基于專家訪談的科研經(jīng)費“放管服”改革背景下的科研經(jīng)費管理體制影響因素研究

周小雪，張洋

中國醫(yī)學科學院血液病醫(yī)院（中國醫(yī)學科學院血液學研究所），天津 300020

國務(wù)院2018 年7 月18 日印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)[2018]25 號），教育部2018 年11 月27 日印發(fā)《教育部辦公廳關(guān)于進一步落實優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（教技廳[2018]5 號）分別指出，要貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進科技領(lǐng)域“放管服”改革要求，建立完善以信任為前提的科研管理機制，減輕科研人員負擔，充分釋放創(chuàng)新活力，調(diào)動科研人員的積極性，激勵科研人員敬業(yè)報國、潛心研究、攻堅克難，大力提升原始創(chuàng)新能力和關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)攻關(guān)能力，多出高水平成果，壯大經(jīng)濟發(fā)展新動能，為實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)世界科技強國做出更大貢獻。優(yōu)化科研管理及提升科研績效是深化高等教育綜合改革、擴大高校辦學自主權(quán)的重要舉措，對于促進形成充滿活力的高校管理體制機制、激發(fā)高校創(chuàng)新創(chuàng)造活力、加快“雙一流”建設(shè)具有十分重要的意義。

1 對象與方法

1.1 訪談對象

依據(jù)所需研究的問題和訪談目的，訪談對象應(yīng)長期從事科研項目經(jīng)費管理，并在科研經(jīng)費管理工作方面有豐富的管理或科研項目申報經(jīng)驗。 據(jù)此，訪談專家選擇的范圍確定在科研項目研究工作起步較早、現(xiàn)科研經(jīng)費管理制度較為健全的北京市、天津市、上海市，分別從上述地區(qū)的?。ㄖ陛犑校┘壍尼t(yī)院、高校、研究所科技管理部門、財務(wù)部門科研經(jīng)費管理人員。 該研究共選取訪談專家11 名。

1.2 方法

訪談前，分別對專家所在地區(qū)的科研管理有關(guān)經(jīng)費政策進行梳理，之后再采用座談法進行深入訪談。 課題組人員組成是財務(wù)處科研經(jīng)費管理人員、科技管理處項目管理人員、醫(yī)院績效辦管理人員、醫(yī)院成本核算人員，在事先擬定的訪談提綱向被訪談的在座專家進行一問一答的和補充提問方式進行，現(xiàn)場靈活地根據(jù)專家的回答拋出下一個問題以及臨時增加訪談形式提問，而其他單位的專家訪談暫時由通訊訪談和電話訪談相結(jié)合的方式替代。 訪談分為4 個部分，訪談提綱分別為科研經(jīng)費管理相關(guān)政策了解情況、科研經(jīng)費管理現(xiàn)狀、科研經(jīng)費管理各環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀、問題和建議，訪談問題見表1。

表1 訪談問題匯總表

1.3 資料收集

訪談為電話訪談、面對面座談以及后續(xù)的補充通訊訪談相結(jié)合的方式，課題組成員現(xiàn)場到其中一個研究所進行深入的專家現(xiàn)場訪談，將訪談轉(zhuǎn)為文檔資料，并對訪談結(jié)構(gòu)進行分類匯總，并再一次請專家確認，以后續(xù)的電話訪談進行確認，達成一致，進而保證訪談內(nèi)容的準確性。 將最終確認好的文檔進行梳理，形成科研經(jīng)費管理制度梳理情況見表2。

表2 科研經(jīng)費管理制度

2 結(jié)果

2.1 基本信息

該研究共訪談專家11 名，其專家從事科研經(jīng)費管理工作年限在6 年以上。 其中科研項目管理部門8 名，財務(wù)主管科研經(jīng)費管理3 名。

2.2 結(jié)果及分析

鑒于訪談專家所在單位研究領(lǐng)域的不同，各個專家對科研經(jīng)費放管服有關(guān)問題持有不同的看法以及獨特的建議。該研究要從科研經(jīng)費管理相關(guān)政策了解情況和單位科研經(jīng)費管理現(xiàn)狀、單位科研經(jīng)費管理各環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀以及問題和建議，4 個方面來匯總分析科研經(jīng)費 “放管服”改革背景下的院校科研經(jīng)費管理實施過程中存在的問題。

