農(nóng)業(yè)碳匯交易之法律問題探究

徐小力

[摘 要]經(jīng)核證的農(nóng)業(yè)碳匯量能夠抵銷控排企業(yè)部分經(jīng)核查排放量，緩解能源、工業(yè)行業(yè)的減排壓力。同時，農(nóng)業(yè)碳匯交易能夠激勵農(nóng)業(yè)系統(tǒng)積極減排增匯，助力中國早日實(shí)現(xiàn)“碳中和”愿景。從法學(xué)視角審視中國農(nóng)業(yè)碳匯交易，為推動其發(fā)展，應(yīng)當(dāng)盡快出臺農(nóng)業(yè)碳匯交易的法律法規(guī)，規(guī)范農(nóng)業(yè)碳匯發(fā)展;開發(fā)農(nóng)業(yè)碳減排方法學(xué)，加快從方法學(xué)到項目的轉(zhuǎn)換;完善對農(nóng)業(yè)碳匯交易過程的監(jiān)督管理。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)碳匯;碳匯交易;環(huán)境法;氣候變化應(yīng)對

控制溫室氣體排放、應(yīng)對氣候變化是全球共同面臨的問題。2020年9月，習(xí)近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上提出，要提高國家自主貢獻(xiàn)力度，爭取在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。①這一目標(biāo)意味著中國需要改變傳統(tǒng)高能耗的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高能源利用效率，減少碳排放;同時還需要大力發(fā)展碳匯，增加二氧化碳的吸收與固定。2016年5月，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change， UNFCCC）秘書處對138個國家提交的自主貢獻(xiàn)承諾（intended national determined contributions， INDC）調(diào)查顯示，其中有74%涉及農(nóng)業(yè)。②實(shí)際上《京都議定書》確定了六類限制排放的溫室氣體，其中甲烷、氧化亞氮等主要由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動釋放。

本文關(guān)注狹義的農(nóng)業(yè)碳匯，即農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的種植業(yè)和畜牧業(yè)碳匯。碳中和愿景的設(shè)定，為農(nóng)業(yè)碳匯發(fā)展提供了難得的機(jī)遇，《全國碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》也為銜接碳匯交易與碳排放權(quán)交易市場搭建了平臺。對農(nóng)業(yè)碳匯的客體進(jìn)行研究，將為處于初創(chuàng)時期的農(nóng)業(yè)碳匯交易實(shí)踐提供必要的理論支持。

一、農(nóng)業(yè)碳匯交易制度的概念與范疇

（一）農(nóng)業(yè)碳匯的基本概念

農(nóng)業(yè)碳匯交易制度是以經(jīng)核證的農(nóng)業(yè)碳匯量（或碳減排量）為中心而構(gòu)建的市場機(jī)制。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動是重要的碳排放源。根據(jù)《中華人民共和國氣候變化第三次國家信息通報》，農(nóng)業(yè)碳排源主要有五類：動物腸道發(fā)酵甲烷排放，糞便管理甲烷和氧化亞氮排放，稻田甲烷排放，農(nóng)用地氧化亞氮排放，農(nóng)業(yè)廢棄物田間焚燒的甲烷和氧化亞氮排放。①2010年中國溫室氣體總量中，農(nóng)業(yè)活動共排放8.28億噸二氧化碳當(dāng)量（carbon dioxide equivalents，CO2e）。在不考慮土地利用、土地利用變化和林業(yè)的情況下，農(nóng)業(yè)活動的溫室氣體排放量占排放總量的7.9%。②《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中將“匯”定義為：從大氣中清除溫室氣體、氣溶膠或溫室氣體前體的任何過程、活動或機(jī)制等。③由此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)從大氣中吸收二氧化碳，或減少甲烷或氧化亞氮等溫室氣體排放的活動、過程或機(jī)制被稱為農(nóng)業(yè)碳匯。④碳匯量通常用每年每噸二氧化碳當(dāng)量來表示。二氧化碳當(dāng)量為所有溫室氣體排放提供了一個共同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)其全球變暖潛力，將溫室氣體轉(zhuǎn)換為二氧化碳當(dāng)量來計算。在自然科學(xué)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)碳匯的指向內(nèi)容是“凈碳匯”，是農(nóng)業(yè)系統(tǒng)吸收二氧化碳的總量扣除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中碳排放量之后剩余的凈值。凈碳匯大于0，說明整個農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)“碳匯”狀態(tài)。⑤在農(nóng)業(yè)碳匯交易制度中，“農(nóng)業(yè)碳匯”的概念與前述略有不同，其指代的是額外釋放的碳排放空間。更具體而言，農(nóng)業(yè)碳匯是以劃定邊界的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)當(dāng)下的碳排放量為基線，通過減排、增匯措施在總量上實(shí)現(xiàn)同比碳排放負(fù)增長，即系統(tǒng)整體實(shí)現(xiàn)碳匯。農(nóng)業(yè)碳匯可以通過兩種途徑實(shí)現(xiàn)：一是減少碳排放，產(chǎn)生“碳減排量”;二是增加二氧化碳的吸收、固定或封存，產(chǎn)生“碳匯的增量”?！疤紲p排量”與“碳匯的增量”具有質(zhì)與量的統(tǒng)一性，都會最終增加額外的碳排放空間。⑥目前，中國主要在農(nóng)業(yè)種植（土壤固碳）、農(nóng)副產(chǎn)品綜合利用以及禽畜糞污循環(huán)利用領(lǐng)域積極推動農(nóng)業(yè)減排增匯。⑦在大氣中碳排放空間充足的條件下，碳匯并不具有特殊價值，但是在氣候變化威脅以及全球共同應(yīng)對氣候變化的背景下，碳排放空間成為緊缺利益，因此，在客觀上增加這一環(huán)境容量的碳匯很有價值，也成為受法律保護(hù)的利益。

