深圳市大鵬新區(qū)生態(tài)文明評價考核體系研究

課題組

生態(tài)文明建設是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，[1]生態(tài)文明評價考核體制是生態(tài)文明建設體系的“四梁八柱”之一，[2]是生態(tài)文明建設的“指揮棒”和“度量衡”。黨的十八大明確了生態(tài)文明建設是中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總布局的重要組成，黨的十九大強調指出推進綠色發(fā)展是生態(tài)文明建設，建設美麗中國的重要內容。如何用一把“尺子”來衡量評價綠色發(fā)展成效，是落實習近平生態(tài)文明思想，推進生態(tài)文明建設所面臨的重要基礎性問題,中辦國辦印發(fā)的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》也都明確提出應建立健全政績考核制度，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標納入經濟社會發(fā)展綜合評價體系，大幅增加考核權重，強化指標約束。[3][4][5]因此建立一套可量化評估的綠色發(fā)展成就的生態(tài)文明建設考核評價體系，既是有效推進綠色發(fā)展的重要保障，更是落實習近平生態(tài)文明思想的重要實踐探索。

黨的十九大報告指出我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，[6]面對新矛盾、新問題，我們既要創(chuàng)造更多物質財富和精神財富，更要提供優(yōu)質生態(tài)產品，進一步加快推進生態(tài)文明建設。構建基于綠色發(fā)展為導向的生態(tài)文明評價體系，有助于激發(fā)各級政府部門、廣大干部群眾開展生態(tài)文明建設的積極性、主動性和創(chuàng)造性，從而形成推進生態(tài)文明建設的強大動力。[7]為探索解決經濟社會發(fā)展新矛盾、新問題提供制度保障?，F(xiàn)行的經濟社會發(fā)展政績考核體系中資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標考核權重較低，很難實現(xiàn)對經濟社會發(fā)展的綠色評估，需要建立一套可衡量綠色發(fā)展的生態(tài)文明建設考核評價體系，有效保障經濟社會的綠色發(fā)展。

一、生態(tài)文明評價考核體系與綠色發(fā)展評估方法現(xiàn)狀

（一）國家和省市層面的生態(tài)文明評價考核體系

2016年中辦和國辦聯(lián)合印發(fā)了我國首部國家層面的生態(tài)文明建設目標評價考核制度。[8]考核制度由《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》《綠色發(fā)展指標體系》和《生態(tài)文明建設考核目標體系》等三部分組成，依據(jù)生態(tài)環(huán)境資源領域有關專項考核的基礎，實行黨政同責、一崗雙責的綜合考核方式。

《綠色發(fā)展指標體系》和《生態(tài)文明建設考核目標體系》共同構成生態(tài)文明建設目標評價考核指標體系。綠色發(fā)展指數(shù)由7個一級指標、56個二級指標構成，生態(tài)文明建設考核目標考核由5個一級指標、23個二級指標組成，其中21個指標與綠色發(fā)展指數(shù)指標相同。[9][10]生態(tài)文明建設目標評價考核以五年為一個考核周期，綠色發(fā)展指數(shù)實行年度評價，并按照20%的權重將結果納入生態(tài)文明建設考核目標體系。

各省、自治區(qū)、直轄市均根據(jù)《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》制定了省級層面的考核制度、考核辦法，明確了考核方式、主體、對象、評估指標和結果運用。

從國內生態(tài)文明建設考核實施情況看，國家和省級層面的生態(tài)文明建設考核由考核制度、考核辦法和考核指標體系構成，其中考核指標體系以目標為導向，評價考核各項指標目標完成情況。地級市層面的生態(tài)文明建設考核在省級層面的考核體系下進一步細化、分解考核內容，形成目標與任務相結合的考核體系。如廣州市、深圳市、廈門市等市級層面的考核指標體系[11][12][13]包含了目標考核和具體任務考核，其中深圳市在經過多年實踐探索后，形成了“以目標為導向、以任務為抓手”的目標評價考核和工作考核的“雙體系”，有效落實各項任務和完成各項目標，全面推進生態(tài)文明建設。