2.2.1 體制的現(xiàn)狀 ①各部委規(guī)劃不足。通過分析各部委及直轄市的地方科研項目放管服背景下的科研經(jīng)費政策以及意見，結(jié)合課題的訪談結(jié)果得出結(jié)論，如果國務(wù)院、財政部、科技部、教育部、發(fā)展改革委等部委的規(guī)劃和支持配合制度執(zhí)行，加上科技領(lǐng)域放管服改革根據(jù)黨中央、國務(wù)院推進科技領(lǐng)域“放管服”改革精神和省委、省政府進一步科技創(chuàng)新的要求，北京市、廣東省等為了規(guī)范省級財政科研項目資金管理，提升科研項目資金績效，落實科研機構(gòu)和科研人員經(jīng)費管理自主權(quán)，激發(fā)創(chuàng)新活力，制定省級財政科研項目資金的管理監(jiān)督辦法。

②財政資金支持力度有限。對科研項目預(yù)算形式資金的同時也要求省級財政部門相應(yīng)加大支持力度，部分項目要求有一定的自籌資金匹配?？平膛d國戰(zhàn)略立在科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力堅持教育為本，把科技和教育擺在經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要位置，增強國家的科技實力和科學技術(shù)向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的能力，提高科技對經(jīng)濟的貢獻率，提高全民族的科技文化素質(zhì)，加速實現(xiàn)國家的繁榮昌盛。 財政資金因此加大對科研項目的資金支持力度，為了能更好地調(diào)動財政資金與利益結(jié)合起來，調(diào)動企業(yè)和科研人員的積極性，盤活財政資金存量，以利益和通過科研績效進行管理，與財政資金支持力度有限互補。

③政策培訓(xùn)落實不足。各部委等上層制定的政策多采用在部委官網(wǎng)上對外公示，實際上政策發(fā)布同時的政策落實及相應(yīng)講解同樣重要，好的政策得以充分落地，配合政策培訓(xùn)實時學習、正面優(yōu)化執(zhí)行，比事后審計機關(guān)依法開展對政策落實情況和主管部門督促指導(dǎo)所屬單位完善內(nèi)部管理，確保國家政策規(guī)定落實到實處的效果更好。目前多數(shù)的科研項目管理存在檢查監(jiān)督前按照項目經(jīng)費管理辦法復(fù)查項目執(zhí)行，并非在政策落地的同時進行政策的細化學習按部就班地執(zhí)行，執(zhí)行過程中存在脫節(jié)管理的現(xiàn)象，需要承擔單位與政策發(fā)布部門不斷學習、持續(xù)優(yōu)化自身管理[2]。

2.2.2 科研經(jīng)費管理現(xiàn)狀 ①科研管理數(shù)字信息化不足。現(xiàn)各大科研院所、醫(yī)院及高校，逐漸推動以更為高效的信息化手段替換原有線下的制式紙質(zhì)版的審核模式。但現(xiàn)在管理部分大多數(shù)依舊停留在紙質(zhì)版審核，未完全升級到信息化狀態(tài)。 科技處對申報書形式審查、研究內(nèi)容、實施計劃，各單位財務(wù)處申報預(yù)算指導(dǎo)、預(yù)算調(diào)劑、經(jīng)費支出項目預(yù)算申請復(fù)核、立項批復(fù)預(yù)算控制、結(jié)題決算等數(shù)據(jù)基本沒有從紙質(zhì)審核的狀態(tài)中脫離出來，信息化走得比較早的單位采用內(nèi)部管理系統(tǒng)，由項目組成員線上進行科研項目的申報、立項、結(jié)題、預(yù)算調(diào)整等科研管理流程，項目負責人、分管領(lǐng)導(dǎo)、單位審計人員、科管專員、科管部門負責人、科管部門分管領(lǐng)導(dǎo)審批后方可立項、結(jié)題及預(yù)算調(diào)整。

②立項預(yù)算部分缺少前期論證?？蒲许椖苛㈨椌晚椖窟x題、研究內(nèi)容、預(yù)期成果、研究基礎(chǔ)和隊伍搭建以及前瞻性、科學性、創(chuàng)新性、可實現(xiàn)細節(jié)，組織單位內(nèi)部專家進行項目申報前的論證，進過專家論證后可以拓寬研究視野，提升課題研究的有效性。根據(jù)專家意見修改完善后進行項目申報。雖各單位的科研項目的儀器購置大多數(shù)能實現(xiàn)經(jīng)過論證填寫，實現(xiàn)由于重復(fù)購置與使用率底下造成的浪費現(xiàn)象，但當前科研項目經(jīng)費的成本核算管理能力依舊較薄弱，未能實現(xiàn)精準核算科研項目中各項成本要素支出，從而影響科研項目預(yù)算執(zhí)行及驗收評價。確定后普遍存在一定的缺乏嚴格監(jiān)管機制和科學的評估機制。

