國(guó)際法治視野下國(guó)際足聯(lián)問責(zé)研究

任振朋，王潤(rùn)斌

(福建師范大學(xué) 體育科學(xué)學(xué)院，福建 福州 350117)

1998年鹽湖城冬奧會(huì)申辦丑聞曝光，國(guó)際奧委會(huì)的組織權(quán)威與公信力遭受嚴(yán)重沖擊。國(guó)際足聯(lián)作為媲美國(guó)際奧委會(huì)的另一大國(guó)際體育組織，2015年腐敗丑聞全面爆發(fā)，繼而將國(guó)際體育組織自治問題推向風(fēng)口浪尖。無論是國(guó)際奧委會(huì)還是國(guó)際足聯(lián)，在面對(duì)腐敗造成組織權(quán)威和聲譽(yù)嚴(yán)重下降時(shí)，無一例外選擇實(shí)施善治改革，以求及時(shí)化解輿論危機(jī)。問責(zé)制作為善治基礎(chǔ)，可以有效克服國(guó)際體育組織內(nèi)部治理失效和不作為。相應(yīng)的，缺乏問責(zé)機(jī)制也是國(guó)際奧委會(huì)和國(guó)際足聯(lián)滋生腐敗的重要原因之一。國(guó)際足聯(lián)作為國(guó)際非政府組織，雖擁有高度自治權(quán)，但要獲得真正自治，必須遵守善治基本原則，制定并遵守一套完善的問責(zé)機(jī)制[1]?；趪?guó)際足聯(lián)腐敗問題，從國(guó)際法的視角探析國(guó)際足聯(lián)的問責(zé)制，既可以明晰國(guó)際足聯(lián)腐敗發(fā)生與問責(zé)制缺失的原因，同時(shí)對(duì)于完善包括國(guó)際足聯(lián)在內(nèi)的國(guó)際體育組織問責(zé)制也具有一定的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

1 國(guó)際法治視野下國(guó)際足聯(lián)問責(zé)概述

1.1 問責(zé)的內(nèi)涵與適用

問責(zé)一詞源于希臘和古羅馬的借款制度，原意為借款人具有向貸款人解釋說明的責(zé)任[2]。20世紀(jì)80年代，被引用到管理學(xué)，解釋為“在各個(gè)領(lǐng)域中個(gè)人或組織對(duì)其自身行為負(fù)責(zé)的管理機(jī)制”。伴隨理論研究不斷深入，問責(zé)內(nèi)涵也不斷豐富，學(xué)者從不同角度針對(duì)“問責(zé)”的概念也有多種表述，如個(gè)體和組織向可識(shí)別的權(quán)威進(jìn)行報(bào)告并對(duì)自己的行為承擔(dān)責(zé)任的方式，行動(dòng)者對(duì)自己行為負(fù)責(zé)的過程以及問責(zé)是一種程序等[3]。本質(zhì)上，問責(zé)是一種互動(dòng)關(guān)系，即問責(zé)對(duì)象有義務(wù)對(duì)其行為加以說明，問責(zé)主體有權(quán)力對(duì)問責(zé)對(duì)象的行為進(jìn)行監(jiān)管和追究責(zé)任。盡管既往研究對(duì)問責(zé)概念的解釋不同，但其都共同包含問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)方式等幾個(gè)要素。換言之，問責(zé)對(duì)象為了實(shí)現(xiàn)其應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的目的，應(yīng)以恰當(dāng)?shù)姆绞骄妥陨淼男袨楹蜎Q定對(duì)問責(zé)主體負(fù)責(zé)[4]。

非政府組織自誕生之日起，一直扮演問責(zé)主體的角色，在世界范圍內(nèi)代表國(guó)際社會(huì)監(jiān)督各領(lǐng)域行業(yè)，但自身腐敗問題不斷爆出，使得非政府組織也漸漸成為被問責(zé)的對(duì)象。進(jìn)而，包括國(guó)際足聯(lián)在內(nèi)一向以獨(dú)立性和自治性為主要特征的國(guó)際體育組織，也需作為問責(zé)對(duì)象針對(duì)組織腐敗問題向國(guó)際社會(huì)進(jìn)行檢討說明。

1.2 國(guó)際法治視野下國(guó)際足聯(lián)問責(zé)的理論基礎(chǔ)

1.2.1 以國(guó)際法作為準(zhǔn)則

一直以來，盡管非政府組織積極參與全球事務(wù)，但是作為國(guó)際舞臺(tái)新演員，其法律人格地位卻不確定[5]。所以，關(guān)于國(guó)際法是否適用于國(guó)際非政府組織，眾說紛紜，觀點(diǎn)不一。王鐵崖教授認(rèn)為“國(guó)際法主體需具備獨(dú)立參與國(guó)家關(guān)系的能力，能夠直接承擔(dān)國(guó)際法基本權(quán)力及其義務(wù)，以及能夠獨(dú)立參與國(guó)際訴訟進(jìn)行求償”[6]。首先，非政府組織雖有高度的獨(dú)立性，但在實(shí)踐中往往與主權(quán)國(guó)家發(fā)展具有不可分割的關(guān)系，如大赦國(guó)際促進(jìn)《禁止酷刑公約》締結(jié)。其次，部分區(qū)域性國(guó)際條約中有針對(duì)非政府組織承擔(dān)國(guó)際法權(quán)利和義務(wù)的設(shè)定，如《歐洲社會(huì)憲法》第五條保護(hù)組織權(quán)。再者，國(guó)際非政府組織雖不具備直接參與國(guó)際法院訴訟的能力，但是具備參與一些國(guó)際區(qū)域法院的能力，如歐洲人權(quán)法院[7]。另外，聯(lián)合國(guó)成立時(shí)在其憲章第71條確立經(jīng)社理事會(huì)與非政府組織咨商關(guān)系，至此國(guó)際非政府組織以公開、正式身份參與國(guó)際事務(wù)[8]。20世紀(jì)80年代，非政府組織大量興起并積極參與全球治理，在跨國(guó)性人權(quán)保護(hù)、難民救援、體育文化等多個(gè)領(lǐng)域十分活躍，成績(jī)斐然。