（二）深圳市生態(tài)文明評價考核體系的歷史沿革

2007年，深圳市印發(fā)《關于加強環(huán)境保護建設生態(tài)市的決定》，[14]提出建立黨政領導班子和領導干部環(huán)保實績考核制度。同年12月，深圳市委市政府印發(fā)《深圳市環(huán)境保護實績考核試行辦法》，[15]正式拉開深圳市環(huán)保實績考核工作的序幕。2013年，印發(fā)《深圳市生態(tài)文明建設考核制度（試行）》，[16]將環(huán)境保護實績考核升級為生態(tài)文明建設考核，建立了由計劃、統(tǒng)籌、協(xié)調、監(jiān)督、評價、考核等組成的生態(tài)文明建設考核體系，開啟了全國生態(tài)文明第一考。[17]

深圳市生態(tài)文明建設考核工作結合國家、省等生態(tài)文明建設要求，考核內容保持與時俱進，考核方式注重過程與成效并重，現(xiàn)已形成了生態(tài)文明建設評價指標達標的“目標評價考核”和生態(tài)文明建設工作落實情況的“工作考核”的“雙體系”的考核體系。考核內容涵蓋了環(huán)境、經濟、生活、文化等方面，有效推進深圳市生態(tài)環(huán)境高水平保護和經濟高質量發(fā)展相協(xié)同。

（三）現(xiàn)行生態(tài)文明評價考核體系存在的問題與對策分析

國家對省、自治區(qū)、直轄市黨委政府、以及省對下轄各市黨委政府的生態(tài)文明建設考核，采用國家頒布的生態(tài)文明建設目標考核體系和綠色發(fā)展指標體系，雖涵蓋了生態(tài)、環(huán)境、經濟、社會等方面，但存在指標重疊、核心指標缺乏、結論性評價指標缺乏和評價結果未納入經濟社會發(fā)展綜合評價體系等問題，[18]同時體系僅對目標完成情況進行評價，缺乏對生態(tài)效益的評價。首先是生態(tài)文明建設目標考核體系和綠色發(fā)展指標體系的指標高度重疊，[19]生態(tài)文明建設目標考核體系中78%指標與綠色發(fā)展指標體系的指標相同，即78%的指標重復評價和考核；其次考核評價體系中指標太多且缺乏核心的評論性指標，[20]評價結果不夠明確；第三現(xiàn)行考核體系未將生態(tài)效益的量化評估結果納入考核評價，在推進綠色發(fā)展方面的“指揮棒”作用不夠顯著。

為解決上述生態(tài)文明建設考核評價考核體系存在的問題，處理好發(fā)展與保護的關系，實現(xiàn)經濟效益、生態(tài)效益、社會效益等多重目標的最大化，必須持續(xù)開展生態(tài)文明建設考核評價的理論研究，特別是如何將生態(tài)效益的量化評估結果有效納入生態(tài)文明評價考核體系，構建基于綠色發(fā)展為導向的生態(tài)文明評估考核體系，成為完善現(xiàn)行生態(tài)文明考核評估體制的重要舉措。