（二）農(nóng)業(yè)碳匯交易制度

1.農(nóng)業(yè)碳匯與碳排放權(quán)交易市場的銜接

經(jīng)核證的碳匯量在法律上被認(rèn)為是碳信用（carbon credits）的一種，⑧是市場參與者通過基于項目的減源增匯而獲得權(quán)威機(jī)構(gòu)簽發(fā)的量化指標(biāo)。⑨以目前碳交易市場的產(chǎn)品為例，碳信用大致可以分成兩類：一是配額（allowance）。目前中國的碳排放權(quán)交易市場即主要是基于配額的碳交易市場——控排企業(yè)從政府處免費(fèi)獲得一定量初始碳排放配額，在生產(chǎn)活動中剩余或不足的額度可以通過碳排放權(quán)交易市場進(jìn)行交易。二是基于項目產(chǎn)生的抵銷額（project-based offsets），也被稱為抵銷信用（offset credits）。碳匯交易的對象為后者。項目業(yè)主通常需要采用在國家權(quán)威機(jī)構(gòu)備案的減排方法學(xué)編制項目實(shí)施方案，在經(jīng)過批準(zhǔn)后嚴(yán)格實(shí)施方案，并開展碳匯計量和監(jiān)測工作。像這樣以農(nóng)業(yè)系統(tǒng)為項目實(shí)施單位產(chǎn)生的額外的（以該系統(tǒng)原碳排放量為基線情形）、經(jīng)過權(quán)威機(jī)構(gòu)核查并認(rèn)證的碳減排量，即所謂的“抵銷信用”。當(dāng)控排企業(yè)的實(shí)際碳排放量超過允許排放限度（初始碳排放配額）時，企業(yè)可以購買碳匯等領(lǐng)域減排項目產(chǎn)生的抵銷信用，抵銷一部分的碳排放配額的清繳。①這種通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)生態(tài)效益價值補(bǔ)償?shù)耐緩?，即為“農(nóng)業(yè)碳匯交易”。

2.農(nóng)業(yè)碳匯的產(chǎn)權(quán)

農(nóng)業(yè)碳匯交易的標(biāo)的是核證減排量（Certified Emission Reduction， CER），是一種有價值的無形物，滿足物權(quán)客體的相關(guān)特征。核證減排量雖然不具有實(shí)體，但它具有可感知性，即通過增加大氣中二氧化碳的環(huán)境容量，能夠直接減緩氣候變化進(jìn)程、減輕氣候變化對人類活動造成的威脅;核證減排量具有相對的可支配性，項目業(yè)主可依自身的意愿對其實(shí)施任何行為，包括使用、收益、處分等，并排除任何其他人的干涉;核證減排量還具有可確定性，碳匯項目有邊界，項目期間產(chǎn)生的減排量可以為人力測量所確定，符合法律關(guān)系中“物”的一般特征。②與碳排放權(quán)進(jìn)行比較，關(guān)于碳排放權(quán)的權(quán)利定性，學(xué)界有環(huán)境權(quán)說、物權(quán)學(xué)說、新財產(chǎn)權(quán)說、規(guī)制權(quán)說等不同的爭議，爭議的原因在于碳排放權(quán)是一種創(chuàng)設(shè)的權(quán)利，涉及公共資源的初始分配。③與之不同的是，碳匯并不涉及公共資源的初始分配。從碳匯的核算方式來看，碳匯具備額外性的特點(diǎn)，也即基于項目的碳匯的產(chǎn)生額外擴(kuò)大了大氣中二氧化碳的環(huán)境容量，因此對其流通和使用并不涉及對現(xiàn)存公共資源的利用。因此可以認(rèn)為，盡管碳匯新增的二氧化碳排放空間并非有體物，但是能夠?yàn)槿肆λ?，能夠作為共有物被不特定多?shù)人享有，可以被認(rèn)為是“物”。④

在農(nóng)業(yè)碳匯項目開展過程中，土地經(jīng)營權(quán)人對整個項目的運(yùn)行進(jìn)行持續(xù)的投資與運(yùn)營。農(nóng)業(yè)碳匯是基于土地經(jīng)營權(quán)人對土地、農(nóng)副產(chǎn)品、禽畜糞污等額外進(jìn)行的正向性行為而產(chǎn)生的，⑤對農(nóng)作物等附屬于土地的資源開發(fā)和利用行為具有獨(dú)立的價值，并開始逐漸脫離土地所有權(quán)人的效力范圍。⑥農(nóng)業(yè)碳匯作為新型的資源利益，其本身已經(jīng)與土地資源相分離，因此對于農(nóng)業(yè)碳匯交易產(chǎn)生的收益，應(yīng)當(dāng)歸土地經(jīng)營權(quán)人所有。換言之，土地經(jīng)營權(quán)人享有農(nóng)業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)在法律中被承認(rèn)。國際慣例對此給予了印證?！毒┒甲h定書》及其附屬規(guī)則規(guī)定，在成員國書面授權(quán)的情況下，清潔生產(chǎn)機(jī)制和聯(lián)合履約機(jī)制下產(chǎn)生的核證減排量和減排單位（ERUs）歸項目開發(fā)者所有。⑦在中國碳匯項目開發(fā)過程中，通常由項目業(yè)主選定地區(qū)進(jìn)行某一項目成規(guī)模地投資開發(fā)，由多個土地經(jīng)營權(quán)人實(shí)際開展，因此，基于合同關(guān)系又進(jìn)一步產(chǎn)生項目業(yè)主和土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利。

二、農(nóng)業(yè)碳匯交易的域外經(jīng)驗(yàn)解析

根據(jù)國際氣候變化專門委員會（International Panel on Climate Change，IPCC）的建議，《京都議定書》承認(rèn)農(nóng)業(yè)碳匯可作為減排信用。鑒于農(nóng)業(yè)部門在溫室氣體減排中的重要作用，美國部分州和澳大利亞已經(jīng)開始對經(jīng)過認(rèn)證的農(nóng)業(yè)碳匯和碳減排授予信用，并允許其參與國內(nèi)碳交易。

（一）美國農(nóng)業(yè)碳匯交易的實(shí)踐概況

美國拒絕加入《京都議定書》后，采取自愿減排措施減少本國溫室氣體排放，然而這些措施并未遏制美國碳排放持續(xù)增加的趨勢。由于自愿減排措施的失敗，以及對氣候變化不利影響的擔(dān)憂，越來越多的美國商業(yè)巨頭以及各州和地區(qū)要求美國采取強(qiáng)制性政策和市場手段應(yīng)對氣候變化。