1.2.2 將善治作為目標(biāo)

經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，人類政治生活發(fā)生重大變革，其中最明顯的標(biāo)志是人類政治過程的重心正在從統(tǒng)治走向治理，從善政走向善治，從政府的統(tǒng)治走向沒有政府的治理，從民族國(guó)家的政府統(tǒng)治走向全球治理[9]。其中，治理作為當(dāng)前國(guó)際政治生活的核心特征，在一定程度上彌補(bǔ)了政府和市場(chǎng)在調(diào)控公共事務(wù)中存在的某些不足。但治理也不是萬能的，存在諸多局限性，對(duì)此，學(xué)術(shù)界提出了“善治”的概念。善治，作為治理的最高境界，意指使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)[9]?？v觀國(guó)際奧委會(huì)和國(guó)際足聯(lián)等國(guó)際體育組織的腐敗問題，根源在于在國(guó)際體育事務(wù)實(shí)踐中，作為公民社會(huì)的國(guó)際體育組織沒有與政治國(guó)家密切合作，無法通過其監(jiān)管來克服組織先天缺陷。繼而，包括國(guó)際足聯(lián)在內(nèi)的國(guó)際體育組織通過內(nèi)部改革治理腐敗問題，至少要涉及法治化、自治權(quán)、透明以及問責(zé)制等善治的幾個(gè)核心要素。與此同時(shí)，依據(jù)上節(jié)分析國(guó)際非政府組織具有適用國(guó)際法的合法性。所以，國(guó)際足聯(lián)應(yīng)連同其他國(guó)際非政府組織在獲取國(guó)際法主體的同時(shí)，首要以善治為目標(biāo)實(shí)施組織內(nèi)部改革，并主動(dòng)依據(jù)國(guó)際法接受必要的法律監(jiān)管和問責(zé)，以此化解自治(腐敗)危機(jī)。

1.3 國(guó)際法治視野下國(guó)際足聯(lián)問責(zé)制

在國(guó)際法視野下，國(guó)際足聯(lián)連同其他國(guó)際非政府(體育)組織理論上間接取得一定的國(guó)際法律地位，為保障組織權(quán)威與信譽(yù)必然要針對(duì)腐敗問題作為問責(zé)對(duì)象向國(guó)際社會(huì)進(jìn)行檢討說明，以及以善治改革為目標(biāo)強(qiáng)化組織機(jī)構(gòu)和問責(zé)制建設(shè)，從而減少腐敗問題的發(fā)生。國(guó)際法治視野下的國(guó)際足聯(lián)問責(zé)制可概述為：?jiǎn)栘?zé)主體為國(guó)際足聯(lián)利益相關(guān)的國(guó)際非政府組織、跨國(guó)公司、國(guó)際政府組織、國(guó)家和個(gè)人為主的各利益相關(guān)者；問責(zé)對(duì)象為國(guó)際足聯(lián)；問責(zé)內(nèi)容為圍繞國(guó)際足聯(lián)的行為和決定的使命問責(zé)和組織問責(zé)；問責(zé)方式為公開透明的包括組織自律、報(bào)告和信息公開、評(píng)估、參與和社會(huì)監(jiān)督等多種方式(見圖1)。

圖1 國(guó)際足聯(lián)問責(zé)制結(jié)構(gòu)

2 問責(zé)對(duì)象：國(guó)際足聯(lián)

國(guó)際非政府組織在國(guó)際法中具有一定的合法性，且部分非政府組織已獲得國(guó)際法的合法地位并得到國(guó)際社會(huì)認(rèn)可，如國(guó)際紅十字會(huì)。然而，當(dāng)下國(guó)際社會(huì)并沒有出現(xiàn)一部專門性、普遍性的國(guó)際公約對(duì)國(guó)際非政府組織進(jìn)行管制約束[7]。

依據(jù)國(guó)際足聯(lián)章程，國(guó)際足聯(lián)是依據(jù)瑞士民法第60條在商業(yè)登記處登記成立的協(xié)會(huì)組織。顯然，國(guó)際足聯(lián)受瑞士民法制約和監(jiān)管。國(guó)際足聯(lián)在一定程度上受瑞士國(guó)內(nèi)法律制約，為何還腐敗叢生？首先，瑞士擁有相對(duì)寬松的適合非政府組織發(fā)展的法律環(huán)境，如非政府組織免稅，非政府組織工作人員不適用于貪污罪(《反腐敗法》)[10]。其次，瑞士金融機(jī)構(gòu)的保密制度使金融機(jī)構(gòu)和金融活動(dòng)完全逃脫政府監(jiān)管，成為犯罪天堂[11]。無獨(dú)有偶，35家奧林匹克國(guó)際單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)中，有23家駐地在瑞士“近似不受管控”的環(huán)境中長(zhǎng)期獲益[12]。

