“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目理論基礎(chǔ)和實(shí)踐績(jī)效研究

周美彤

〔內(nèi)容提要〕村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的貢獻(xiàn)。以凌海市為例，本文對(duì)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目理論基礎(chǔ)和實(shí)踐績(jī)效進(jìn)行闡述和分析，得到如下結(jié)論：一是，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目是公共財(cái)政基本職能的體現(xiàn)，農(nóng)村公共物品的供給依然需要政府的參與，這是政府公共選擇的結(jié)果；二是，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目取得了很多的成績(jī)，但仍然存在項(xiàng)目自身制度建設(shè)上的不足，例如，免費(fèi)搭便車行為的產(chǎn)生，交易費(fèi)用激增的情況以及政府職能缺位情況的出現(xiàn)等等；三是，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目尚需進(jìn)一步完善。

〔關(guān)鍵詞〕一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目 理論基礎(chǔ) 實(shí)踐績(jī)效 建言建議

“一事一議”本意是指采用事理結(jié)合、理從事出的敘述方式，就典型事例發(fā)表議論，闡述某個(gè)思想觀點(diǎn)的新聞體裁。在村級(jí)公益事業(yè)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目中的“一事一議”是指經(jīng)過一定的民主程序，村民對(duì)村莊事務(wù)具有參與權(quán)、選擇權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，自主決定出資出勞，興辦村內(nèi)農(nóng)田水利基本建設(shè)、道路修建、植樹造林、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等有關(guān)的土地治理項(xiàng)目，這些村級(jí)公益事業(yè)的興辦直接惠及村民，其實(shí)質(zhì)是民主化下對(duì)村級(jí)公共產(chǎn)品的供給制度?！耙皇乱蛔h”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目是指政府部門以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助的方式，對(duì)村級(jí)公益事業(yè)的一事一議進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢?cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)。本文以凌海市為例，就一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐績(jī)效加以闡述和探討，并提出相應(yīng)的建言建議。

一、一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目的理論基礎(chǔ)

村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目屬于政府通過市場(chǎng)化的方式提供公共物品，履行政府職能的范疇，因此，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目的理論基礎(chǔ)主要涉及三個(gè)方面：一是公共財(cái)政理論，二是公共物品理論，三是公共選擇理論。

（一）公共財(cái)政理論

公共財(cái)政是指國(guó)家或政府通過財(cái)政的收支活動(dòng)集中社會(huì)資源，履行其職能，提供公共物品，滿足社會(huì)需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府公共財(cái)政職能主要包括資源配置、收入分配以及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定三大基本職能。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，由于公共物品的存在導(dǎo)致市場(chǎng)作為資源配置的方式出現(xiàn)失靈，因而需要政府發(fā)揮資源配置的職能，尤其是農(nóng)村公共物品的供給更需要政府這只“看得見的手”參與。一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目正是政府履行基本職能的體現(xiàn)，也是政府對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)進(jìn)行宏觀調(diào)控的政策，是在農(nóng)村實(shí)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的一種手段。由于村級(jí)公益事業(yè)具有公共屬性，為了保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，需要政府投入人力、物力、財(cái)力對(duì)農(nóng)村資源和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理化配置，將有限的村集體資源最優(yōu)化地配置到需要的地方，以便獲得最大化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

（二）公共物品理論

公共物品是每一個(gè)人對(duì)該物品的消費(fèi)都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)這種物品消費(fèi)的減少（薩繆爾森，2002），公共物品分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品，純公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性這兩個(gè)核心特征，而準(zhǔn)公共物品并不完全具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一部分人消費(fèi)公共物品對(duì)他人消費(fèi)的邊際成本為零。非排他性是指一部分人消費(fèi)公共物品不影響他人消費(fèi)該種物品。村級(jí)公益事業(yè)屬于準(zhǔn)公共物品，這就決定了政府財(cái)政支農(nóng)是必需的，農(nóng)村公共物品的供給基本限定在政府層面。與此同時(shí)，村級(jí)公益事業(yè)具有正的外部性，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，準(zhǔn)公共物品無法自動(dòng)實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化，需要通過公共財(cái)政的支出才能實(shí)現(xiàn)。因此，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)以及所有涉及農(nóng)村準(zhǔn)公共物品的供給都應(yīng)該采取政府這種配置資源的方式來供應(yīng)，通過政府財(cái)政預(yù)算來予以安排，從而提高社會(huì)資源的利用效率。至于政府財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的來源，以庇古為代表的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)派主張利用稅收來解決公共財(cái)政的投入問題。