2001年，芝加哥氣候交易所（Chicago Climate Exchange，CCX）建立，成為北美唯一具有法律約束力的自愿性碳排放權(quán)交易市場。CCX內(nèi)有約400個注冊會員，包括公司、政府部門、高校以及農(nóng)民聯(lián)盟。在成立初期，有近200個公司主動加入CCX，承諾以1998—2001年的平均排放值為基準(zhǔn)，到2010年將其溫室氣體排放量減少6%。企業(yè)根據(jù)自身情況提交具體的減排計劃，若當(dāng)年的實(shí)際溫室氣體排放量低于承諾排放量，那么它可以將溢出額度在CCX市場上出售以獲取利潤，或存入自己的賬戶之中;未完成減排目標(biāo)的企業(yè)則必須通過購買其他會員出售的減排額或通過農(nóng)業(yè)碳匯等手段進(jìn)行彌補(bǔ)，但是所購買的碳匯量比例不能超過其目標(biāo)減排量的一半。由CCX建立的美國自愿碳減排市場認(rèn)可農(nóng)業(yè)碳匯的價值，并對農(nóng)業(yè)碳匯授予溫室氣體減排信用[也被稱為“抵消信用”（offset credits）或“碳信用”（carbon credits）]。

CCX的農(nóng)業(yè)碳匯項目較為單一，主要關(guān)注土壤碳匯項目，包括保護(hù)性耕作、輪作以及退田還林還草等。①使用厭氧沼氣池減少牲畜糞便管理中的甲烷排放，也被認(rèn)可為合格的農(nóng)業(yè)碳減排項目，但是沼氣池項目在美國沒有被廣泛應(yīng)用。截至2019年1月，全美農(nóng)場僅有248臺厭氧沼氣池在運(yùn)行。②

農(nóng)民業(yè)主（農(nóng)民或牧場主）參加CCX的程序較為簡單。首先，每個農(nóng)民必須向匯總?cè)耍╝ggregator）注冊。在CCX系統(tǒng)中，已批準(zhǔn)的匯總?cè)税ㄔS多農(nóng)業(yè)組織，例如愛荷華州農(nóng)業(yè)局（the Iowa Farm Bureau）和北達(dá)科他州農(nóng)民聯(lián)盟（the North Dakota Farmers Union）等。CCX市場要求參與交易的農(nóng)業(yè)土壤碳匯項目年碳匯量至少為12500噸CO2當(dāng)量，這種規(guī)模的碳匯量意味著農(nóng)民需要擁有大約25000英畝的土地，然而實(shí)際上很少有農(nóng)民能夠做到。③匯總?cè)说淖饔檬菍⒎稚⒌奶夹庞妙~收集、捆綁在一起，形成足夠數(shù)量的碳信用額，以便在市場上長期、穩(wěn)定地進(jìn)行交易。在注冊之后，農(nóng)民業(yè)主可以與匯總?cè)嘶駽CX簽訂合同，按照CCX的要求對土地展開嚴(yán)格的管理措施，且每年報告并證明碳匯項目的進(jìn)展。④

CCX的土壤碳匯交易市場主要集中在美國中西部。東北部和東南部農(nóng)場的土壤碳匯率并沒有明確，因此這些地區(qū)的農(nóng)民沒有資格注冊碳匯項目。美國的研究者已經(jīng)意識到農(nóng)業(yè)碳信用的巨大價值，不僅承認(rèn)農(nóng)業(yè)碳匯可以幫助抵御全球變暖，還積極倡導(dǎo)美國的農(nóng)業(yè)部門在各級（州、地區(qū)以及聯(lián)邦）發(fā)布監(jiān)管政策或命令，明確碳匯交易的技術(shù)性問題。他們認(rèn)為：首先，強(qiáng)制性農(nóng)業(yè)碳匯交易市場需要統(tǒng)一的核證標(biāo)準(zhǔn)。美國農(nóng)業(yè)部應(yīng)該制定專門的核證標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)業(yè)碳信用進(jìn)行認(rèn)證與授權(quán)，以確保農(nóng)業(yè)碳信用能夠在未來的強(qiáng)制性市場中以最高價值進(jìn)行市場交易，同時還可以向潛在購買者保證碳信用是真實(shí)的和可驗(yàn)證的。由于土壤碳的測量技術(shù)不同于厭氧沼氣池中甲烷還原的測量技術(shù)，因此可以針對不同的農(nóng)業(yè)活動制定不同的標(biāo)準(zhǔn)。①2007年，美國環(huán)保協(xié)會和杜克大學(xué)聯(lián)合發(fā)布了名為“杜克標(biāo)準(zhǔn)”的《農(nóng)業(yè)林業(yè)低碳經(jīng)濟(jì)應(yīng)用》文件，是全球第一個關(guān)于農(nóng)業(yè)碳匯交易的核定標(biāo)準(zhǔn)和操作手冊。②其次，農(nóng)業(yè)碳匯交易還需要不斷完善技術(shù)以測量和監(jiān)控土壤的碳匯速率，并追蹤農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中其他溫室氣體（例如N2O和CH4）的排放量和減少量。③CCX曾經(jīng)委托其科學(xué)咨詢委員會（Scientific Advisory committee）研究現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫，并為東北部和東南部地區(qū)建立標(biāo)準(zhǔn)土壤碳匯率。

CCX自愿性碳排放權(quán)交易市場在一定程度上刺激了農(nóng)業(yè)部門固碳減排的積極性，僅2006年1年，農(nóng)民就依靠農(nóng)業(yè)碳匯創(chuàng)造了約1000萬美元的額外收入，并在2008年達(dá)到每噸7.35美元的最高水平。但是這一價格并未導(dǎo)致農(nóng)民和牧場主持續(xù)的狂熱參與。實(shí)際上，碳匯交易對整個碳匯產(chǎn)生過程的要求十分嚴(yán)格?？沈?yàn)證性（verifiability）、持久性（permanence）和額外性（additionality）問題對于農(nóng)業(yè)碳匯交易的成功與否，以及能否最終減少整體溫室氣體排放至關(guān)重要。④可驗(yàn)證性是至關(guān)重要的，即碳匯行為必須導(dǎo)致可測量的碳儲量的變化。但在實(shí)踐中，CCX只會監(jiān)控碳匯行為在合同有效期內(nèi)是否保持，而并不會驗(yàn)證農(nóng)民碳匯行為產(chǎn)生的實(shí)際碳儲量。因此，碳抵銷額（碳減排量）是否與實(shí)際封存的碳儲量相匹配，是值得懷疑的。由于農(nóng)業(yè)碳匯的可逆性特點(diǎn)，碳匯的持久性問題也很關(guān)鍵。假設(shè)一個農(nóng)民或牧場主改變了生產(chǎn)方式或生產(chǎn)體系并由此獲得碳匯收益，當(dāng)他決定改變這種碳匯生產(chǎn)方式時，是否可能釋放這部分已經(jīng)被儲存的碳，以及是否需要為這部分碳排放付費(fèi)，尚缺乏深入的研究。額外性指的是農(nóng)民或牧場主的碳收益只能來自新的碳匯行為導(dǎo)致的抵銷額（減排量），而不能來自已經(jīng)存在的生產(chǎn)行為或生產(chǎn)體系。這顯然存在道德風(fēng)險，并會催生不良的碳匯開發(fā)行為。