關(guān)于國(guó)家對(duì)于非政府組織的司法介入，一種觀點(diǎn)認(rèn)為在國(guó)際范圍內(nèi)還沒有形成統(tǒng)一針對(duì)非政府組織的法律條約或公約時(shí)，某一主權(quán)國(guó)家介入可能就不僅僅是法律問題，還可能涉及政治問題[13-14]。另外，大部分國(guó)際非政府總部所在國(guó)對(duì)于該組織有間接利益訴求，缺乏監(jiān)管意愿。所以，在國(guó)際法視野下尚未形成有效監(jiān)督非政府組織的國(guó)際法律條約的前提下，國(guó)際足聯(lián)總部又設(shè)在注重社會(huì)組織發(fā)展和金融實(shí)施嚴(yán)格保密制度的瑞士，以及世界足球相關(guān)產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展等系列因素，一方面擁有高度自治權(quán)的國(guó)際足聯(lián)官員極易利用這些便利條件誘發(fā)腐敗，另一方面當(dāng)其因腐敗問題作為問責(zé)對(duì)象進(jìn)行問責(zé)、監(jiān)管時(shí)難度非常之大。

3 問責(zé)主體：各利益相關(guān)者

相較于政府和企業(yè)，非政府組織憑借技術(shù)或經(jīng)驗(yàn)在各自領(lǐng)域開展工作，所服務(wù)對(duì)象表現(xiàn)為多樣性。就像布雷特所言非政府組織在問責(zé)時(shí)因服務(wù)對(duì)象的多樣化時(shí)常陷于多元化的問責(zé)網(wǎng)絡(luò)，即問責(zé)主體的多元化[15]。非政府組織的問責(zé)主體，首先是要和非政府組織存在一定的(利益)關(guān)系，對(duì)此學(xué)者Lloyd和 Casas通過勾勒非營(yíng)利組織政府間國(guó)際組織問責(zé)需要關(guān)注的對(duì)象，認(rèn)為所有利益相關(guān)者都可以成為問責(zé)的主體[16]。我國(guó)學(xué)者劉海江認(rèn)為傳統(tǒng)問責(zé)主體按照受益者、捐贈(zèng)者和合作者三種類型進(jìn)行敘述時(shí)常混亂(不同的主體可以同時(shí)扮演不同的角色)，因而采用可能或已經(jīng)被國(guó)際非政府組織的行為影響到的種類群體進(jìn)行敘述，主要包括國(guó)際非政府組織、跨國(guó)公司、國(guó)家、個(gè)人[4]。

3.1 國(guó)際非政府組織

與國(guó)際足聯(lián)發(fā)生利益相關(guān)的國(guó)際非政府組織大約分為兩類。第一，國(guó)際奧委會(huì)。國(guó)際奧委會(huì)主辦的奧運(yùn)足球賽和國(guó)際足聯(lián)主辦的世界杯足球賽是當(dāng)前國(guó)際足球領(lǐng)域兩大重要賽事，但二者由于利益分歧形成一種非合作的對(duì)話機(jī)制，長(zhǎng)期處于博弈、非合作的對(duì)峙狀態(tài)[17]。第二，國(guó)際體育仲裁機(jī)構(gòu)。國(guó)際仲裁院作為仲裁機(jī)構(gòu)，發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)需按照國(guó)際體育慣例進(jìn)行裁決，即擁有仲裁權(quán)，而無直接監(jiān)督、監(jiān)管權(quán)。另外，國(guó)際足聯(lián)一直不承認(rèn)國(guó)際體育仲裁院管轄，直至2002年才接受國(guó)際體育仲裁院的仲裁條款[18-19]。顯然，國(guó)際體育仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)于國(guó)際足聯(lián)的問責(zé)常處于被動(dòng)狀態(tài)。

3.2 跨國(guó)公司

國(guó)際足聯(lián)和跨國(guó)公司主要通過商業(yè)合作發(fā)生利益關(guān)系，兩者利用自身優(yōu)勢(shì)資源以贊助、合作伙伴的方式實(shí)現(xiàn)互利共贏。一方面，國(guó)際足聯(lián)在國(guó)際足壇處于壟斷地位具有“獨(dú)有一家”的強(qiáng)勢(shì)，相應(yīng)的在簽署商業(yè)合同時(shí)，跨國(guó)公司因存在巨大同行競(jìng)爭(zhēng)而處于劣勢(shì)，從而失去部分話語(yǔ)權(quán)。另一方面，國(guó)際足聯(lián)腐敗案大多是組織內(nèi)部成員對(duì)公共財(cái)富的非法占有，屬于內(nèi)部管理腐敗，短期內(nèi)較少影響商業(yè)合作利益。所以，跨國(guó)公司雖為國(guó)際足聯(lián)利益輸送最大的問責(zé)主體，但其在商業(yè)合作中的弱勢(shì)地位、同行競(jìng)爭(zhēng)以及國(guó)際足聯(lián)腐敗為內(nèi)部管理問題，致使問責(zé)無從談起。