（四）綠色發(fā)展評估方法研究

構建綠色發(fā)展指標體系和綠色發(fā)展指數(shù)是最基本的綠色發(fā)展評估方法，具有綜合性強、評價簡便的特點，在綠色發(fā)展評估初期得到了較為廣泛的應用。從1997年開始歐盟將可持續(xù)發(fā)展指標（EU SDI）做為經濟社會發(fā)展的基本目標之一寫入了歐盟條約之中，[21]2008年中央編譯局在北京發(fā)布中國首個“生態(tài)文明建設（城鎮(zhèn)）指標體系”，包括資源節(jié)約、生態(tài)安全、環(huán)境友好和制度保障四個子系統(tǒng)，下設30項具體評價指標。[22]2014年中國生態(tài)文明發(fā)展指數(shù)亦稱“貴陽指數(shù)”，由北京國際城市發(fā)展研究院和貴州大學貴陽創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究編制。[23]其指標體系包括“五位一體”的生態(tài)經濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文化、生態(tài)社會、生態(tài)制度等5個二級指標、22個三級指標。深圳大鵬新區(qū)也在2015年編制并發(fā)布了灣區(qū)生態(tài)文明建設大鵬指數(shù)，一系列綠色發(fā)展指標體系和綠色發(fā)展指數(shù)的頒布對生態(tài)文明建設起到了有力的推進作用。但這種方法是基于統(tǒng)計數(shù)據(jù)的半定量評價方法，存在覆蓋不夠全面，精準量化評估不足，不能有效反映與經濟社會的效益關系等問題。近年來隨著人們對生態(tài)文明建設認識的不斷深入，綠色發(fā)展評估方法也在不斷創(chuàng)新完善，2003年聯(lián)合國推出《綜合環(huán)境經濟核算》（SEEA-2000）以來，在日益完善的生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算技術完善的基礎上，大鵬新區(qū)率先完成了生態(tài)文明建設量化評估機制研究工作，為量化精準開展綠色發(fā)展評估，奠定了扎實的工作基礎。

二、大鵬新區(qū)生態(tài)文明建設及評價考核體系

（一）大鵬新區(qū)生態(tài)文明建設發(fā)展歷程

大鵬新區(qū)成立于2011年12月30日，位于深圳市東南部大鵬半島，轄區(qū)陸域面積295平方公里，海域面積305平方公里，總面積共600平方公里。大鵬新區(qū)三面環(huán)海，三山橫亙，東臨大亞灣與惠州接壤，西抱大鵬灣，遙望香港，七娘山、排牙山和筆架山東西橫穿大鵬，轄區(qū)內山海資源極為豐富，是深圳市重要的“生態(tài)基石”，也是深圳市唯一不考核GDP（國內生產總值）的“生態(tài)特區(qū)”。

在深圳市全面推進生態(tài)文明建設過程中，大鵬新區(qū)作為全市生態(tài)文明體制改革試點地區(qū)，始終保持著勇于擔當，敢為人先，勇做“第一艘沖鋒舟” 的先行示范創(chuàng)新精神，始終堅持生態(tài)立區(qū)，秉承保護優(yōu)先的科學發(fā)展理念，從建立科學統(tǒng)一的自然資源資產管理體制、建立最嚴格的生態(tài)環(huán)境法治監(jiān)管體制、建立市場化的生態(tài)補償與資源有償使用體制、建立綠色產業(yè)發(fā)展引導體制、建立資源節(jié)約集約利用的城區(qū)開發(fā)體制和建立生態(tài)文明建設社會治理體制等六個方面，通過對50多項重點任務的全力推進，率先開展生態(tài)文明建設機制改革，為深圳市生態(tài)文明建設破冰探索。砥礪十載，大鵬新區(qū)在生態(tài)文明體制改革方面碩果累累，在全國率先完成生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算體系構建，并創(chuàng)新建立了生態(tài)文明建設量化評估體系，生態(tài)文明建設交出了一份亮麗的答卷，先后被確定為全國生態(tài)文明建設試點、國家生態(tài)文明先行示范區(qū)和國家級海洋生態(tài)文明建設示范區(qū)，還獲評國家生態(tài)文明建設示范區(qū)、中國天然氧吧和中國最美縣域等榮譽稱號。