由于美國沒有制定強(qiáng)制性減排目標(biāo)，更沒有出臺相應(yīng)的政策或法律保障強(qiáng)制性減排，企業(yè)對農(nóng)業(yè)碳信用的需求日漸萎縮，近年來陸續(xù)出現(xiàn)交易減少和企業(yè)退市的現(xiàn)象，CCX已經(jīng)名存實(shí)亡，美國的農(nóng)業(yè)碳匯交易最終沒有呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢態(tài)。但是CCX的實(shí)踐依然證明了農(nóng)業(yè)碳匯在碳排放權(quán)交易中的重要地位，以及完善的法律機(jī)制和穩(wěn)定的碳排放權(quán)交易體系對農(nóng)業(yè)碳匯發(fā)展的保障和促進(jìn)作用。美國的經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)調(diào)了核證標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)監(jiān)控的重要性，并且提供了一個范式，即單個的農(nóng)民通過加入聯(lián)盟的方式，確保自己產(chǎn)生的少量碳匯量能夠正常參與市場交易。

（二）澳大利亞農(nóng)業(yè)碳匯交易的制度與實(shí)踐

澳大利亞的農(nóng)業(yè)碳排放在全國碳排放中占比較大，占全國總排放的23%，⑤其農(nóng)業(yè)碳減排對本國的減排計劃影響深遠(yuǎn)。為此，澳大利亞提出自愿的碳抵銷機(jī)制，允許土地管理者通過改變土地用途或管理來增加碳匯，以賺取碳信用額，參與全國碳排放權(quán)市場交易。①與美國不同的是，澳大利亞制定了獨(dú)立的法律工具以保障農(nóng)業(yè)碳匯交易穩(wěn)定、長久發(fā)展。

2011年，《清潔能源法案》（Clean Energy Act）參照歐盟模式建立了澳大利亞排放交易計劃（Emission Trading Scheme， ETS）。該計劃涵蓋能源行業(yè)、主要工業(yè)活動、采礦、國內(nèi)航運(yùn)、國內(nèi)航空、鐵路運(yùn)輸和燃料以及廢物（2012年7月1日之后被填埋場接受）的非運(yùn)輸性使用排放，幾乎覆蓋了約50%的澳大利亞排放量。農(nóng)業(yè)、林業(yè)、土地利用和垃圾填埋場（2012年7月1日之前接受的廢物）的排放未包括在ETS中。②雖然農(nóng)業(yè)部門暫時未被強(qiáng)制納入ETS中，但是2011年《碳農(nóng)業(yè)倡議法案》（Carbon Farming Initiative， CFI）規(guī)定了抵消機(jī)制將農(nóng)業(yè)碳匯與澳大利亞ETS聯(lián)系起來。根據(jù)這一法案，農(nóng)業(yè)碳匯項目一旦經(jīng)過認(rèn)證，其減排或吸收的每噸二氧化碳當(dāng)量都可以作為澳大利亞碳信用單位（Australian carbon credit units， ACCUs）在市場上發(fā)行。ACCUs 可以部分抵銷控排企業(yè)的要求減排量，一些經(jīng)《京都議定書》認(rèn)證的ACCUs還可以在國際碳市場上出售。③

澳大利亞的農(nóng)業(yè)碳匯以項目為基礎(chǔ)，并且只有采用已批準(zhǔn)的碳匯方法學(xué)，項目才有效。能源與減排部長會根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)決定哪些活動應(yīng)優(yōu)先考慮新方法學(xué)的開發(fā)。其中重要的標(biāo)準(zhǔn)包括能夠得到政府其他措施的更好支持，以及與更廣泛的政府優(yōu)先事項保持一致等。④一旦優(yōu)先次序得以確定，清潔能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)將與行業(yè)、潛在最終用戶、科學(xué)家和技術(shù)專家以及減排保證委員會合作開發(fā)方法學(xué)。碳減排方法學(xué)主要集中于減少甲烷排放，雖沒有具體列出，但旨在增加土壤中碳固存的項目都可納入此類。截至2015年，項目一經(jīng)批準(zhǔn)報告期即告開始;2015年之后，項目業(yè)主必須首先簽訂碳減排合同，項目在獲得資金后才能開始運(yùn)行。

為降低減排項目的參與成本，2015年4月，《減排基金計劃》（Emissions Reduction Fund，ERF）對評估方法、項目批準(zhǔn)和核查報告進(jìn)行了簡化。最值得關(guān)注的是，在ERF下，項目業(yè)主可以參與競標(biāo)，提前將ACCUs出售給清潔能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)（此時農(nóng)業(yè)碳減排量尚未產(chǎn)生）。⑤清潔能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)價格選定競標(biāo)者之后，代表政府以固定價格與其簽訂碳減排合同購買ACCUs，這些合同能夠?yàn)轫椖刻峁┯斜ＷC的收入來源。自2015年以來，農(nóng)業(yè)碳匯項目產(chǎn)生的ACCUs主要被政府收購，并根據(jù)《2011年澳大利亞國家排放單位登記法》轉(zhuǎn)入聯(lián)邦登記處的特殊賬戶。在2015—2019年之間，澳大利亞政府已撥付了25.5億澳元（19.5億美元）的總預(yù)算用于購買農(nóng)業(yè)減排量。⑥同時，ACCUs也可以作為自愿減排量在二級市場（secondary market）上出售。①

澳大利亞通過這樣的機(jī)制設(shè)計將農(nóng)業(yè)碳匯交易與ETS銜接起來，又通過收益保障激勵農(nóng)業(yè)部門減排、增匯的積極性。此外，ERF還鼓勵開展匯總項目以減少小規(guī)模項目活動的成本，土地部門通過簡化項目業(yè)主的產(chǎn)權(quán)管理來支持匯總。②根據(jù)目前的安排，林業(yè)和土壤碳匯項目被批準(zhǔn)的前提是：項目發(fā)起人擁有土地所有權(quán)或其他相關(guān)產(chǎn)權(quán)（例如租賃或碳產(chǎn)權(quán)）。但是，由于土地所有者通常不愿意轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，項目匯總變得很困難。在ERF項下，為了鼓勵項目匯總，項目匯總?cè)藘H需證明其已征得土地所有者的同意，即可參與該項目。這些舉措將降低土地所有者的感知風(fēng)險，并使減排項目更具吸引力。