3.3 國(guó)際政府組織

聯(lián)合國(guó)作為最大的由主權(quán)國(guó)家組建的國(guó)際政府組織，雖在《聯(lián)合國(guó)憲章》第71條明確經(jīng)社理事會(huì)與非政府組織建立咨商關(guān)系的法律規(guī)定，但非政府組織并不在《聯(lián)合會(huì)反腐敗公約》所監(jiān)管范圍內(nèi)，致使聯(lián)合國(guó)對(duì)于非政府的問責(zé)困難重重。至于區(qū)域性國(guó)際組織，雖有國(guó)際條約或公約，如2012年歐洲會(huì)議通過的《關(guān)于體育善治與道德的1875決議》、歐盟《體育運(yùn)動(dòng)白皮書》，但國(guó)際足聯(lián)高官利用開曼群島、維京群島等地稅收制度漏洞，進(jìn)行避稅、洗錢、行賄等犯罪活動(dòng)，逃脫區(qū)域性國(guó)際政府組織的監(jiān)管，致使部分區(qū)域性國(guó)際政府組織對(duì)國(guó)際足聯(lián)的問責(zé)有心無力。

3.4 國(guó)家

以利益相關(guān)者界定國(guó)家作為國(guó)際足聯(lián)的問責(zé)主體時(shí)可簡(jiǎn)單分為兩類，即瑞士和其他主權(quán)國(guó)家。一方面，國(guó)際足聯(lián)依據(jù)瑞士民法第60條在商業(yè)登記處登記成立的協(xié)會(huì)組織，顯然其組織一切活動(dòng)都必須遵守瑞士民法。鑒于瑞士特殊的國(guó)情和法律制度，金融機(jī)構(gòu)的保密制度，《反腐敗法》中非政府組織不適用貪污罪，注重社會(huì)組織的自主權(quán)和財(cái)政自主權(quán)以及國(guó)際足聯(lián)給瑞士帶來經(jīng)濟(jì)利益等諸多因素，間接上弱化對(duì)于國(guó)際足聯(lián)的監(jiān)管意愿[20]。另一方面，國(guó)際足聯(lián)憑借組織在國(guó)際足球領(lǐng)域的壟斷地位，通過足球世界杯以取消參賽權(quán)和賽事主辦權(quán)等方式制裁，并與試圖挑戰(zhàn)其自治體系的國(guó)家權(quán)力進(jìn)行博弈，比如強(qiáng)勢(shì)反對(duì)西班牙和波蘭政府對(duì)足球事務(wù)的管理與監(jiān)管[21]。所以，主權(quán)國(guó)家作為國(guó)際足聯(lián)的重要利益相關(guān)者，卻受限于國(guó)際足聯(lián)高度壟斷地位被迫反向控制，追究其責(zé)任非常不易。

3.5 個(gè)人

個(gè)人作為國(guó)際足聯(lián)問責(zé)主體時(shí)，主要包括國(guó)際足聯(lián)管理者(內(nèi)部工作人員)和外部個(gè)人。國(guó)際足聯(lián)腐敗案所涉及的人員主要集中在上層管理者。腐敗形式多為上層管理者為自己、員工非法占用財(cái)政謀取福利。顯然，當(dāng)國(guó)際足聯(lián)發(fā)生腐敗時(shí)，其內(nèi)部管理者作為利益相關(guān)者進(jìn)行問責(zé)時(shí)，恰恰同時(shí)扮演問責(zé)主體和問責(zé)對(duì)象的雙重角色，作為既得利益者問責(zé)便無從談起。與此同時(shí)，依據(jù)國(guó)際足聯(lián)章程，理論上全世界每一個(gè)喜歡、參與足球運(yùn)動(dòng)的人都是國(guó)際足聯(lián)的利益相關(guān)者，皆可作為國(guó)際足聯(lián)外部的問責(zé)主體。根據(jù)委托—代理理論，作為個(gè)人對(duì)足球運(yùn)動(dòng)管理的公共權(quán)力經(jīng)國(guó)家—洲際等多層足球協(xié)會(huì)委托給國(guó)際足聯(lián)，但伴隨委托—代理鏈的增大，極易出現(xiàn)“委托—代理失靈”，即權(quán)力不受控制，引發(fā)國(guó)際足聯(lián)官員濫用職權(quán)發(fā)生腐敗[22]。所以，基層足球運(yùn)動(dòng)參與者作為國(guó)際足聯(lián)最大利益相關(guān)者，個(gè)體相對(duì)過于渺小，且伴隨委托—代理鏈的增大產(chǎn)生權(quán)力異化發(fā)生腐敗時(shí)，問責(zé)難以見效。

4 問責(zé)內(nèi)容：國(guó)際足聯(lián)的行為和決定

在國(guó)際法治視野下對(duì)國(guó)際足聯(lián)的問責(zé)內(nèi)容進(jìn)行分析，首要討論國(guó)際足聯(lián)的法律問責(zé)。法律問責(zé)，即違反法律義務(wù)而承擔(dān)的責(zé)任，但在國(guó)際層面賦予非政府組織國(guó)際法律人格的國(guó)際法還沒有真正出現(xiàn)，通常針對(duì)國(guó)際非政府組織的問責(zé)往往是基于國(guó)內(nèi)法。另外，由于非政府組織類型多種多樣以及研究視角不同，學(xué)者對(duì)問責(zé)內(nèi)容的解讀也不相同。如從參與國(guó)際治理的角度可分為使命問責(zé)、組織問責(zé)、財(cái)務(wù)問責(zé)，根據(jù)問責(zé)目的又分為目的問責(zé)、行為問責(zé)和結(jié)果問責(zé)[4]。因此，針對(duì)國(guó)際足聯(lián)的問責(zé)內(nèi)容除了法律問責(zé)，還應(yīng)根據(jù)國(guó)際足聯(lián)的行為和決定進(jìn)行使命問責(zé)和組織問責(zé)。