2013年，以落實深圳市生態(tài)文明建設考核為契機，大鵬新區(qū)建立生態(tài)文明建設考核制度，開啟了區(qū)級生態(tài)文明建設考核工作。2014年又率先開展生態(tài)文明機制體制改革工作，創(chuàng)新開展自然資源資產管理體制、生態(tài)環(huán)境法治監(jiān)管體制、生態(tài)補償與資源有償使用體制、綠色產業(yè)引導發(fā)展體制、資源節(jié)約集約利用的城區(qū)開發(fā)體制和生態(tài)文明建設社會治理體制等研究，逐步構建生態(tài)文明建設體制改革總體架構，為探索生態(tài)文明建設考核體系研究奠定理論基礎。2016年，大鵬新區(qū)在全國首創(chuàng)生態(tài)文明綜合指數(shù)體系研究，完成生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算體系（GEP）研究，201—2016年連續(xù)三年開展了大鵬生態(tài)文明綜合指數(shù)和生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算體系（GEP）值核算，為生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展提供科學的量化評價技術支撐。2020年，大鵬新區(qū)持續(xù)發(fā)揮先試先行的先行示范作用，積極探索構建以了綠色發(fā)展為導向的生態(tài)文明評價考核體系，為深圳進一步完善生態(tài)文明建設考核體系提供經驗借鑒和模式參考。

（二）大鵬新區(qū)生態(tài)文明評價考核評估體系

2013年印發(fā)的《大鵬新區(qū)生態(tài)文明考核制度（試行）》，初步構建了大鵬新區(qū)生態(tài)文明評估考核體系，體系從考核的基本原則、適用范圍、考核主體與對象、考核內容的制定與調整、考核形式與程序、考核結果復合、考核結果與評定及考核結果運用等七個方面明確了生態(tài)文明評估考核工作規(guī)范要求，并通過不斷完善逐步形成了以“雙組長”“雙評價”“雙內容”和“雙督查”為特色的工作機制。

為強化生態(tài)文明建設考核領導，大鵬新區(qū)成立了由新區(qū)黨工委書記和管委會主任同時出任領導小組的“雙組長”新區(qū)生態(tài)文明建設考核領導小組，負責領導、組織、協(xié)調生態(tài)文明建設和考核工作；下設領導小組辦公室統(tǒng)籌生態(tài)文明建設考核工作。黨政主要負責人作為生態(tài)文明建設的第一負責人，從決策層面引導促進經濟發(fā)展與環(huán)境保護的良性互動，實現(xiàn)經濟社會高質量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護雙提升。

大鵬新區(qū)生態(tài)文明建設考核采用領導小組和考核專家組分別打分的“雙評價”機制。領導小組依據(jù)考核對象的生態(tài)文明建設工作開展情況進行評分；人大代表、政協(xié)委員、特邀監(jiān)察員和生態(tài)文明建設領域專家等組成考核組進行年終集中評審評價。從領導評價、專家評議兩方面開展科學、全面的生態(tài)文明建設“雙評價”考核。

大鵬生態(tài)文明建設評價采用目標評價考核和工作考核并舉的“雙內容”機制。目標評價考核涵蓋了環(huán)境質量、生態(tài)保護、資源利用、公眾參與等15項目標評價考核指標，生態(tài)環(huán)境方面指標數(shù)量占比60%，綠色發(fā)展指標數(shù)量27%；工作考核體系涵蓋了污染防治攻堅戰(zhàn)、生態(tài)保護修復、綠色生產生活和工作實績等20項指標，生態(tài)環(huán)境治理方面的指標數(shù)量占79%，綠色發(fā)展指標數(shù)量占11%。

大鵬新區(qū)對生態(tài)文明建設重點任務、重點工程和滯后任務實行專項督查督辦，創(chuàng)建管委會督查室和生態(tài)文明建設考核領導小組辦公室“雙督查”的監(jiān)管模式，確保生態(tài)文明建設各項任務按時保質完成。