農(nóng)業(yè)碳匯具有很強(qiáng)的可逆性，儲存在植物和土壤中的碳經(jīng)過火災(zāi)或者蟲害就會被釋放出來，這就要求政府對農(nóng)業(yè)碳匯進(jìn)行持續(xù)的支持和監(jiān)管。與美國相反，澳大利亞采取政府監(jiān)管與市場手段相結(jié)合的方式，出臺專門的農(nóng)業(yè)碳匯法案，為本國農(nóng)業(yè)碳匯市場規(guī)劃了發(fā)展框架，保障了農(nóng)業(yè)碳匯的長久穩(wěn)定發(fā)展。此外，澳大利亞政府提前與項目業(yè)主簽訂碳減排合同，保障業(yè)主碳匯項目收益的做法也值得借鑒。

三、中國農(nóng)業(yè)碳匯交易的立法與實(shí)踐現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)碳匯交易的順利開展及其與全國碳排放權(quán)交易市場的銜接，離不開法律制度的保障。隨著中國生態(tài)文明體制改革的深化，農(nóng)業(yè)碳匯交易的頂層設(shè)計和實(shí)踐探索正在逐步鋪開。

（一）農(nóng)業(yè)碳匯交易的政策與法規(guī)

中國碳排放權(quán)交易體系已然在構(gòu)建當(dāng)中。自2021年1月1日起，中國正式啟動全國碳交易第一個履約周期，2225家發(fā)電企業(yè)作為重點(diǎn)排放單位被率先納入強(qiáng)制減排市場。根據(jù)2016年國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱“發(fā)改委”）發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好全國碳排放權(quán)交易市場啟動重點(diǎn)工作的通知》，全國碳排放權(quán)交易市場第一階段將逐漸涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等重點(diǎn)排放行業(yè)。③農(nóng)林業(yè)因?yàn)殛P(guān)系民生，且客觀阻力較大，暫時未被納入排放權(quán)交易市場的初期建設(shè)，而是大多通過基于項目的自愿減排機(jī)制參與碳交易。

中國碳匯項目主要依靠《清潔發(fā)展機(jī)制項目運(yùn)行管理辦法（修訂）》和《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》等部門規(guī)章的指導(dǎo)與規(guī)范。《清潔發(fā)展機(jī)制項目運(yùn)行管理辦法》針對的是清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism，CDM）項目。碳匯項目需符合國際標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)于國家層面國際義務(wù)的履行?！稖厥覛怏w自愿減排交易管理暫行辦法》則是按照中國核證標(biāo)準(zhǔn)，管理并備案可在國內(nèi)碳排放權(quán)交易市場中進(jìn)行交易的自愿減排量。國家政策鼓勵農(nóng)業(yè)碳匯的發(fā)展。2011年《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》曾經(jīng)提出，積極增加農(nóng)田、草地等生態(tài)系統(tǒng)碳匯;通過改良作物品種、改進(jìn)種植技術(shù)，努力控制農(nóng)業(yè)領(lǐng)域溫室氣體排放。④2015年農(nóng)業(yè)部會同發(fā)改委等部門共同編制了《全國可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030）》，提出通過“建立農(nóng)業(yè)碳匯交易制度”，促進(jìn)低碳發(fā)展。⑤2016年《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》在推動區(qū)域性碳排放權(quán)交易體系向全國碳排放權(quán)交易市場順利過渡的同時，提出進(jìn)一步發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)、降低農(nóng)業(yè)領(lǐng)域溫室氣體排放的要求。①

2020年12月，生態(tài)環(huán)境部頒布《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，這是中國目前碳排放權(quán)交易領(lǐng)域位階最高、全國統(tǒng)一的綜合性碳排放交易法律。該辦法第29條規(guī)定了抵消機(jī)制，即重點(diǎn)排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量（Chinese Certified Emission Reduction， CCER）抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過應(yīng)清繳碳排放配額的5%。用于抵銷的CCER 應(yīng)來自可再生能源、碳匯、甲烷利用等領(lǐng)域減排項目。農(nóng)村戶用沼氣項目被重點(diǎn)提及。②這一規(guī)定為農(nóng)業(yè)碳匯與全國碳排放權(quán)交易市場銜接提供了機(jī)會和法律保障。

（二）農(nóng)業(yè)碳匯交易的實(shí)踐與問題

鑒于農(nóng)業(yè)碳匯的巨大潛力，已經(jīng)有學(xué)者基于地域農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)，探索當(dāng)?shù)匕l(fā)展低碳農(nóng)業(yè)的途徑與方向。自20世紀(jì)80年代開始，中國在長江三角洲開展了保護(hù)性耕作，農(nóng)田土壤呈現(xiàn)巨大的碳收集效應(yīng)。③對上海的研究表明，盡管近年來隨著耕作面積的不斷減少，農(nóng)田的碳吸收能力逐漸降低;但總的來說，上海農(nóng)業(yè)（種植業(yè)）系統(tǒng)依然屬于凈碳匯，在耕作方式改良的基礎(chǔ)上，碳匯能力能夠得到進(jìn)一步加強(qiáng)。④另外，河南、河北、廣西等省份均在國家發(fā)改委備案了農(nóng)村戶用沼氣項目作為清潔發(fā)展機(jī)制項目（CDM），這表明中國的農(nóng)業(yè)碳匯交易正嘗試與國際接軌，以服務(wù)于國家層面國際義務(wù)的履行。自2015年起，四川省已經(jīng)全面啟動了農(nóng)村戶用沼氣CCER項目。⑤相關(guān)研究和實(shí)踐顯示，農(nóng)業(yè)碳匯交易已經(jīng)有了理論和實(shí)踐層面的前期準(zhǔn)備。