4.1 使命問責(zé)

非政府組織的使命是組織成立時(shí)所有組織成員的共同信念以及奮斗目標(biāo)。通常而言，非政府組織使命一般以組織內(nèi)部正式文件(如章程)、外部法律(條約、公約)中部分條款的形式表述。國(guó)際足聯(lián)在其章程中以“宗旨”表述其組織使命，相應(yīng)的實(shí)踐中國(guó)際足聯(lián)所采取的一切行動(dòng)和決定，都應(yīng)該是根據(jù)其章程更好地完成使命而進(jìn)行。同時(shí)，章程也是外界針對(duì)國(guó)際足聯(lián)進(jìn)行使命問責(zé)的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。

其一，國(guó)際足聯(lián)將利用足球運(yùn)動(dòng)的影響力積極倡導(dǎo)世界普世價(jià)值，如把人權(quán)、男女平等寫入章程，將其作為使命之一。并在實(shí)踐中通過各種方式表達(dá)其作為非政府組織對(duì)于維護(hù)世界人權(quán)，反對(duì)種族歧視的鮮明立場(chǎng)。如2006年德國(guó)世界杯期間，國(guó)際足聯(lián)讓世界杯各轉(zhuǎn)播公司播放反種族歧視的電視宣傳片。使命作為非政府組織的感召力所在，也是其“存在的理由”。不可否認(rèn)，國(guó)際足聯(lián)發(fā)展至今百余年里，利用組織的號(hào)召力和影響力在世界范圍內(nèi)倡導(dǎo)性別平等、反對(duì)種族歧視等方面作出了巨大貢獻(xiàn)。

其二，“在全球范圍組織、管理足球相關(guān)活動(dòng)，不斷持續(xù)發(fā)展和提高足球運(yùn)動(dòng)水平”作為國(guó)際足聯(lián)成立之初衷，也是國(guó)際足聯(lián)最基本的使命。而國(guó)際足聯(lián)腐敗案，正是發(fā)生在國(guó)際足聯(lián)在完成組織、管理足球相關(guān)活動(dòng)中采取的部分行動(dòng)和決定。如國(guó)際足聯(lián)執(zhí)委選票受賄、ISL公司世界杯營(yíng)銷和轉(zhuǎn)播代理腐敗等案例，無不表明國(guó)際足聯(lián)管理者因私利采取不正當(dāng)手段破壞國(guó)際足球活動(dòng)的正常發(fā)展。使命問責(zé)作為一種“結(jié)果問責(zé)”，通過上述分析針對(duì)國(guó)際足聯(lián)腐敗問題進(jìn)行使命問責(zé)，往往以國(guó)際足聯(lián)宗旨為準(zhǔn)則，追究國(guó)際足聯(lián)的行動(dòng)和決定是否有利于國(guó)際足聯(lián)的使命達(dá)成。顯然，從國(guó)際足聯(lián)達(dá)成使命過程中源于其組織上層制度設(shè)置缺陷，為國(guó)際足聯(lián)管理者發(fā)生腐敗提供了可能。

4.2 組織問責(zé)

在國(guó)際法治視野下針對(duì)國(guó)際足聯(lián)進(jìn)行組織問責(zé)分析，其腐敗問題恰恰源于組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置。

首先，從尋租理論的視角國(guó)際足聯(lián)腐敗問題癥結(jié)在于組織上層制度設(shè)計(jì)中存在尋租漏洞，即國(guó)際足聯(lián)通過頂層制度設(shè)計(jì)權(quán)、資源配置權(quán)和自由裁量權(quán)的制度設(shè)計(jì)漏洞來實(shí)現(xiàn)公權(quán)性尋租[23-24]。換言之，國(guó)際足聯(lián)“尋租漏洞”的頂層制度設(shè)計(jì)，使國(guó)際足聯(lián)的管理者在組織、管理足球事務(wù)中極易因私利采取不合規(guī)的行動(dòng)和決定來影響國(guó)際足球事務(wù)的正常開展。

其次，設(shè)立的道德委員會(huì)名存實(shí)亡，敷衍行事。2006年國(guó)際足聯(lián)效仿國(guó)際奧委會(huì)成立道德委員會(huì)，旨在監(jiān)督國(guó)際足聯(lián)內(nèi)部工作人員在管理國(guó)際足球事務(wù)中可能發(fā)生的不道德、違紀(jì)行為。道德委員會(huì)成立之初為保證中立性和公正性，規(guī)定其委員不能有任何國(guó)際足聯(lián)官員擔(dān)任，但也正因如此導(dǎo)致道德委員會(huì)力量薄弱，無力懲治不當(dāng)行為，而更詭異的是其主席仍由國(guó)際足聯(lián)主席任命[21]。2015年布拉特和普拉蒂尼“禁足”8年的事實(shí)證明，國(guó)際足聯(lián)腐敗最大問題恰恰源于內(nèi)部最高權(quán)力掌控者。