（三）公共選擇理論

根據(jù)公共選擇理論，政府并不作為一個(gè)公共利益的代表，而是作為履行具體職能的個(gè)體，追求個(gè)人效用的最大化。基于這一理論假設(shè)，農(nóng)村公共物品的財(cái)政支出，實(shí)質(zhì)上是預(yù)算過程中需求與供給相互作用的結(jié)果。按照市場(chǎng)供求理論，預(yù)算最大化才是政府行為的理性選擇，這就容易造成在財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)過程中公共物品過度供給和花費(fèi)，導(dǎo)致財(cái)政支出規(guī)模過大，要克服這一困難，就需要在一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目實(shí)施前做好政府預(yù)算，以避免財(cái)政支出過度的問題產(chǎn)生。

二、凌海市實(shí)施一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目的具體做法

根據(jù)財(cái)政部《村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目管理暫行辦法》（財(cái)農(nóng)發(fā)[2011]3號(hào)）以及遼寧省《關(guān)于開展村級(jí)公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作意見的通知》文件的相關(guān)精神，凌海市在現(xiàn)行一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策框架下，全面規(guī)范項(xiàng)目管理，確保尊重農(nóng)民意愿并且合理安排議事程序，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的實(shí)行符合農(nóng)村實(shí)際，促進(jìn)了農(nóng)村公益事業(yè)健康發(fā)展。具體有以下幾種做法：

一是根據(jù)我國(guó)分級(jí)管理體制，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)以村級(jí)組織為核心，發(fā)揮縣鄉(xiāng)政府各部門的主導(dǎo)作用。首先，由村民按照民主集中制的原則參與議事，由村民委員會(huì)匯總村民提出的具體項(xiàng)目申請(qǐng)，通過召開村民代表大會(huì)，按照民主的程序?qū)⒇?cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目最終確定下來。項(xiàng)目確定下來之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)申報(bào)的一事一議建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審核之后上報(bào)到縣級(jí)主管部門。縣級(jí)政府根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的申報(bào)確定實(shí)施方案，向上級(jí)政府申請(qǐng)資金額度，省、市主要部門根據(jù)縣級(jí)政府的申報(bào)進(jìn)行審計(jì)從而確定提供的資金額度。由縣級(jí)政府提供建設(shè)計(jì)劃，在工程施工之前，首先確定項(xiàng)目的設(shè)計(jì)單位，由第三方設(shè)計(jì)工程并確定最終的預(yù)算；其次，由第三方會(huì)計(jì)師事務(wù)所最終確定預(yù)算清單，根據(jù)預(yù)算額度，代理招投標(biāo)，中標(biāo)的建設(shè)工程公司與縣級(jí)政府簽訂合同，然后開始工程施工。同時(shí)聘請(qǐng)監(jiān)理機(jī)構(gòu)進(jìn)行全程的監(jiān)督工作。

二是一事一議和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是以政府投資為主，通過農(nóng)民籌資籌勞對(duì)農(nóng)村環(huán)境進(jìn)行整治的重要財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目，這一項(xiàng)目惠及整個(gè)農(nóng)村和全體農(nóng)民，為鄉(xiāng)村建設(shè)帶來了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。在工程施工的過程中，強(qiáng)調(diào)抓好“六化”。這“六化”分別是：農(nóng)村村內(nèi)道路的“硬化”、安裝太陽(yáng)能路燈后的“亮化”、修建文化墻和廣場(chǎng)等達(dá)到鄉(xiāng)村的“美化”，通過栽花種草做到“綠化”、建設(shè)垃圾收集點(diǎn)后空氣得到“凈化”，以及項(xiàng)目施工中的“管理優(yōu)化”。