③科研項目缺少嚴格的績效考評環(huán)節(jié)。 經(jīng)調(diào)研得知，目前各單位均已開啟不同形式的，從科研項目的等級、數(shù)量、科研產(chǎn)出、參加的學術(shù)活動等方面對科研人員進行科研考核，部分單位用自有資金設(shè)立科研專項獎勵?？蒲许椖靠冃Э荚u要分類管理且項目不適用同一套標準，現(xiàn)在存在并非所有單位都根據(jù)現(xiàn)有績效目標設(shè)定績效目標，設(shè)立績效目標可以作為項目評審、績效監(jiān)控、績效評價的主要依據(jù)?？蒲许椖康念悇e可歸集為多個指標模塊，主要對各模塊下三級指標內(nèi)容和指標值形式。 比如中國醫(yī)學科學院預(yù)算績效目標庫和北京協(xié)和醫(yī)學院預(yù)算績效目標庫分別對應(yīng)中央級科學事業(yè)單位修繕購置、醫(yī)科院創(chuàng)新工程、基本科研業(yè)務(wù)費、社會公益類科研機構(gòu)改革專項、國家人口與健康數(shù)據(jù)共享平臺，根據(jù)具體項目類型和項目內(nèi)容確定項目可應(yīng)用的指標模塊，通用模塊和非通用模塊相結(jié)合，再在指標庫相應(yīng)的指標模塊中，對照產(chǎn)出、效益、滿意度三個一級指標下的二、三級指標分別選取適用的績效指標。

3 科研經(jīng)費管理的建議及存在的困難和問題

3.1 科研經(jīng)費管理環(huán)節(jié)的建議

（1）完善制度建設(shè)。中央高校、科研院所遵照中辦發(fā)[2016]50 號文的意見精神，完善差旅費、會議費，涉及科研經(jīng)費的各單位緊跟中央財政科研項目的資金管理，間接經(jīng)費核定比例提高，一定幅度地加大績效激勵力度，修訂間接經(jīng)費制度。 結(jié)余資金資金留用處理方式改進，項目實施期間，年度剩余資金可結(jié)轉(zhuǎn)下一年繼續(xù)使用。 結(jié)余資金、科研財務(wù)助理管理規(guī)定及流程應(yīng)各單位實際情況擬定及在實際工作中進行應(yīng)用。 營造良好的改革氛圍，加強政策宣傳力度，加大科研助理人員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，以便開展協(xié)作配合活動提升綜合管理水平[14]。

（2）加強節(jié)點管理。 科研項目從項目申報、立項、中期、結(jié)題，結(jié)題后審計等全程工作均有對應(yīng)部門及相應(yīng)時間節(jié)點，所以加強時點管理對科研項目中標率和項目完成情況都其重要。①過程管理：專人參加中期檢查、結(jié)題驗收（含綜合績效評價）全程跟蹤項目執(zhí)行情況[18]，②預(yù)算管理：科技管理部門聯(lián)合財務(wù)部門邀請財務(wù)評審專家對預(yù)算進行講解預(yù)審，對可能導(dǎo)致實際支出困難的問題提前規(guī)避。 ③預(yù)算執(zhí)行：預(yù)算調(diào)整嚴格按照規(guī)定進行審批，由于承擔單位審批金額較大，需加強組織專家組審核認定后再準予調(diào)整。 ④結(jié)余資金：項目順利結(jié)題后的結(jié)余資金資金提交可結(jié)轉(zhuǎn)繼續(xù)使用的申請，逾期未提交科管部門通知財務(wù)將結(jié)余資金轉(zhuǎn)入單位統(tǒng)籌[11]。

3.2 科研項目管理、科研經(jīng)費管理等方面還存在的困難和問題

（1）科研項目間接經(jīng)費管理難點。綜合來看，科研項目間接費用比例并未有較大幅度提高，取消科研人員績效的比例限制，但科研院所、醫(yī)院、高校對科研經(jīng)費自主權(quán)管和放的尺度等還很難把握，對間接經(jīng)費的管理水平提出了更高的要求， 難點在于如何平衡項目承擔單位、院系、課題組之間的利益關(guān)系，課題組會更強烈地要求提高績效[15]。 比如，北京大學某醫(yī)院為精神?？漆t(yī)院，精神疾病的診療和實驗過程主要是依靠臨床醫(yī)生來完成，在精神病學的臨床科研課題中，量表評估、測評患者等等的工作也主要是依靠臨床醫(yī)生來完成。 同時，被試患者因為疾病原因，配合起來有一定難度，所需時間一般較長，且需有家屬陪同。目前遇到的困難：①精神科醫(yī)生的人力成本在科研項目執(zhí)行過程中無法體現(xiàn)，在職有工資性收入的人員無法在項目中列支勞務(wù)費，這會影響臨床醫(yī)生的科研熱情；即使間接經(jīng)費中可以列支在職人員績效，但只能發(fā)放給項目組成員，導(dǎo)致有些臨床醫(yī)生或科研人員由于限項或后期加入課題組等原因而無法從中領(lǐng)取績效。 ②精神科患者的被試補助缺乏。 建議針對各學科特點臨床醫(yī)生或科研人員列支勞務(wù)費或者取消對間接經(jīng)費績效領(lǐng)取人員的限制，細化間接費用中人員績效的具體占比，把握尺度讓改革作用起效的同時避免失控[7]。