再次，組織職責(zé)分工混亂且權(quán)力高度集中。效仿立法、行政、司法三權(quán)分立為核心的西方民主制度，包括國(guó)際足聯(lián)在內(nèi)的國(guó)際非政府組織為實(shí)現(xiàn)組織善治也應(yīng)建立在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相對(duì)獨(dú)立基礎(chǔ)之上。然而國(guó)際足聯(lián)在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，擁有至高無上決策權(quán)的執(zhí)委會(huì)還控制著國(guó)際足聯(lián)的重要足球事務(wù)，致使國(guó)際足聯(lián)的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)處于高度混合狀態(tài)，決策、行政與執(zhí)行等三權(quán)邊界模糊；另外對(duì)監(jiān)督權(quán)缺乏有力的“頂層設(shè)計(jì)”，即使設(shè)立道德委員會(huì)，實(shí)質(zhì)上缺乏獨(dú)立性，形同虛設(shè)，對(duì)組織內(nèi)部泛濫的腐敗行為喪失了獨(dú)立調(diào)查、審判與執(zhí)行的能力[25]。

最后，國(guó)際足聯(lián)的腐敗問題，其組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置難逃其責(zé)。尤其是上層制度設(shè)計(jì)中存在“尋租漏洞”，組織設(shè)置高層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力集中，決策、行政與執(zhí)行等三權(quán)邊界模糊，在外界缺乏監(jiān)督的情況下，發(fā)生腐敗已不足為奇。2016年國(guó)際足聯(lián)改革委員會(huì)實(shí)施新一輪圍繞“善治、透明、問責(zé)、更多參與和多樣化決策”為主題的治理改革方案，從組織結(jié)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行大范圍改革，具體改革成效也有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。

5 問責(zé)方式：公開透明的多種方式

以國(guó)際足聯(lián)作為問責(zé)對(duì)象，在明確問責(zé)主體和問責(zé)內(nèi)容基礎(chǔ)之上，采用何種問責(zé)方式直接決定著問責(zé)能否實(shí)施和問責(zé)效果。一般而言，依據(jù)透明原則非政府組織問責(zé)主要包括自律、報(bào)告和信息公開、績(jī)效評(píng)估、社會(huì)監(jiān)督、參與等幾種方式[8]。

5.1 自律

自律作為非政府組織保持組織使命和行為一致的積極表現(xiàn)方式，是非政府組織自身發(fā)展一套為提高自身可信度和聲譽(yù)的行為準(zhǔn)則和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也是非政府組織問責(zé)最理想化的方式。首先，行為準(zhǔn)則是非政府組織自我約束的內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)，也是外界對(duì)于非政府組織進(jìn)行監(jiān)督的參考標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)而，國(guó)際足聯(lián)腐敗可以理解為管理者在完成組織使命時(shí)，個(gè)人行為與組織行為準(zhǔn)則背道而馳。其次，行為準(zhǔn)則還體現(xiàn)在非政府組織對(duì)于組織結(jié)構(gòu)設(shè)置是否合理、合規(guī)與合法。布拉特時(shí)代的國(guó)際足聯(lián)可以通過組織設(shè)置強(qiáng)化主席高度集權(quán)，如布拉特上任之初無視章程，就試圖架空秘書長(zhǎng)，掌管國(guó)際足聯(lián)一切事物[26]。另外，組織自律另一種表現(xiàn)為主動(dòng)尋求外界監(jiān)督。相應(yīng)的國(guó)際足聯(lián)在2016年實(shí)施新一輪改革治理，為保證善治改革進(jìn)行到底，不妨主動(dòng)尋求外部組織的監(jiān)督評(píng)估，如此必將增強(qiáng)國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)際足聯(lián)善治的信心。

5.2 報(bào)告和信息公開

對(duì)于組織實(shí)施監(jiān)督、問責(zé)，首要是獲取組織的日常管理、運(yùn)作信息，然而在信息不對(duì)稱的情況下，利益相關(guān)者或是社會(huì)很難獲得組織的知情權(quán)。相應(yīng)的，兼具成本少、透明度高等特點(diǎn)的組織報(bào)告和信息公開則是最佳問責(zé)方式。如政府實(shí)施政務(wù)公開，企業(yè)公開財(cái)務(wù)報(bào)表。通常而言，非政府組織多以自治為借口，不對(duì)外或較少提供報(bào)告和信息，即使公開也可能作假，其實(shí)際效果不佳且屢受質(zhì)疑。但不可否認(rèn)，報(bào)告和信息公開仍是非政府組織透明運(yùn)作，防止權(quán)力濫用最主要的一種問責(zé)方式。2016年國(guó)際足聯(lián)改革治理，其中一個(gè)關(guān)鍵詞為“透明”，尤其是在財(cái)政與薪酬公開方面，將實(shí)行更為嚴(yán)格的現(xiàn)金流控制標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)控資金流向[27]。