（三）大鵬新區(qū)生態(tài)文明建設成果回顧

得益于新區(qū)生態(tài)文明建設考核“指揮棒”的引領作用，新區(qū)在生態(tài)文明建設領域取得了豐碩的成果。在全國率先成立生態(tài)文明體制改革辦公室，編制和實施生態(tài)文明體制改革總體方案，在全國率先完成大鵬半島自然資源資產負債表、生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算（GEP）體系、生態(tài)文明綜合指數(shù)（DPI）、資源環(huán)境承載力評價與監(jiān)測預警機制、海洋碳匯核算指南、沙灘產品價值實現(xiàn)機制等生態(tài)文明量化評價研究，在全國率先實施生態(tài)補償政策、試點實施區(qū)管領導干部生態(tài)審計和生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制、自然資源開發(fā)使用成本評估機制和海岸線智慧管理“灣長制”等生態(tài)文明建設制度。上線運行全國首個“自然資源資產數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)”，出版全國首部灣區(qū)生態(tài)文明建設成果量化評估專著《大鵬半島生態(tài)文明建設量化評估機制理論與實踐》，《大鵬新區(qū)生態(tài)文明社會行動體系建設案例》入選國家生態(tài)文明先行示范區(qū)案例選編和《綠色發(fā)展改變中國》。2020年，大鵬新區(qū)生態(tài)文明體制改革入選國發(fā)中心習近平生態(tài)文明思想實踐固定調研點，入選深圳經濟特區(qū)建立40周年獻禮案例，在全國創(chuàng)造可復制、可推廣的經驗。

生態(tài)文明建設共治共建共享新格局。率先實踐“政府支持+社會參與+專業(yè)運作”的生態(tài)文明建設模式，全國首個“政府委托+慈善組織受托”的慈善信托機構——大鵬半島生態(tài)文明建設公益基金正式運作，充分整合社會公益資金。創(chuàng)新環(huán)保社會組織發(fā)展機制，制定社會組織參與生態(tài)文明建設引導機制。率先試點開展“生態(tài)環(huán)境管家”建設，探索構建政府管理、企業(yè)自治、社會參與的全鏈條生態(tài)文明建設創(chuàng)新模式。

系統(tǒng)化環(huán)境治理成效顯著。在全國率先建立“水氣聲土林”全方位實時動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，成立全國首批環(huán)境損害司法鑒定所，在全國率先探索“山水林田湖”統(tǒng)一的執(zhí)法新機制，率先建立實施海岸線管理“灣長制”，構建全國首例海洋生態(tài)環(huán)境“五聯(lián)共治”模式，形成“信息共享、聯(lián)合會商、聯(lián)動執(zhí)法、聯(lián)合督查”四大機制。常態(tài)化開展“陸岸巡查、海上巡航、無人機巡檢”，實現(xiàn)入海排口巡查全覆蓋。

污染防治攻堅戰(zhàn)全面打贏。在2017年穩(wěn)定實現(xiàn)四條黑臭水體不黑不臭，比市里要求提前兩年半。2020年實現(xiàn)轄區(qū)河流平均水質類別均達到IV類以上，其中90%達到Ⅲ類以上。2020年度空氣質量優(yōu)良率97.8%，同比提升7.4個百分點，PM2.5年均值17.3微克/立方米，同比下降15.4%，臨近世衛(wèi)組織第三階段標準。嚴守土壤安全底線，受污染耕地安全利用率達100%。實現(xiàn)自然岸線保有率達65.61%、河湖岸線保護率達100%。完成全市首個區(qū)級森林城市建設詳細規(guī)劃，森林覆蓋率達77.58%。

三、大鵬新區(qū)基于綠色發(fā)展為導向的生態(tài)文明評估考核體系探索

為解決現(xiàn)行考核指標體系未能量化評估綠色發(fā)展成效的問題，將優(yōu)質生態(tài)產品的生態(tài)價值準確體現(xiàn)在經濟社會發(fā)展的層面，反映在政府績效考核之中，大鵬新區(qū)通過在生態(tài)文明建設量化評估機制理論與實踐探索的基礎上，結合國內外生態(tài)經濟學的最新研究成果，對新區(qū)原有生態(tài)文明建設評價考核體系進行了充分的梳理，結合新區(qū)六年來生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算體系（GEP）核算的實踐經驗和工作成果，將生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算（GEP）指標納入生態(tài)文明評價考核體系，構建以綠色發(fā)展為導向的大鵬生態(tài)文明建設評價考核體系。

