深圳綜合授權改革的現(xiàn)狀、問題與前景

馬 亮

2020年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020—2025年）》（以下簡稱《實施方案》），提出支持深圳實施綜合授權改革試點，根據(jù)授權開展相關試點試驗示范，并制定實施首批綜合授權事項清單，涉及要素市場化配置、營商環(huán)境、科技創(chuàng)新、對外開放、民生服務供給、生態(tài)環(huán)境和城市空間治理等領域。習近平總書記在深圳經濟特區(qū)建立40周年慶祝大會上的講話指出：“黨中央經過深入研究，決定以經濟特區(qū)建立40周年為契機，支持深圳實施綜合改革試點，以清單批量授權方式賦予深圳在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上更多自主權，一攬子推出27條改革舉措和40條首批授權事項?！?/p>

改革需要綜合授權，探索需要制度空間，突破需要提升“政策天花板”?！秾嵤┓桨浮访鞔_了由國家發(fā)展改革委會會同有關部門分批次研究制定授權事項清單，并按照批量授權方式按程序報批后推進實施。與此同時，涉及調整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的改革政策舉措，需經全國人大常委會或國務院授權后實施。綜合授權、清單授權和批量授權的提出，為深圳做好先行先試提供了強有力的制度保障。但是，如何理解、做好以及深化綜合授權，既是未來改革需要關注的重大問題，也是學術界需要高度重視的研究課題。

一、有關綜合授權的文獻與理論

我國是一個超大規(guī)模國家，采取單一制，由五級政府組成，因此在如何有效治理方面面臨嚴峻挑戰(zhàn)。和我國相當體量的國家（如美國）或區(qū)域（如歐盟）通常采取聯(lián)邦制，一般為三級政府。因此，如何處理央地關系及其他縱向府際關系，就成為國家治理的關鍵課題。2013年召開的十八屆三中全會指出，要全面深化改革，總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，特別是要正確處理中央和地方的關系，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

關于中央政府如何放權地方政府的問題，已有文獻進行了較好的探討。周黎安提出了“行政發(fā)包制”的理論，認為中央政府向地方政府“發(fā)包”，地方政府負責完成中央政策目標，中央政府基于地方政府績效進行評價。[1]周雪光認為，控制權分為不同權力，而它們在不同層級政府之間的分配和組合關系，決定了權力運行和政府行為的邏輯。周雪光提出，各級政府之間的縱向關系主要取決于控制權的分配方式，控制權分為目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權，它們在中央政府（委托方）、中間政府（管理方）和基層政府（代理方） 三者之間的分配方式不同，并形成了不同的治理模式。[2]洪源遠認為，中國政府使用“引導創(chuàng)變”的改革策略，中央政府的放權和地方政府的創(chuàng)新實現(xiàn)了有機統(tǒng)一。[3]最近，高翔提出中央、地方和民眾共同參與的環(huán)式治理框架，認為中央和上級黨委政府向地方黨委政府放權，并將地方民眾的反饋納入地方政府績效評價中，從而實現(xiàn)了自上而下的放權與自下而上的限權相統(tǒng)一。[4]陳國權等提出“功能性分權”的概念，認為中國沒有建立西方國家的“三權分立”體制，而是采取了決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的三分法。[5]陳國權等認為決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種權力之間相互制約和監(jiān)督的關系，這不同于西方國家的政治性分權。上述文獻從不同角度刻畫和解釋了中央和地方政府如何處理縱向府際關系，也為深圳探索綜合授權改革提供了理論基礎。

在央地關系中，至關重要的是不同權力如何在不同層級配置和組合的問題。在探討授權時，存在幾個相關概念，需要予以區(qū)分，包括放權（delegation）、授 權（authorization）、賦 權（empowerment）、分 權（decentralization）。賦權更多指涉政府向社會和市場的簡政放權和放權讓利，將過去由政府履行的職能轉為由市場配置或社會自治。分權是相對于集權(centralization）而言的，是制度化的權力配置，一般來說會通過立法等方式進行制度化安排，包括財政分權、經濟分權、行政分權、人事分權等。比如財政分權是研究較多的領域之一，規(guī)定了財政收入權和支出權在不同層級政府的配置方式。放權和授權相近，放權一般指自上而下的權力轉移，而授權則不限于自上而下，橫向政府部門之間也可以進行授權。