5.3 評(píng)估

腐敗導(dǎo)致權(quán)力濫用，必將影響組織內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)，間接影響組織的績(jī)效。所以針對(duì)非政府組織實(shí)施績(jī)效評(píng)估可以檢測(cè)和估量非政府組織的運(yùn)行狀況，防止腐敗的發(fā)生。國(guó)外針對(duì)非政府組織評(píng)估方法主要有自我評(píng)價(jià)、獨(dú)立第三方年度監(jiān)督與評(píng)價(jià)、側(cè)重某一方面的評(píng)價(jià)以及綜合評(píng)價(jià)方法[28]。顯然，自身評(píng)估是非政府組織最佳的評(píng)估方式，可防止其他組織以評(píng)估名義干擾非政府組織自治，同時(shí)組織定期進(jìn)行評(píng)估，以年度為單位過程性和終結(jié)性評(píng)估相結(jié)合形成的報(bào)告也是信息公開的基礎(chǔ)。國(guó)際足聯(lián)在實(shí)施改革前(2016年以前)每年只發(fā)布年度活動(dòng)報(bào)告，并沒有像在2017年國(guó)際足聯(lián)大會(huì)議程中具體提到的涉及十幾份不同類型的審計(jì)報(bào)告，可想而知國(guó)際足聯(lián)對(duì)于組織自身評(píng)估的行為態(tài)度。當(dāng)非政府組織自身受限于績(jī)效評(píng)估技術(shù)，不妨借助第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。以財(cái)政為例，國(guó)際足聯(lián)早已實(shí)施IFRS規(guī)范體系并由畢馬威會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行財(cái)務(wù)審核，但公司模塊化、程序化的治理制度，對(duì)于現(xiàn)金活躍的國(guó)際足聯(lián)而言，并未獲得預(yù)期的良好效果[27]。自身忽視組織評(píng)估，第三方評(píng)估效果甚微，在寬松的財(cái)政制度里，國(guó)際足聯(lián)發(fā)生腐敗就司空見慣。

5.4 參與

相對(duì)而言，評(píng)估作為問責(zé)方式主要參照組織使命、內(nèi)部規(guī)章制度，根據(jù)公布的報(bào)告和信息進(jìn)行考核評(píng)比，因側(cè)重于結(jié)果在實(shí)踐中存在很大的模糊性。相應(yīng)的，參與作為非政府組織的問責(zé)方式則更注重過程。參與問責(zé)方式一般包含參與涉及面向公眾執(zhí)行的項(xiàng)目信息、參與項(xiàng)目執(zhí)行活動(dòng)、參與決策過程進(jìn)行協(xié)商和討價(jià)還價(jià)以及開展獨(dú)立于非政府組織和政府資助的項(xiàng)目活動(dòng)等四個(gè)方面。國(guó)際足聯(lián)以不斷發(fā)展和提高世界足球水平為使命，所以就需要更多專業(yè)技術(shù)人員參與管理，因此針對(duì)國(guó)際足聯(lián)實(shí)施四個(gè)層面的參與問責(zé)方式顯然不合時(shí)宜。以參與的視角審視國(guó)際足聯(lián)腐敗問題，恰恰部分規(guī)則設(shè)計(jì)是在參與度不足、權(quán)力高度集中的情況下滋生的腐敗，如選舉世界杯舉辦地只有主席和22位執(zhí)委會(huì)委員擁有投票權(quán)，從而誘發(fā)賄選拉票、權(quán)錢交易。根據(jù)2016年改革方案，對(duì)于世界杯舉辦地選舉投票權(quán)由執(zhí)委會(huì)的23票修改為所有國(guó)際足聯(lián)會(huì)員協(xié)會(huì)的209票。國(guó)際足聯(lián)實(shí)施的擴(kuò)大內(nèi)部成員參與性措施，即針對(duì)國(guó)際足聯(lián)參與問責(zé)方式改進(jìn)的具體體現(xiàn)。

5.5 社會(huì)監(jiān)督

理論上，社會(huì)監(jiān)督作為非政府組織的一種問責(zé)方式，表述不夠確切。換言之，社會(huì)監(jiān)督是一種包含上述幾種方式共存的監(jiān)督形式。社會(huì)監(jiān)督作為問責(zé)方式，在實(shí)踐中通常以媒體或是普通社會(huì)成員通過信息公開或參與等方式進(jìn)行，間接對(duì)非政府組織的聲譽(yù)產(chǎn)生影響，進(jìn)而通過軟權(quán)力的輿論施加政府，必要時(shí)借助硬權(quán)力的司法介入。國(guó)際足聯(lián)近幾年爆發(fā)的腐敗丑聞，大多為西方媒體披露報(bào)道，引發(fā)社會(huì)關(guān)注。因此，國(guó)際足聯(lián)在實(shí)行善治改革的同時(shí)，必須不斷提高社會(huì)公眾和媒體參與監(jiān)督，以此為鏡以正衣冠，確保有序開展國(guó)際足球事務(wù)。

