨的撤銷機動車問題也最容易得到解決。

2撤銷機動車登記存在的主要問題

2.1撤銷機動車登記的理解認識還不夠準(zhǔn)確

實踐中，尤其是基層公安機關(guān)交通管理部門，針對撤銷機動車登記行為還普遍存在認識和理解上的誤區(qū)，導(dǎo)致不敢、不愿、不會做機動車撤銷登記的情況時有發(fā)生。首先，將撤銷機動車登記認同于行政處罰。撤銷登記作為一種把登記事項恢復(fù)至登記之前狀態(tài)的一種彌補性、救濟性行政行為，是對已經(jīng)實施的違法、不當(dāng)行政認可進行監(jiān)督和糾正的行政措施，不具備行政處罰所必要的制裁性，不屬于行政處罰措施；而《行政許可法》中關(guān)于撤銷行政許可的內(nèi)容并不是放在“法律責(zé)任”的章節(jié)，而是放在“監(jiān)督檢查”一章，也是最好的印證。[2]其次，將撤銷機動車登記等同于民事關(guān)系的重新確認。公安機關(guān)交通管理部門的機動車登記行為或者是對上路行駛資格的許可，或者是對機動車所有權(quán)轉(zhuǎn)移、抵押等既有民事法律關(guān)系進行確認，進而產(chǎn)生社會公示、公信的效力，但不產(chǎn)生新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。所以，撤銷機動車登記并不直接決定機動車所有權(quán)的歸屬問題，不直接決定債權(quán)（購買）合同或抵押合同是否有效，只是失去公示、公信的效力。最后，將撤銷機動車登記中的行政過錯混同于個人違法行為。在正常履行形式審查義務(wù)的情況下，有的公安機關(guān)交通管理部門由個人承擔(dān)行政機關(guān)的過錯責(zé)任，由個人進行賠償，甚至有的采取“私下和解”的方式來掩蓋行政過錯，既影響登記機關(guān)“公信力”，又侵害工作人員個人利益。

2.2撤銷機動車登記的范圍界定還不夠清晰

《道路交通案全法實施條例》第四條規(guī)定，機動車的登記，分為注冊登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記、抵押登記和注銷登記；第一百零三條規(guī)定，以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得機動車登記或者駕駛許可的，收繳機動車登記證書、號牌、行駛證或者機動車駕駛證，撤銷機動車登記或者機動車駕駛許可；申請人在3年內(nèi)不得申請機動車登記或者機動車駕駛許可?！稒C動車登記規(guī)定》第五十八條規(guī)定，以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得機動車登記的，由公安機關(guān)交通管理部門收繳機動車登記證書、號牌、行駛證，撤銷機動車登記；申請人在三年內(nèi)不得申請機動車登記。[3]

可見，無論是《道路交通案全法實施條例》，還是《機動車登記規(guī)定》，均沒有對“撤銷機動車登記”做出特別說明或界定，所以在邏輯上“撤銷機動車登記”中“登記”內(nèi)容應(yīng)與前面表述相一致，即包含注冊登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記、抵押登記和注銷登記等內(nèi)容。但在具體實踐中還是應(yīng)有所區(qū)分，不能一概而論，比如以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得注冊登記、轉(zhuǎn)移登記的，還能夠做到“收繳機動車登記證書、號牌、行駛證”；對于以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得抵押登記、變更登記，則無法、也不應(yīng)“收繳機動車登記證書、號牌、行駛證”，不能取消其上路行駛資格；對于以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得注銷登記的，“收繳機動車登記證書、號牌、行駛證”更是無法實施（因為注銷登記時已交回公安機關(guān)交通管理部門）。同時，對于存在多次轉(zhuǎn)移登記、變更登記、抵押登記的，就如何撤銷其中的某一次登記，或者是否應(yīng)當(dāng)撤銷其中的某一次登記，法規(guī)中均未作出具體的規(guī)定，導(dǎo)致工作實踐中缺少有力的法規(guī)支撐。