在中國7個碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的省、市中，只有湖北省實(shí)際開展了農(nóng)業(yè)碳匯交易項目。作為全國老工業(yè)基地的湖北省，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，產(chǎn)業(yè)層次偏低，節(jié)能減排的形勢十分嚴(yán)峻。為了實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展，同時降低減排對本省經(jīng)濟(jì)的沖擊，湖北省政府發(fā)布的《湖北省碳排放權(quán)管理和交易暫行辦法》率先將CCER納入碳排放權(quán)交易體系中。⑥隨后，湖北省發(fā)改委發(fā)布的《省發(fā)改委關(guān)于2016年湖北省碳排放權(quán)抵消機(jī)制有關(guān)事項的通知》明確了農(nóng)業(yè)碳匯被包含在內(nèi)，⑦符合《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》第21條規(guī)定條件、⑧在國家發(fā)改委“減排量備案”程序中完成備案的農(nóng)村沼氣項目產(chǎn)生的減排量，可用于抵消湖北省控排企業(yè)的碳減排量，具體由湖北省發(fā)改委作為中間機(jī)構(gòu)，符合條件的項目業(yè)主可以向發(fā)改委申請出售自愿減排量;湖北省發(fā)改委受理申請材料后進(jìn)行審核，對符合條件的減排量予以登記;擬使用減排量抵銷的控排企業(yè)，在年度履約截至目前在國家注冊登記簿內(nèi)提交在湖北履約的注銷申請，并向省發(fā)改委提交確認(rèn)注銷申請表。①截至2019年，湖北碳市場實(shí)際用于履約抵銷的農(nóng)業(yè)碳減排量約為107萬噸，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益超過1600萬元。②

作為全國唯一的農(nóng)業(yè)碳匯交易案例，湖北省在實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)和存在的問題值得重點(diǎn)關(guān)注，能夠?yàn)槿珖r(nóng)業(yè)碳匯交易制度提供構(gòu)建與完善視角。

首先，農(nóng)業(yè)碳匯交易領(lǐng)域缺少針對性立法并且規(guī)范層級較低。在農(nóng)業(yè)碳匯交易針對性立法缺位的情況下，湖北省農(nóng)業(yè)碳匯交易主要依靠省發(fā)改委出臺地方文件引導(dǎo)行政區(qū)劃內(nèi)的碳匯交易。中國已在多個省市開展農(nóng)村戶用沼氣項目，截至2015年，全國戶用沼氣達(dá)到4193.3萬戶，各類型沼氣工程達(dá)到110975處。③全國農(nóng)村沼氣可形成的年減排溫室氣體約為4622萬噸二氧化碳當(dāng)量。④完備的農(nóng)業(yè)碳匯交易法律法規(guī)能夠指導(dǎo)農(nóng)業(yè)碳匯的有效利用，保障農(nóng)業(yè)碳匯與碳排放權(quán)交易市場的有機(jī)銜接，使已產(chǎn)生的減排量經(jīng)過核證轉(zhuǎn)化成碳信用，從而獲取經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的雙效收益。

其次，農(nóng)業(yè)碳減排方法學(xué)較少。成熟的農(nóng)業(yè)碳減排方法學(xué)是碳匯交易的技術(shù)前提和項目基礎(chǔ)。梳理中國十二批減排方法學(xué)備案清單，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域備案的減排方法學(xué)僅有13項，且絕大部分為禽畜糞便管理減排方法學(xué)，農(nóng)田減排方法學(xué)共3項。隨著可持續(xù)農(nóng)業(yè)與應(yīng)對氣候變化政策的進(jìn)一步協(xié)同，中國開展了大量具備方法學(xué)提煉與項目開發(fā)基礎(chǔ)的綠色農(nóng)業(yè)模式試點(diǎn)和氣候智慧型農(nóng)業(yè)技術(shù)試點(diǎn)。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)，示范項目區(qū)內(nèi)單位面積氮肥用量減少約10%，土壤有機(jī)碳含量提高了10%，5年累計實(shí)現(xiàn)固碳減排約13萬噸二氧化碳當(dāng)量。⑤以湖北省為例：湖北省被選定為氣候智慧型農(nóng)業(yè)推廣示范區(qū)，目前正在開展蝦稻共育生態(tài)農(nóng)業(yè)，以及研發(fā)讓牛、羊等牲畜食用易消化、排氣少的飼料等解決農(nóng)業(yè)碳排放高的技術(shù)方法。⑥這些可持續(xù)農(nóng)業(yè)技術(shù)方法在減排、增匯方面具有極大的潛力，輔以數(shù)字農(nóng)業(yè)累積的大量相關(guān)農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)，若能將其開發(fā)為農(nóng)業(yè)碳減排方法學(xué)，便能在進(jìn)行可持續(xù)農(nóng)業(yè)試點(diǎn)的同時開展農(nóng)業(yè)碳匯項目，將已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的碳減排轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)與生態(tài)雙重效益。

再次，農(nóng)業(yè)碳排放標(biāo)準(zhǔn)和碳減排核算方法有待完善統(tǒng)一。目前，盡管《國家溫室氣體自愿減排方法學(xué)備案清單》涵蓋了多種農(nóng)業(yè)碳減排方法學(xué)，但是成功轉(zhuǎn)化成碳匯項目并獲得核證減排量的，卻只有家庭/小型用戶應(yīng)用沼氣/生物質(zhì)產(chǎn)熱減排方法學(xué)，⑦以至于在《全國碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》中，只有農(nóng)村戶用沼氣可與林業(yè)碳匯、可再生能源并列作為可用于抵銷的CCER來源。①根據(jù)湖北碳排放權(quán)交易中心的數(shù)據(jù)，湖北省簽發(fā)的CCER項目也大多是農(nóng)村戶用沼氣項目以及生物質(zhì)能發(fā)電項目。②究其原因，主要在于沼氣與生物質(zhì)產(chǎn)熱項目產(chǎn)生的碳減排量相對比較容易核算。由于農(nóng)業(yè)碳排放源的多樣性，且中國農(nóng)業(yè)碳排放相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)較為零散，農(nóng)業(yè)碳排放的核算十分困難，可操作性較差，③在一定程度上制約了農(nóng)業(yè)碳匯的發(fā)展。

四、構(gòu)建和完善中國農(nóng)業(yè)碳匯交易制度的進(jìn)路

中國農(nóng)業(yè)碳排放體量巨大，發(fā)展農(nóng)業(yè)碳匯能夠減輕工業(yè)領(lǐng)域的減排壓力，能夠完善碳排放權(quán)交易市場的建設(shè)，助力中國更好、更快地實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景。因此，應(yīng)當(dāng)盡快出臺農(nóng)業(yè)碳匯交易的法律法規(guī)，規(guī)范農(nóng)業(yè)碳匯發(fā)展;開發(fā)農(nóng)業(yè)碳減排方法學(xué)，加快從方法學(xué)到項目的轉(zhuǎn)換;完善對農(nóng)業(yè)碳匯交易過程的監(jiān)督管理。