三是進(jìn)行工程建設(shè)的全程監(jiān)管，落實(shí)考評(píng)機(jī)制?？h級(jí)政府主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的規(guī)劃、招投標(biāo)、審核批復(fù)、組織實(shí)施以及財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的管理工作。在整個(gè)一事一議建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施過程中充分尊重村民意愿，強(qiáng)調(diào)公開透明、公開公示，規(guī)范操作、陽(yáng)光操作。進(jìn)行一事一議建設(shè)在建工程監(jiān)督主要有三個(gè)方面：第一，由專業(yè)的監(jiān)理單位進(jìn)行監(jiān)督；第二，由縣級(jí)政府各部門如財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)部門等進(jìn)行行政監(jiān)督；第三，由村民和村干部進(jìn)行監(jiān)督。

四是建立專項(xiàng)審計(jì)制度，項(xiàng)目審計(jì)覆蓋面廣。為在建的一事一議項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)、建立預(yù)算清單、招投標(biāo)、審核審計(jì)等，主管部門和單位必須委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行工程造價(jià)審計(jì)，工程竣工驗(yàn)收后再進(jìn)行決算審計(jì)，確保一事一議村級(jí)公益建設(shè)工程實(shí)施的真實(shí)性、可靠性。

三、村級(jí)公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目的實(shí)踐績(jī)效

村級(jí)公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目取得了一定的成績(jī)，也存在很多不足。以凌海市為例，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目的實(shí)際績(jī)效可以從以下幾個(gè)方面來衡量，第一，惠及農(nóng)村的人口數(shù)；第二，村內(nèi)公共物品的提供數(shù)量；第三，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的支出規(guī)模。

（一）一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目取得的成績(jī)

“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)資金項(xiàng)目在全國(guó)范圍內(nèi)收益明顯。一是經(jīng)濟(jì)效益顯著。自2008年實(shí)行該項(xiàng)目以來，各級(jí)財(cái)政部門不斷加大資金投放力度，修建村內(nèi)道路、村內(nèi)水渠，新建村內(nèi)垃圾收集點(diǎn)、公共廁所，綠化植樹，修繕村內(nèi)公共活動(dòng)場(chǎng)所等。二是社會(huì)效益顯著。改善了農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)，逐步形成了“財(cái)政資金引導(dǎo)、農(nóng)民籌資出勞、社會(huì)捐資贊助”的村級(jí)公益事業(yè)發(fā)展新機(jī)制，有效緩解了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給跟不上需求的矛盾。三是積累了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。首先，“一事一議”就是要堅(jiān)持農(nóng)民自愿、自建、自營(yíng)。農(nóng)民是村級(jí)公益事業(yè)的直接受益者、也是直接的建設(shè)主體，積極調(diào)動(dòng)農(nóng)民的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，為村級(jí)公益事業(yè)發(fā)展盡心力。其次，目前“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式主要有四種，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)如江浙一帶主要采取捐贈(zèng)贊助方式，以個(gè)人捐款為主。而在我國(guó)的云貴等欠發(fā)達(dá)的地區(qū)主要是采取農(nóng)村出工出勞，政府補(bǔ)助基礎(chǔ)建設(shè)所需物資的方式。在我國(guó)中部地區(qū)和東北部地區(qū)主要采取定額補(bǔ)助和分類獎(jiǎng)補(bǔ)方式，獎(jiǎng)補(bǔ)比例適當(dāng)向少數(shù)民族地區(qū)和落后地區(qū)傾斜。最后，堅(jiān)持民辦公助村級(jí)公益事業(yè)的建設(shè)以農(nóng)民籌資出勞為主，政府獎(jiǎng)補(bǔ)為輔。農(nóng)民籌資和財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金實(shí)行“專戶管理、專賬核算、直接支付、公開公示”的管理方式，保證?？顚Ｓ?。

（二）一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目存在的不足

借鑒安瑾瑾（2012）的有關(guān)觀點(diǎn)，按照公共選擇理論和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易成本理論、公共物品理論以及公共財(cái)政的基本職能，村級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目主要存在以下三方面的制度缺陷：

一是容易發(fā)生免費(fèi)搭便車行為。村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目屬于公共物品的供給范疇，這就不可避免出現(xiàn)搭便車的現(xiàn)象。由于農(nóng)村村民集體意識(shí)和公共意識(shí)不強(qiáng)，會(huì)認(rèn)為修建道路等基建項(xiàng)目是政府應(yīng)該做的事，與自己個(gè)人無關(guān)，進(jìn)而不愿出錢和出力去做與自身利益關(guān)系不大的公益事業(yè)，反倒寄希望于他人付出自己免費(fèi)搭便車使用公共物品。