2.3撤銷機動車登記的具體操作還不夠規(guī)范

《機動車登記規(guī)定》第二十八條第二款規(guī)定，已注冊登記的機動車有下列情形之一的，登記地車輛管理所應(yīng)當(dāng)辦理注銷登記：一是機動車登記被依法撤銷的；二是達到國家強制報廢標(biāo)準(zhǔn)的機動車被依法收繳并強制報廢的。該條款也未對具體機動車登記的種類加以明確，只是將撤銷機動車登記作為注銷登記的一個原因加以執(zhí)行，用取消機動車上路行駛資格的方式來代替撤銷登記，進而導(dǎo)致以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得抵押登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記的機動車因不能注銷而無法辦理撤銷登記；或者有的公安機關(guān)交通管理部門通過辦理新的抵押（解除抵押登記）、變更登記、轉(zhuǎn)移登記來變相的實現(xiàn)“撤銷登記”，雖然在結(jié)果上實現(xiàn)了“撤銷”，但其行政行為的實質(zhì)是在承認原登記合法性的基礎(chǔ)上辦理了新的登記，可謂是“合情但不合理”；或者有的公安機關(guān)交通管理部門以《立案決定書》，或者《行政處罰決定書》代替《公安交通管理撤銷決定書》，將文書編號錄入《公安交通管理綜合應(yīng)用平臺》并將文書存檔，未履行法定程序而執(zhí)行撤銷機動車登記，存在一定的法律責(zé)任風(fēng)險。

2.4撤銷機動車登記的執(zhí)行尺度還不夠明確

依據(jù)《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，行政許可的撤銷有“可以撤銷”“應(yīng)當(dāng)撤銷”和“不予撤銷”的之分，但《道路交通案全法實施條例》和《機動車登記規(guī)定》中只是片面的規(guī)定申請人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得登記的，由公安機關(guān)交通管理部門撤銷機動車登記，其具有一定的局限性。當(dāng)出現(xiàn)可歸責(zé)于公安機關(guān)交通管理部門的撤銷事由時，機動車登記屬于“可以撤銷”范疇；當(dāng)出現(xiàn)可歸責(zé)于被許可人的撤銷事由時，機動車登記屬于“應(yīng)當(dāng)撤銷”范疇?？梢姡翱梢猿蜂N”這種授權(quán)性規(guī)定既體現(xiàn)了對法的安定性的尊重，同時也包含了公安機關(guān)交通管理部門違法實施登記而申請人符合法定條件和標(biāo)準(zhǔn)而不予撤銷機動車登記的情形，但在既有條款中未明確裁量的準(zhǔn)則和時間，導(dǎo)致在撤銷機動機登記實踐中可能被濫用；“應(yīng)當(dāng)撤銷”的規(guī)定盡管符合法理，但對承擔(dān)承擔(dān)撤銷義務(wù)的部門只提及公安機關(guān)交通管理部門而無其他救濟機關(guān)，而且是“依職權(quán)撤銷”還是“依申請撤銷”也未進行明確，導(dǎo)致在實踐中該條款的效力有所降低；“不予撤銷”是對“應(yīng)當(dāng)撤銷”和“可以撤銷”的一個例外規(guī)定，如果機動車登記被撤銷“可能對公共利益造成重大損害”時就不予撤銷，但完全沒有考慮機動車所有人，或利害關(guān)系人的私權(quán)利，也顯得不夠全面。[4]

3做好撤銷機動車登記的對策建議

3.1正確認識撤銷機動車登記的產(chǎn)生原因

《行政許可法》第三十一條規(guī)定，申請人申請行政許可的，應(yīng)當(dāng)如實向行政機關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實情況，并對申請材料實質(zhì)內(nèi)容的真實性負責(zé)；第三十四條規(guī)定，申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式的，行政機動車能夠當(dāng)場作出決定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場作出書面的行政認可決定?！稒C動車登記規(guī)定》中也明確規(guī)定，機動車所有人或者代理人申請機動車登記和業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)如實向車輛管理所提交規(guī)定的材料和反映真實情況，并對其申請材料實質(zhì)內(nèi)容的真實性負責(zé)?？梢?，公安機關(guān)交通管理部門對機動車登記材料的審查是典型的“窗口式”“程序性”形式審查，是依據(jù)“權(quán)利正確性推定”原則得出基于其審查權(quán)限的審查結(jié)果，并且能夠兼顧行政效率和經(jīng)濟效益，但客觀上也為以虛假材料獲得行政許可提供了可能。因此，可以說撤銷機動車登記是機動車登記行為的附屬品、伴生品，既是一種正常行為，更是一種法定職責(zé)，公安機關(guān)交通管理部門不應(yīng)視之為“洪水猛獸”，更不能敬而遠之、避而不見。順便提及，司法審查則是“有效性”“決定性”的實質(zhì)審查，往往以登記行為的事后監(jiān)督為判斷，以其他未在行政程序中提交材料作為審查對象，以事后查明的客觀事實作為審查標(biāo)準(zhǔn)，其職能在于糾正錯誤的行政行為，為申請人提供司法救濟渠道，與形式審查存在先天性差異。[5]