（一）構(gòu)建農(nóng)業(yè)碳匯法律框架

梳理中國碳排放權(quán)交易領(lǐng)域的法律框架可知，直接規(guī)定農(nóng)業(yè)碳匯的法律文件幾乎無處可查。2020年10月，旨在規(guī)范整體碳排放權(quán)交易體系的《〈全國碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）〉編制說明》，明確提出通過抵消機(jī)制加強(qiáng)農(nóng)業(yè)碳匯與全國碳排放權(quán)交易市場的聯(lián)系，為中國開展農(nóng)業(yè)碳匯提供了法律支持。④為實(shí)現(xiàn)碳中和愿景，保證農(nóng)業(yè)領(lǐng)域充分發(fā)揮減排、增匯潛力，亟需一套完整的法律框架支撐農(nóng)業(yè)碳匯交易市場有序進(jìn)行。在已規(guī)定農(nóng)業(yè)碳匯項目產(chǎn)生的CCER可參與全國碳市場交易的前提下，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)業(yè)碳匯領(lǐng)域進(jìn)行制度呼應(yīng)，出臺《農(nóng)業(yè)碳匯交易管理辦法》，對參與主體、核證程序、交易規(guī)則和監(jiān)督管理等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，并與《清潔發(fā)展機(jī)制項目運(yùn)行管理辦法》《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》和《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》相配合，共同引導(dǎo)農(nóng)業(yè)碳匯項目的開展與運(yùn)行。

農(nóng)業(yè)涉及民生問題，如何在鼓勵農(nóng)民積極參與碳匯交易的同時確保農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，即如何實(shí)現(xiàn)減排與扶貧的“雙贏”目標(biāo)，需要對農(nóng)業(yè)碳匯交易作出特殊規(guī)定。因此，《農(nóng)業(yè)碳匯交易管理辦法》需要對農(nóng)業(yè)減排方法學(xué)、碳匯項目以及核證減排量等作出特別規(guī)定，盡可能簡化項目的申報、監(jiān)測、評估與核準(zhǔn)程序，降低農(nóng)業(yè)碳匯的參與成本。為刺激農(nóng)民業(yè)主的積極性并降低其投資風(fēng)險，還可以在《農(nóng)業(yè)碳匯交易管理辦法》中規(guī)定“核證減排量全額保障性收購”制度，全額收購農(nóng)業(yè)碳匯項目產(chǎn)生的核證自愿減排量。鑒于中國已有權(quán)威部門充當(dāng)中間機(jī)構(gòu)保障碳匯交易安全的實(shí)踐，澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)具備移植條件，地方發(fā)改委可以與項目業(yè)主提前簽訂碳匯購銷合同，預(yù)付一定比例的資金，幫助農(nóng)業(yè)碳匯項目順利開展。

此外，鼓勵各地以湖北省為樣板，根據(jù)行政區(qū)域內(nèi)實(shí)際情況，自行探索、積極出臺指南、規(guī)劃等引導(dǎo)地方農(nóng)業(yè)碳匯交易市場。在條件成熟后，還應(yīng)當(dāng)在《民法典》中對農(nóng)業(yè)碳匯進(jìn)行規(guī)定，以便其安全地參與金融市場。

（二）開發(fā)農(nóng)業(yè)碳減排方法學(xué)

農(nóng)業(yè)碳匯交易立足于碳匯項目，尤其是碳減排方法學(xué)的開發(fā)。開發(fā)農(nóng)業(yè)碳減排方法學(xué)，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)真實(shí)的、額外的、可測量和可核查的減排量，而且能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)同效益，對于農(nóng)業(yè)碳匯交易的成功至關(guān)重要。目前，方法學(xué)的欠缺和不足是制約許多國家開展農(nóng)業(yè)碳匯交易、發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)的潛在障礙，中國也不例外。借鑒澳大利亞減排方法學(xué)開發(fā)優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)的思路，其中“與更廣泛的政府優(yōu)先事項保持一致”標(biāo)準(zhǔn)可以作為借鑒。中國碳中和愿景的實(shí)現(xiàn)需要農(nóng)業(yè)碳匯的助力，同時，農(nóng)業(yè)碳匯與中國長期以來推行的可持續(xù)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、數(shù)字農(nóng)業(yè)等在實(shí)現(xiàn)路徑上具備高度的一致性，因此開發(fā)操作性強(qiáng)、可實(shí)現(xiàn)的碳減排方法學(xué)勢在必行。

在開發(fā)農(nóng)業(yè)碳減排方法學(xué)時要注重其可實(shí)現(xiàn)性，在制度建設(shè)初期階段應(yīng)當(dāng)著重開發(fā)具有較好工作基礎(chǔ)、具備推廣條件的方法學(xué)。中國的可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)在固碳減排方面已經(jīng)取得初步成效，客觀上建立了節(jié)能減排的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。依據(jù)《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》的決策部署，目前正在加快推進(jìn)重要農(nóng)產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈大數(shù)據(jù)建設(shè)，對農(nóng)業(yè)碳足跡進(jìn)行全面的監(jiān)測與跟蹤。數(shù)字農(nóng)業(yè)為碳減排方法學(xué)提供了大數(shù)據(jù)支持，種植業(yè)信息化提供了減排方法學(xué)中必不可少的土壤質(zhì)量、作物情況、水肥用量等信息。另外，《國家重點(diǎn)推廣的低碳技術(shù)目錄》中的低碳和碳匯農(nóng)業(yè)技術(shù)包含了詳細(xì)的技術(shù)原理、關(guān)鍵技術(shù)和工藝流程，并且能夠預(yù)估規(guī)模項目碳減排量，已經(jīng)具備了減排方法學(xué)的科學(xué)基礎(chǔ)，可以考慮對此類技術(shù)進(jìn)行方法學(xué)開發(fā)。

（三）引導(dǎo)農(nóng)業(yè)碳匯項目開發(fā)

碳匯項目是碳減排量的產(chǎn)生基礎(chǔ)。湖北省的農(nóng)業(yè)碳匯交易實(shí)踐和《〈全國碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）〉（征求意見稿）》的編制說明都表明，中國目前成熟的農(nóng)業(yè)碳匯項目種類十分稀少，對農(nóng)業(yè)碳匯項目的全國性推廣構(gòu)成實(shí)質(zhì)的局限。因此，在具備可實(shí)現(xiàn)的碳減排方法學(xué)的基礎(chǔ)上，國家和地方還應(yīng)當(dāng)大力鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)碳匯項目的開發(fā)。