從上述幾個相關概念來看，它們有如下值得注意的關鍵區(qū)別。首先，賦權同放權、授權和分權不同，主要指政府向市場或社會等其他非政府主體轉移權力，而其他概念都指一級政府向另一級政府轉移權力。其次，分權是制度型的權力轉移，是相對制度化的權力制衡，權力的配置相對來說更加穩(wěn)定，往往由政治體制所決定。放權或授權則帶有一定的行動性和能動性，有更強的靈活性，可以在一定時段和選定地區(qū)對特定權限進行配置。授權或放權意味著權力有明確的歸屬，權力的所有者可以下放或授予其所掌握的權力，但是掌握了對權力的絕對控制，還可以將權力收回去，因此有較強的不確定性和不穩(wěn)定性。最后，權力分立(separation of power）是一級政府內部權力的劃分與相互關系，屬于橫向的權力分工。放權則是一級政府向下級政府讓渡一部分權力，是縱向的權力轉移。因此，我們可以通過上述幾個方面區(qū)分縱向放權、授權、縱向分權與橫向賦權。

委托代理理論（principal-agent theory）認為，委托人和代理人之間存在目標不一致和利益沖突的問題，代理人會利用信息不對稱的優(yōu)勢欺騙委托人，而委托人會通過限制權力和加強監(jiān)督來制約代理人。因此，委托代理理論強調要為代理人提供合適的激勵，使其能夠按照委托人的利益偏好來行為。但是，管家理論（stewardship theory）與委托代理理論不同，認為不應假定代理人和委托人不是“同心同德”的，而是要將代理人視為“管家”，并對其充分信任。從公司治理的實踐來看，委托代理理論盛行，但是卻導致高管薪酬水漲船高、經理人敗德和公司丑聞頻繁等問題。如何基于管家理論來重塑委托代理關系，就成為央地關系實踐中值得探究的問題。

從我國的改革實踐來看，賦權、分權、授權或放權都在有序推進。在賦權方面，改革開放以來的主旋律之一就是對“大政府”進行不斷瘦身，將政府職能轉移給市場和社會，推動市場經濟體制改革和社會治理體系建設。在分權方面，中央政府通過干部人事管理制度來對地方政府進行有效制約，并通過財政分權和經濟放權等方式為地方政府提供發(fā)展必需的自主性和自由度。在授權或放權領域，經濟特區(qū)、高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、經濟技術開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、自由貿易試驗區(qū)等功能區(qū)的設立，都是自上而下的權力下放和授予，使一些地區(qū)可以先行先試，為其他地區(qū)的探索提供經驗。

二、深圳綜合授權改革的主要特征

深圳獲得的綜合授權，是中央政府以事項清單為形式進行的批量授權。綜合授權或批量授權不同于一事一議的單項授權，而是對某個政策領域的全面授權。深圳獲得的綜合授權也不同于對特定功能區(qū)的單一授權，因為這是對市域的整體全面授權。目前對深圳市進行的是首批授權，不排除在試點完成并取得成功后進行更多批次的授權。

綜合授權改革所開啟的授權式治理是一攬子的授權，等于是中央政府對深圳市的完全委托，而不是一事一議的碎片化授權，這意味著從功能區(qū)的單一授權轉向示范區(qū)全方位的綜合授權。與此同時，綜合授權主要是“正面清單”，即明確深圳可以做什么，而不是“負面清單”?？紤]到任何一項具體改革都會“牽一發(fā)而動全身”，采取批量授權而非一事一議的系統(tǒng)方式，有利于更有力地支持深圳全面深化改革。

中央授權下的地方試點

如圖所示，中央政府向地方政府授權，地方政府開展試點實驗，并向中央政府反饋授權運行情況。中央政府基于地方試點實驗進行頂層設計，并將成熟的經驗進行提煉和固化，在其他地方政府乃至全國范圍進行復制推廣。與此同時，地方政府之間也會開展形式多樣的橫向交流和學習，在此過程中學習借鑒和復制推廣經驗做法。對于試點實驗的地方政府來說，一方面是“反求諸己”地“實踐出真知”，通過本地實踐來探索解決問題的最佳方案。另一方面，則是向其他地區(qū)乃至其他國家學習，將一些相關和有借鑒意義的經驗做法進行本地化和再創(chuàng)新。當然，考慮到深圳要探索和創(chuàng)新的領域都是全國乃至全球前沿，可借鑒的成熟經驗并不多，更主要的還是有賴于深圳自身敢為人先地先行先試。

從公共政策過程理論來看，綜合授權涉及政策目標的制定和政策工具的設計，也關乎政策效果的評估和反饋。[6][7]毫無疑問，綜合授權的政策目標是明確的，由中央政府明確和制定，并要求地方政府依據(jù)政策目標來推動政策設計和執(zhí)行。但是，對于政策工具而言，綜合授權在有些方向比較明確的領域確立了哪些政策工具可以使用，但是多數(shù)情況下則是由地方政府來設計乃至“發(fā)明”政策工具。因此，綜合授權是政策目標由中央政府明確，政策工具由地方政府創(chuàng)制。這樣一來，可以最大化地鼓勵各地政府探索創(chuàng)新，可以“八仙過海各顯神通”，創(chuàng)制不同的政策工具。當然，對于這些政策工具能否達到政策目標，以及是否是成本收益最高，則由中央政府進行最終評估和遴選。