（一）生態(tài)文明建設目標評價考核體系構建

大鵬新區(qū)生態(tài)文明建設目標評價考核體系是對新區(qū)當年度生態(tài)文明建設成效的評估。原有的評價考核指標主要來源于深圳市對各區(qū)的生態(tài)文明建設目標評價考核體系，包含環(huán)境質量、生態(tài)保護、資源利用、公眾參與和生態(tài)系統(tǒng)服務價值等五方面共計16項指標。為構建大鵬新區(qū)綠色發(fā)展為導向的生態(tài)文明建設目標評價考核體系，根據(jù)研究成果，新區(qū)生態(tài)文明建設目標評價考核體系新增生態(tài)系統(tǒng)服務價值（GEP）作為考核指標，通過量化評估綠色發(fā)展的最終結果，實現(xiàn)生態(tài)文明建設目標評價考核對綠色發(fā)展的導向性指引。

生態(tài)系統(tǒng)服務價值（GEP）通過設置“年度GEP值”指標實現(xiàn)。年度GEP值考核內容為大鵬新區(qū)當年度GEP值與上年度GEP值的變化，GEP值必須實現(xiàn)增長方可獲得滿分，否則將按照相應的規(guī)則進行扣分。年度GEP值指標的設立彌補了現(xiàn)行生態(tài)文明建設目標評價考核指標中缺乏對生態(tài)效益的評價考核，同時也從生態(tài)系統(tǒng)服務價值的層面實現(xiàn)了對生態(tài)文明建設成效的評估。

表1 大鵬新區(qū)生態(tài)文明建設目標評價考核體系

（二）生態(tài)文明工作考核體系構建

大鵬新區(qū)生態(tài)文明工作考核體系用于評價新區(qū)當年度生態(tài)文明建設工作完成情況，考核的工作任務包括深圳市下達的生態(tài)文明建設工作、新區(qū)生態(tài)文明建設的重點工作和新區(qū)生態(tài)文明體制改革的創(chuàng)新工作。原有的工作考核體系包括污染防治攻堅戰(zhàn)、生態(tài)保護修復、綠色生產生活、文化服務和工作實績等五方面23項指標，為實現(xiàn)對新區(qū)綠色發(fā)展各項工作的全面推進，在基于綠色發(fā)展為導向的生態(tài)文明工作考核體系中，圍繞生態(tài)系統(tǒng)提供物質生產、調節(jié)服務和文化服務等三大類別的生態(tài)系統(tǒng)服務，新增了文化服務方面的兩項指標，彌補了現(xiàn)行生態(tài)文明建設工作考核中缺乏生態(tài)系統(tǒng)提供文化服務功能評價的缺陷，構建了基于綠色發(fā)展為導向的生態(tài)文明建設工作考核體系。（見表2）

表2 大鵬新區(qū)生態(tài)文明建設工作考核體系

四、結語

目前，國內生態(tài)文明建設評價考核的主要依據(jù)是國家的生態(tài)文明建設評價考核體系，缺乏對生態(tài)效益的評價，一些已經開始探索符合自身的生態(tài)文明建設評價考核體系的地區(qū)，多數(shù)是在生態(tài)環(huán)境保護目標責任考核的基礎上改進，生態(tài)文明建設評價考核仍是側重于生態(tài)環(huán)境保護目標和工作完成率的考核，對綠色發(fā)展的評價停留在定性評價層面，難以從更深層次發(fā)揮生態(tài)文明建設考核推進綠色發(fā)展的“指揮棒”作用。大鵬基于對生態(tài)系統(tǒng)服務價值（GEP）和生態(tài)文明評價考核多年的實踐，探索以生態(tài)系統(tǒng)服務價值（GEP）為生態(tài)效益評估指標，構建以綠色發(fā)展為導向的生態(tài)文明評價考核體系，可為未來進一步完善生態(tài)文明評價考核體系，推進生態(tài)文明評價考核結果納入社會經濟發(fā)展綜合評價考核體系提供實踐經驗和理論探索基礎。