3.2積極調(diào)整撤銷機動車登記的相關(guān)規(guī)定

首先，細化撤銷對象。從法律意義上講，撤銷機動車登記是撤銷公安機關(guān)交通管理部門作出的行政許可決定。而機動車登記所包含的注冊、變更、轉(zhuǎn)移、抵押和注銷登記中，只有注冊登記、注銷登記屬于行政許可范疇，變更、轉(zhuǎn)移和抵押登記則應(yīng)屬于行政確認范疇，兩種登記性質(zhì)應(yīng)區(qū)別對待。建議在《機動車登記規(guī)定》中以登記種類為基礎(chǔ)來規(guī)定撤銷機動車登記，既可以每節(jié)分別表述，也可以在“其他規(guī)定”部分統(tǒng)一表述。其次，明確撤銷期限。對于違法的機動車登記行為，公安機關(guān)交通管理部門有權(quán)隨時予以撤銷。但為了避免使行政相對人的法律地位長期處于不安狀況，應(yīng)當(dāng)規(guī)定在一定期限內(nèi)撤銷違法的行政許可，比如在知道有構(gòu)成撤銷的理由時應(yīng)在1年內(nèi)撤銷，當(dāng)事人請求賠償?shù)膽?yīng)于告知后1年內(nèi)提出；如果以欺騙、賄賂取得的行政許可，則不受此時間限制。[6]最后，改革撤銷方式。建議每種登記均可以辦理撤銷，并且同一原因取得的登記可以關(guān)聯(lián)撤銷。這樣，可以有效改變以注銷方式辦理撤銷登記而將所有登記全部“清零”的被動局面。同時，針對轉(zhuǎn)移、變更、抵押等行政確認登記，可以考慮增加“恢復(fù)登記”條款，將機動車登記恢復(fù)至違法行為之前的狀態(tài)，進而實現(xiàn)“撤銷自由”。

3.3不斷規(guī)范撤銷機動車登記的實踐運用

首先，明確撤銷登記的羈束程度。筆者認為，公安機關(guān)交通管理部門只要按法定形式和提交材料齊全并盡到審查責(zé)任而予以登記的，不宜主動撤銷相應(yīng)登記來進行更正，而應(yīng)根據(jù)引起撤銷登記的具體原因和現(xiàn)實后果，綜合考慮對相對人利益損害最小、不損害法律關(guān)系穩(wěn)定性、不損害社會公共利益等因素，選擇“應(yīng)當(dāng)撤銷”“可以撤銷”和“不予撤銷”，而不是簡單的“一刀切”，一律予以撤銷。其次，推行建立民事優(yōu)先的原則?，F(xiàn)實中，引發(fā)撤銷機動車登記的動因大多是相關(guān)當(dāng)事人經(jīng)濟利益上的沖突，其背后折射出的是各方民事權(quán)益糾紛，本應(yīng)屬于民事法律關(guān)系調(diào)整的范疇，應(yīng)該通過民事訴訟加以解決。相關(guān)利害關(guān)系人愿意選擇行政復(fù)議、訴訟而不是民事訴訟來解決民事糾紛，其原因在于前者具有效率高、時間短、成本低等特點，其目的在于追求民事權(quán)利，并非對抗行政權(quán)利的行使。[7]因此，筆者建議推行民事優(yōu)先的原則，輔助以必要的行政手段，才能更好的發(fā)揮撤銷機動車登記的制度功能。再次，豐富機動車登記內(nèi)容。建議在《機動車登記規(guī)定》中進一步完善“撤銷登記”的有關(guān)規(guī)定，并在《公安交通管理綜合應(yīng)用平臺》中，增加“撤銷登記”功能，依據(jù)登記種類，“撤銷登記”的權(quán)限可以設(shè)置在縣大隊車管所，也可以設(shè)置在支隊車管所，做到既便民、又規(guī)范。最后，嚴格履行必要的法律程序。筆者建議，公安機關(guān)交通管理部門要嚴格按照《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》（公安部令第157號）第七十五條執(zhí)行，尤其需要注意撤銷決定書須由經(jīng)設(shè)區(qū)的市公安機關(guān)交通管理部門負責(zé)人批準(zhǔn)、撤銷決定書須送達當(dāng)事人（即履行必要的告知程序）、撤銷登記決定書并不是只能由登記地公安機關(guān)交通管理部門制作、“注銷登記”的日期應(yīng)早于“撤銷決定書”的日期、不能由行政處罰決定書代替撤銷決定書等要素，否則會因程序錯誤而承擔(dān)極大的行政敗訴風(fēng)險，還可能要承擔(dān)一定的國家賠償乃至行政追責(zé)。