6 被問責(zé)后國(guó)際足聯(lián)的法律責(zé)任

在國(guó)際法治視野下，以國(guó)際足聯(lián)作為問責(zé)對(duì)象具體闡述了誰(shuí)來問責(zé)、問責(zé)什么、采用何種方式問責(zé)。而接下來應(yīng)關(guān)注“問責(zé)后有什么樣的結(jié)果”。通過國(guó)際足聯(lián)腐敗問題討論國(guó)際足聯(lián)的問責(zé)，無非是在國(guó)際法治視野下闡述如何監(jiān)督監(jiān)管其內(nèi)部工作人員借助組織設(shè)置、制度建設(shè)上的漏洞發(fā)生自治權(quán)濫用而產(chǎn)生影響組織使命達(dá)成的行動(dòng)和決定。在國(guó)際法治視野內(nèi)對(duì)國(guó)際足聯(lián)的問責(zé)考量，是為了通過構(gòu)建更加有效的問責(zé)制促進(jìn)國(guó)際足聯(lián)的內(nèi)部治理和能力建設(shè)。目前，對(duì)于國(guó)際足聯(lián)還未取得國(guó)際法主體地位，問責(zé)大多依據(jù)國(guó)內(nèi)法。對(duì)于國(guó)際足聯(lián)不管在其總部所在國(guó)瑞士還是其活動(dòng)發(fā)生所在國(guó)，都必須為自己的違法行為承擔(dān)相關(guān)的民事、刑事等法律責(zé)任。從各國(guó)法律實(shí)踐來看，面對(duì)腐敗，國(guó)際足聯(lián)當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)行組織機(jī)構(gòu)改革，完善制度建設(shè)，消除制度設(shè)計(jì)中的“尋租漏洞”，及時(shí)公布組織活動(dòng)運(yùn)作信息和報(bào)告。始于2016年的國(guó)際足聯(lián)新一輪改革，問責(zé)作為四個(gè)核心關(guān)鍵主題之一，也證實(shí)國(guó)際足聯(lián)尋求國(guó)際社會(huì)監(jiān)督的意愿。一方面，瑞士作為國(guó)際足聯(lián)總部所在國(guó)，應(yīng)充分利用國(guó)內(nèi)法對(duì)國(guó)際足聯(lián)實(shí)施積極有效監(jiān)管；另一方面，其他主權(quán)國(guó)家、國(guó)際政府組織在與國(guó)際足聯(lián)合作基礎(chǔ)上需提出問責(zé)要求；同時(shí)國(guó)際足聯(lián)也應(yīng)積極尋求其他國(guó)際非政府組織的締約行為準(zhǔn)則和道德準(zhǔn)則，以追求自律。

7 結(jié)語(yǔ)

缺乏問責(zé)制是國(guó)際足聯(lián)腐敗問題發(fā)生的重要因素之一。在國(guó)際法治視野下從問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)內(nèi)容以及問責(zé)方式探究國(guó)際足聯(lián)問責(zé)制，無論是對(duì)于國(guó)際足聯(lián)還是其他國(guó)際體育組織完善問責(zé)制、實(shí)施善治改革都具有重要意義。首先，由于國(guó)際足壇的壟斷地位以及國(guó)際體育組織的自治體系，當(dāng)國(guó)際足聯(lián)作為問責(zé)對(duì)象，以國(guó)際非政府組織、跨國(guó)公司、國(guó)際政府組織、國(guó)家和個(gè)人等利益相關(guān)者作為問責(zé)主體時(shí)，受限于多方面因素時(shí)常陷于問責(zé)困境且問責(zé)難度巨大。其次，基于國(guó)際足聯(lián)的行為和決定進(jìn)行使命問責(zé)和組織問責(zé)，一方面國(guó)際足聯(lián)在世界范圍內(nèi)通過足球運(yùn)動(dòng)在倡導(dǎo)性別平等、反對(duì)種族歧視等方面作出巨大貢獻(xiàn)；但另一方面，國(guó)際足聯(lián)在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方面存在嚴(yán)重的“尋租漏洞”進(jìn)而滋生權(quán)力尋租腐敗。再者，以公開透明為主的多種問責(zé)方式，包括自律、報(bào)告和信息公開、評(píng)估、參與以及社會(huì)監(jiān)督等多種方式都幾近失效。最后，鑒于在國(guó)際法治視野下，非政府組織雖然間接取得一定的國(guó)際法地位，然而目前尚缺乏針對(duì)包括國(guó)際足聯(lián)在內(nèi)的國(guó)際體育組織問責(zé)的國(guó)際性法律，實(shí)踐中問責(zé)大多依據(jù)國(guó)內(nèi)法。

2016年2月26日，新任國(guó)際足聯(lián)主席因凡蒂諾啟動(dòng)新一輪治理改革，積極引入善治理論并加以實(shí)踐，具體在監(jiān)督原則、參與原則、透明原則、責(zé)任原則、可持續(xù)原則方面進(jìn)行改革實(shí)施，體現(xiàn)了善治改革的大趨勢(shì)，以釋放公共輿論和各國(guó)司法機(jī)構(gòu)施加的壓力[29]。善治和問責(zé)制建設(shè)作為當(dāng)下國(guó)際體育組織發(fā)展與尋求組織變革的潮流和趨勢(shì)，同樣也是國(guó)際體育組織重塑國(guó)際體育領(lǐng)導(dǎo)力與號(hào)召力的關(guān)鍵所在。以中國(guó)足球協(xié)會(huì)為代表的我國(guó)體育組織在發(fā)展實(shí)踐中雖受到政府監(jiān)管和法律管控，但是也曾發(fā)生過嚴(yán)重的“黑球”“黑哨”等腐敗問題。2017年1月5日國(guó)家體育總局足球管理中心正式注銷，讓我國(guó)足球長(zhǎng)久以盼的“管辦分離”改革終于邁出堅(jiān)實(shí)的一步。以中國(guó)足協(xié)為代表的體育組織“管辦分離”改革作為促進(jìn)我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展，推進(jìn)體育治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，在繼續(xù)深化和逐步推進(jìn)我國(guó)體育協(xié)會(huì)的“管辦分離”改革實(shí)踐中，應(yīng)以國(guó)際足聯(lián)為鑒加強(qiáng)問責(zé)制建設(shè)，不斷強(qiáng)化外在政府和社會(huì)的監(jiān)督管理職能，健全和完善協(xié)會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度建設(shè)，保障我國(guó)體育組織健康發(fā)展。