深圳在過去40多年的發(fā)展主要得益于來自中央政府和廣東省政府的放權和授權，使其可以在經濟發(fā)展等方面獲得優(yōu)先探索和實驗的先行先試權。深圳的改革走在全國前列，對既有體制的突破也是最激烈的，因此對改革權限的需求也必然是最強烈的。過去是遇到一個問題就申請一次授權，見招拆招、遇水搭橋，這樣固然可以不斷推進改革走向深入，但是改革的系統(tǒng)性則受到較大制約。綜合授權對深圳的遠景目標進行了更加前瞻性的謀劃，并為未來一段時間各個方面的改革訴求進行批量授權，大大提升了改革的聯(lián)動性、協(xié)同性和系統(tǒng)性。因此，如果說過去40多年的改革是1.0版本的授權，那么未來深圳的改革則是2.0版本的授權。

三、進一步完善綜合授權改革的對策建議

深圳獲得綜合授權改革試點，既對深圳的未來發(fā)展有關鍵意義，對全國改革事業(yè)乃至全球治理發(fā)展也有至關重要的意義。

首先，中央政府對深圳市進行綜合授權，反映了黨中央對深圳的信任和期望。深圳之所以在短時間內能夠從一個寂寂無名的小漁村轉變?yōu)橐粋€國際化大都市，同1980年以來經濟特區(qū)制度所賦予的改革授權密不可分。深圳可以下“先手棋”，擁有先發(fā)優(yōu)勢，享受優(yōu)惠政策和特別待遇，這些都是深圳能夠迅速崛起的關鍵。但是，在四個經濟特區(qū)中，深圳的發(fā)展遠快于珠海、廈門和汕頭，這同深圳在黨中央的正確領導下敢闖敢試、以工業(yè)制造業(yè)為經濟發(fā)展的基礎、延攬全國人才并打造移民城市、用活中央優(yōu)惠政策和毗鄰香港的地理位置優(yōu)勢等因素有關。[8]因此，能不能用好用活綜合授權是關鍵。來自中央的綜合授權使深圳的改革有名有份，進一步深化改革的制度基礎也更加牢固。因此，深圳要不辱使命地用好這些授權事項，將改革舉措真正落到實處，并為其安全落地和有效推行探索出一條符合深圳市情和中國國情的道路。

其次，深圳作為改革的探路先鋒被寄予厚望，為其他地區(qū)乃至全國全面深化改革提供先行先試的經驗。我國從“摸著石頭過河”的地方試點先行，到更加凸顯中央頂層設計和制度建設，中央授權的地方實驗發(fā)揮了至關重要的作用。過去各地的試點和實驗有較強的自發(fā)性，屬于“自主探索”與“設計試驗”；黨的十八大以來則凸顯為以“請示授權”為特征的新形態(tài)，并使縱向府際關系重塑。[9]特別是自貿區(qū)、“放管服”改革等領域，都在強調中央指導下的地方實驗，以及地方試點基礎上的全國復制推廣。通過這樣一種央地互動的政策實驗，先在一些地區(qū)進行試點探索并形成成熟的經驗，然后很快通過中央層面在全國進行復制推廣。這樣一來，既避免了全國范圍的實驗可能帶來的失敗風險，又使政策創(chuàng)新可以快速大范圍地復制推廣。深圳獲得的綜合授權改革試點，是縱向府際關系演變的新進展，將為全國政策創(chuàng)新走出一條新路。

最后，深圳是粵港澳大灣區(qū)的中心城市之一，在推動國際化大灣區(qū)建設的同時，為推動中國方案為全球治理提供啟迪方面肩負著重要使命。過去我國的發(fā)展主要是向西方學習，更多扮演的是追隨者的角色。但是，中國特色社會主義國家的建設離不開自力更生，而且在許多領域我國的改革走在了世界前列，我國所扮演的角色也在趨向于引領者。全球治理變革看中國，而中國治理變革看深圳，因此深圳的改革對于中國乃至全球的意義都是不容忽視的。