二是交易費(fèi)用難以衡量。由于“一事一議”采取村民自愿和民主的原則，那么村民很有可能會(huì)不愿意參與議事和建設(shè)，從而制約村級(jí)公益事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程，造成獎(jiǎng)補(bǔ)資金難以落實(shí)到位。并且，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移城市務(wù)工，導(dǎo)致村民參與人數(shù)下降，難以集中開會(huì)。由于采取民主的少數(shù)服從多數(shù)的議事方式，在村民議事過程中可能會(huì)出現(xiàn)意見難以統(tǒng)一的局面。在我國(guó)現(xiàn)行條件下，農(nóng)民的收入還處于較低的水平，“一事一議”籌資的困難大。

三是政府職能可能會(huì)出現(xiàn)交叉和缺位。由于我國(guó)采取財(cái)政分權(quán)的分級(jí)管理體制，中央一級(jí)負(fù)責(zé)全國(guó)性的公共物品的供給，而地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)地方性公共物品的供給，由于分稅制，地方財(cái)力向中央集中，事權(quán)向基層下移，財(cái)權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任的不相匹配，基層財(cái)政壓力過大，導(dǎo)致職能的缺位現(xiàn)象產(chǎn)生，把應(yīng)該由政府的財(cái)政支出轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民承擔(dān)。

四、對(duì)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目的建言建議

一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目主要涉及村民、村級(jí)組織以及縣鄉(xiāng)政府各個(gè)負(fù)責(zé)部門。因此，對(duì)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目的建言建議也要從三個(gè)方面展開：

一是從村民角度看，各級(jí)政府應(yīng)該積極加大對(duì)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目在村民中的宣傳力度。首先，讓村民意識(shí)到村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)是惠及農(nóng)村和村民自身利益的好事，能給農(nóng)村文明建設(shè)帶來切實(shí)的實(shí)惠，努力調(diào)動(dòng)村民的積極性和建設(shè)熱情。對(duì)于村民籌資籌勞難度大的，可以通過財(cái)政投入來補(bǔ)貼村民的籌資部分。

二是加強(qiáng)村與村之間的合作，避免間隔路的出現(xiàn)，做到道路與道路之間很好地銜接起來。與此同時(shí)，加大財(cái)政資金的投入，完善財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，調(diào)動(dòng)村民投入村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的熱情，去除村民的后顧之憂和依賴心理，既要確保農(nóng)民普遍受益，又要將財(cái)政資金向貧窮偏遠(yuǎn)的農(nóng)村傾斜。此外，加強(qiáng)村與村之間的溝通和往來，提高道路之間的通行收益。

三是在籌集資金方面，開辟多元化的籌資途徑，實(shí)現(xiàn)以財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)為主，村民籌資籌勞，社會(huì)捐助等多元化籌集資金，共同建設(shè)村級(jí)公益事業(yè)的新機(jī)制。將爭(zhēng)取來的社會(huì)捐助納入村民籌資籌勞范圍內(nèi)，這樣可以調(diào)動(dòng)村民的積極性，貢獻(xiàn)勞動(dòng)力投入到美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)中。

在一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目的實(shí)施過程中，要強(qiáng)化項(xiàng)目資金使用的規(guī)范性。村級(jí)政府根據(jù)村民民主議事確定需要進(jìn)行的村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，根據(jù)財(cái)政投入、村民自籌以及社會(huì)捐助這三個(gè)方面的資金情況，通過專業(yè)人員和機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，確定是否具備開工條件，可以開工的，村級(jí)政府報(bào)鄉(xiāng)政府進(jìn)行項(xiàng)目的申報(bào)，鄉(xiāng)政府審核后分期撥付資金，先進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，再進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，做到財(cái)務(wù)公開、透明?？h級(jí)各政府部門明確分工責(zé)任，密切配合，做好相應(yīng)的村級(jí)公益事業(yè)項(xiàng)目工程的議事、立項(xiàng)、申報(bào)、審批、招投標(biāo)、監(jiān)管和驗(yàn)收等工作。

（作者單位：凌海市財(cái)力保障中心）