首先，完善農(nóng)業(yè)碳匯量的核證標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)碳排放的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。由于農(nóng)業(yè)碳排放源頭的多樣性，農(nóng)業(yè)減排標(biāo)準(zhǔn)零散，①在客觀上為企業(yè)開發(fā)多種類農(nóng)業(yè)碳匯項目設(shè)置了障礙。對此，中國數(shù)字農(nóng)業(yè)和可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)領(lǐng)域恰好可以提供技術(shù)和數(shù)據(jù)支持，幫助完善農(nóng)業(yè)碳排放和碳匯量的計算與核證標(biāo)準(zhǔn)，助力多樣化的農(nóng)業(yè)減排方法學(xué)向碳匯項目轉(zhuǎn)化，豐富碳匯項目種類，充分發(fā)揮中國農(nóng)業(yè)碳匯的巨大潛力。

其次，鼓勵農(nóng)業(yè)碳匯匯總項目的開發(fā)。為了降低農(nóng)業(yè)碳匯的成本、促進(jìn)農(nóng)業(yè)碳匯在碳市場中的有效交易，美國和澳大利亞都采用了項目匯總的機(jī)制。在中國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的背景下，單個農(nóng)業(yè)碳匯項目產(chǎn)生的碳匯量相對較小，不利于市場交易。到目前為止，中國備案的農(nóng)業(yè)碳匯項目均由低碳產(chǎn)業(yè)投資公司選定某一地區(qū)成規(guī)模地開發(fā)特定類型的項目。未來應(yīng)當(dāng)更加鼓勵此類公司開發(fā)農(nóng)業(yè)碳匯匯總項目，給予財政稅收優(yōu)惠，降低單位農(nóng)業(yè)碳匯項目的開發(fā)成本。農(nóng)業(yè)碳匯權(quán)屬明晰，在一定程度上可為匯總項目提供開發(fā)基礎(chǔ)。

（四）完善監(jiān)督管理

在市場形成之后，為了避免市場濫用、數(shù)據(jù)造假等違規(guī)行為，必須建立功能齊全且協(xié)作有序的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)體系。2020年《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》規(guī)定了由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)全國碳排放權(quán)交易市場的建設(shè)。②而根據(jù)《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，國家發(fā)改委是溫室氣體自愿減排交易的主管部門。③具體而言，項目管理、減排量管理以及減排量交易等均受發(fā)改委監(jiān)督管理。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，應(yīng)對氣候變化和減排的職能部門從發(fā)改委調(diào)整至生態(tài)環(huán)境部，原均屬于發(fā)改委管轄下的碳匯交易和碳排放權(quán)交易如今分屬兩個部門。項目業(yè)主需要向發(fā)改委出售核證減排量，有購買需求的企業(yè)則需要向生態(tài)環(huán)境主管部門提交注銷申請。因此，加強(qiáng)部門間的協(xié)同合作，對于提高農(nóng)業(yè)碳匯的交易效率，以及保障農(nóng)業(yè)碳匯與碳排放權(quán)交易市場的銜接十分重要。

為避免權(quán)力過于分散造成無人監(jiān)管的后果，對農(nóng)業(yè)碳匯交易的監(jiān)督管理，縱向上應(yīng)當(dāng)采取集中管理與分權(quán)化治理相結(jié)合的模式。由發(fā)改委負(fù)責(zé)編制農(nóng)業(yè)碳匯交易市場的發(fā)展規(guī)劃，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)碳匯方法學(xué)的批準(zhǔn)、碳匯項目的備案以及核證減排量的簽發(fā);由地方發(fā)改委制定本地區(qū)交易的具體細(xì)則，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)碳匯交易的全過程監(jiān)管工作。

對農(nóng)業(yè)碳匯交易體系的橫向監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)設(shè)立事前、事中、事后的全過程監(jiān)管機(jī)制。在農(nóng)業(yè)碳匯交易市場建立之前，前瞻性地設(shè)立農(nóng)業(yè)碳排放數(shù)據(jù)中心，負(fù)責(zé)收集各地農(nóng)業(yè)碳排放與碳匯數(shù)據(jù)，為農(nóng)業(yè)碳匯交易試點(diǎn)區(qū)域選擇進(jìn)行前期準(zhǔn)備;在交易過程中，審慎核準(zhǔn)交易標(biāo)的、嚴(yán)格規(guī)范交易行為、保障交易安全;在交易進(jìn)行之后，建立專門的監(jiān)測機(jī)構(gòu)，監(jiān)測農(nóng)業(yè)碳匯交易市場對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)以及國家減排目標(biāo)的影響。①

五、結(jié)語

碳中和對于全社會協(xié)同減源、增匯提出了更高的要求。作為增匯領(lǐng)域不可缺少的一環(huán)，農(nóng)業(yè)碳匯應(yīng)當(dāng)受到充分的認(rèn)識和重視。中國農(nóng)業(yè)碳匯交易尚處于起步階段，構(gòu)建農(nóng)業(yè)碳匯交易體系，一方面能夠充分發(fā)揮中國巨大的碳匯市場潛力，緩解減排對工業(yè)和能源領(lǐng)域造成的沖擊，另一方面能夠助力中國盡快實(shí)現(xiàn)碳中和愿景。碳匯交易的順利運(yùn)行，不僅需要加強(qiáng)科技領(lǐng)域的技術(shù)發(fā)展，更需要頂層的政策引導(dǎo)以及法律的積極回應(yīng)和有力保障。在構(gòu)建全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場的背景下，要注重加強(qiáng)碳排放權(quán)交易與碳匯交易之間的銜接，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)碳匯的生態(tài)價值與經(jīng)濟(jì)價值。

目前，在全球氣候行動的后巴黎時代，中國作為負(fù)責(zé)任的大國，承諾在全球氣候治理中扮演更加重要的角色。農(nóng)業(yè)碳匯交易法律制度的完善，能夠推動中國碳排放權(quán)交易市場進(jìn)一步發(fā)展，幫助中國早日實(shí)現(xiàn)與國際碳交易市場接軌，增強(qiáng)中國在國際碳市場中的話語權(quán)。農(nóng)業(yè)碳匯在中國是一個尚待開發(fā)的領(lǐng)域。盡管目前對于農(nóng)業(yè)碳匯的研究和實(shí)踐都不充分，但是理論應(yīng)先于實(shí)踐，并為實(shí)踐提供支撐和依據(jù)。

責(zé)任編輯：王俊暐

責(zé)任校對：孫飛行