近些年來，我國對外開放日益強調制度型開放，推動建立更高水平的對外開放經濟新體制。制度型開放意味著我國要推進與國際通行制度、規(guī)則和標準等的對接和銜接，并使中國成為國際游戲規(guī)則的主要參與者，而在這些方面深圳有著得天獨厚的優(yōu)勢。深圳毗鄰香港和澳門，粵港澳大灣區(qū)的貿易、資金往來、人才流動、數(shù)據(jù)交換，都將為制度型開放提供有益探索。綜合授權的許多事項都要求深圳探索對外開放的新格局，并能夠形成一批可以制度化的成熟經驗，為在我國其他地區(qū)乃至全國推廣提供依據(jù)。通過綜合授權，深圳可以不斷推進改革的前沿面，使之日趨達到國際化大都市和全球大灣區(qū)的典范。

綜合授權改革要進行通盤考慮，為全國在更多地區(qū)和更大范圍推進綜合授權改革提供先行探索。

首先，要堅持法治原則進行綜合授權的申請、批準、執(zhí)行和評估。綜合授權改革試點將以清單式批量申請授權方式進行，推動深圳市在重點領域深化改革和先行先試。但是，綜合授權改革要堅持法治化的基本原則，一方面是按照法定程序申請獲得授權，另一方面則是通過改革來推動制度建設。2019年《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》提出，“用足用好經濟特區(qū)立法權，在遵循憲法和法律、行政法規(guī)基本原則前提下，允許深圳立足改革創(chuàng)新實踐需要，根據(jù)授權對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定”。與此同時提出要“強化法治政策保障”，按照法定程序來推進改革。改革政策措施涉及調整現(xiàn)行法律或現(xiàn)行行政法規(guī)的，要由全國人大或其常委會或者國務院授權或決定后實施。換句話說，要“立足改革創(chuàng)新實踐需要，根據(jù)授權對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定，做好綜合授權改革試點”。[10]

其次，要探索央地政府的政策對接、對話和溝通機制，有效暢通政策溝通和反饋，使綜合授權能夠更加高效及時地得到落實。官僚制往往是以權力為中心運轉的，所以“放管服”改革等面臨的最大問題是權力下放越來越難。特別是含金量較高的權力，往往是有關部委最后才會予以下放的事項。這就意味著自上而下的權力下放往往是艱難而漫長的過程，既需要來自地方試點的倒逼，也需要中央政府下決心進行全面深化改革。為此，深圳要做好同中央政府的政策溝通和反饋，既要讓中央政府敢于和愿意“放得下”“放得準”，也要讓深圳能夠“接得住”“接得好”。為此要發(fā)揮好先行先試示范區(qū)領導小組的樞紐作用，將其作為綜合授權的指揮部，在中央政府和深圳市之間扮演橋梁和紐帶作用，通過政策溝通和反饋來推進綜合授權走向深入。

再次，要加強對綜合授權改革試點的監(jiān)測和評估，既把握和駕馭風險，又推進各界取得共識。《實施方案》提出要堅持問題導向、目標導向、結果導向，這就要對綜合授權改革試點進行定期監(jiān)測和評估，既發(fā)揮問題診斷和動態(tài)反饋的作用，使中央政府對下放的權力運行情況心中有數(shù)；又能夠不斷鞏固提升改革試點取得的成效，使之盡快成熟一批、復制一批。對改革試點情況進行評估，可以使改革不偏離瞄準的問題和期望的目標，并能夠聚焦結果來監(jiān)測改革進程和衡量改革成效。試點評估要特別注重考慮使用政策評估的相關成熟做法，特別是引入第三方評估來進行監(jiān)督，使評估過程和結果經得起考驗。對于改革試點的評估，也有助于及時總結成績和提振信心，并為改革的進一步推進創(chuàng)造良好的內外部氛圍。

最后，要建立健全容錯糾錯機制，使深圳的領導干部積極投身先行示范區(qū)的綜合改革試點工作?！秾嵤┓桨浮诽岢鲆皩嵭邪輰徤鞯母母镲L險分類分級管控機制”，使綜合授權改革試點能夠在相對安全可控的環(huán)境下運行。與此同時，先行先試必然意味著錯誤和失敗，畢竟很多領域的改革都是首次進行，既無經驗可循，也是挑戰(zhàn)重重。要打破“多做多錯，少做少錯，不做不錯”的困境，鼓勵銳意創(chuàng)新，建立健全容錯糾錯機制，使領導干部可以大膽嘗試和探索，為改革趟出一條新路。深圳市是全國最早探索容錯糾錯機制的城市，早在2006年就出臺了地方條例，為因為改革創(chuàng)新而犯錯失誤的領導干部撐腰免責。為此，要進一步堅持容錯糾錯機制，營造良好的改革氛圍，使領導干部敢于、樂于和易于參與到綜合授權改革試點的各項改革事業(yè)之中。