4結(jié)束語

撤銷機動車登記中有很多方面涉及到申請人、當(dāng)事人、第三人和社會公眾的實際利益或重大利益，需要綜合運用行政手段和司法手段，既要嚴格依法辦事，又要積極維護當(dāng)事人的合法權(quán)益，實踐中要不斷增強工作的主動性，杜絕工作的盲目和被動，積極防范和化解行政責(zé)任風(fēng)險。

參考文獻

[1]中華人民共和國行政許可法，中國法制出版社，2020年11月第5版.

[2]“撤銷工商登記”方式之法律辨析，方貴平、高建新，《中國工商管理研究》，2012年第9期.

[3]《機動車登記規(guī)定》，公安部第124號令.

[4]行政許可撤銷制度研究，王太高，《法治研究》，2012年第1期.

[5]公司登記合法性與司法審查標(biāo)準(zhǔn)之重構(gòu)，李孝猛，《中國工商管理研究》，2013年第5期.

[6]行政認可、登記行為違法的法律責(zé)任，馬懷德，《法學(xué)》，2001年第10期.

[7]論行政登記在司法審查中的兩個誤區(qū)，梁君瑜，中國石油大學(xué)學(xué)報，2015年第2期.

公安部擬出臺《嫌疑機動車調(diào)查工作規(guī)程》為打擊涉車違法提供保障

打擊涉嫌違法犯罪的機動車，既是公安機關(guān)的職責(zé)所在，也是公安交管部門辦理機動車業(yè)務(wù)的重要工作內(nèi)容。但長期以來，在國家層面缺少統(tǒng)一的嫌疑機動車查驗程序、認定條件等執(zhí)法保障，也缺少明確的嫌疑機動車查驗項目、方法、工作要求等技術(shù)保障，各地公安交管部門調(diào)查嫌疑機動車的執(zhí)法要求和尺度不同，存在個別地方發(fā)現(xiàn)涉嫌違法犯罪的機動車，以無明確認定標(biāo)準(zhǔn)為由，僅予以退辦業(yè)務(wù)，不立案開展調(diào)查；

同時隨著機動車改裝偽裝技術(shù)手段越來越先進，嫌疑機動車違法犯罪痕跡也越來越隱蔽，對發(fā)現(xiàn)線索、開展調(diào)查，確認嫌疑機動車“身份”的技術(shù)要求越來越高，存在個別地方公安交管部門因技術(shù)能力不足，無法發(fā)現(xiàn)嫌疑機動車線索，或者發(fā)現(xiàn)存在可疑線索的，但不知道如何開展深入調(diào)查的情形。

當(dāng)前公安交管部門正在深入推進“放管服”改革，要求將機動車業(yè)務(wù)下放至區(qū)（縣）車管所，允許汽車銷售4S店、二手機動車交易市場、機動車報廢回收企業(yè)等社會機構(gòu)代辦機動車業(yè)務(wù)。

這些單位的人員配備、工具配置以及監(jiān)管措施相對薄弱，發(fā)現(xiàn)、認定嫌疑機動車的業(yè)務(wù)水平、技術(shù)能力、裝備保障更加不足，將增大為嫌疑機動車辦理業(yè)務(wù)的風(fēng)險。

為此，制定公共安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《嫌疑機動車調(diào)查工作規(guī)程》，明確嫌疑機動車的查驗項目、方法、程序、認定條件以及相關(guān)工作要求，為公安交管部門打擊涉車違法犯罪活動提供執(zhí)法保障和技術(shù)支撐，同時為一線執(zhí)法辦案人員開展針對性業(yè)務(wù)培訓(xùn)，規(guī)范相關(guān)嫌疑機動車調(diào)查崗位設(shè)置、人員和工具配置、場地建設(shè)等，提高在機動車登記環(huán)節(jié)打擊涉嫌違法犯罪機動車的能力，是當(dāng)前公安交管部門機動車登記業(yè)務(wù)亟需。（“兩拐|交通管理知識傳播者”微信公眾號）