（2）勞務(wù)費使用與管理風險加大。 勞務(wù)費標準提高并進一步明確取消比例限制，有利于科研人員的合理流動，吸引科研人才，彌補科研項目的人力成本的支出。建議各單位財務(wù)部門聯(lián)合相關(guān)部門加緊制定科研項目經(jīng)費勞務(wù)費使用和管理規(guī)定，管理的重點和難點在于如何將課題負責人對于勞務(wù)費發(fā)放真實性、相關(guān)性、合規(guī)性的直接責任落實到位，特別是訪問學者在與原單位溝通協(xié)調(diào)文檔、勞務(wù)發(fā)放標準等方面存在較大難度。 以上困難和問題，該校力求發(fā)揮院系及學校職能部門的監(jiān)管職責，避免科研人員虛報勞務(wù)費領(lǐng)取人名單，或轉(zhuǎn)卡后提現(xiàn)再分配等違規(guī)行為，確保勞務(wù)費發(fā)放合規(guī)、合理。

（3）結(jié)余資金管理難。 結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金留用處理方式的改進為項目承擔單位統(tǒng)籌安排科研經(jīng)費提供了政策支持，但需要兼顧項目承擔單位、院系、課題組3 個方面的利益，如不考慮課題組的后續(xù)科研需求，統(tǒng)籌比例過高，仍會激發(fā)項目組結(jié)題前突擊花錢現(xiàn)象，甚至導(dǎo)致違法違規(guī)行為的產(chǎn)生。由于結(jié)余資金全權(quán)下放為單位統(tǒng)籌管理，如果承擔單位不作為，對于結(jié)余經(jīng)費疏于管理，容易造成結(jié)余資金使用不規(guī)范，發(fā)生與科研活動無關(guān)的支出[8]。 另外，部分科研項目結(jié)題后，項目主管部門并未組織開展結(jié)題驗收工作，或結(jié)題驗收后僅將結(jié)題驗收材料反饋給項目負責人，并未將相關(guān)信息反饋項目承擔單位，導(dǎo)致各單位管理部門并不完全掌握科研項目的結(jié)題情況，無法發(fā)揮監(jiān)督和管理職能，而項目負責人又對結(jié)題結(jié)賬工作重要性認識不足，這也是導(dǎo)致各單位科研經(jīng)費結(jié)余資金量過大的重要原因[16]。

（4）關(guān)于科研財務(wù)助理的問題。部分項目經(jīng)費少，單個項目聘請科研助理資金上存在困難，即便是進行統(tǒng)籌，學科特點的不同也決定了有些院系項目多、經(jīng)費多，有些院系項目少、經(jīng)費少，對科研財務(wù)助理的需求存在差異化，政策上應(yīng)該為這些不同的需求提供可能，如果進行強制要求也可能造成不必要的浪費。

3.3 “放管服”改革背景下科研經(jīng)費管理建議

①創(chuàng)新服務(wù)方式，積極轉(zhuǎn)變管理部門的服務(wù)水平，簡化過程、降低程序引發(fā)的問題，逐步建立并完善科研財務(wù)助理制度。為了給科研人員潛心從事科研營造良好環(huán)境，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，主要是選擇出靈活服務(wù)手段讓科研人員了解到政策的改革實現(xiàn)科研人員松綁，構(gòu)建配套政策制度，從而讓科研經(jīng)費管理解放科研人員[4]。

②加強痕跡管理。 在經(jīng)費外撥、科技成果轉(zhuǎn)化等合同訂立審核環(huán)節(jié)中，強化合同管理[3]，除審核項目負責人與合作單位關(guān)系承諾書、合作單位營業(yè)執(zhí)照、在“全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”網(wǎng)站進行查詢外，增加保留企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)網(wǎng)的查詢記錄，加強痕跡管理。

③提升管理數(shù)字信息化程度。 加強部門科研部、財務(wù)處等部門的協(xié)同聯(lián)動、溝通交流，應(yīng)充分利用現(xiàn)代化信息手段[10]，不斷優(yōu)化和完善科研處、財務(wù)處、資產(chǎn)處、人事處等各部門和項目負責人之間的共享信息平臺[3]，從而提高經(jīng)費管理效率和銜接，科研人員可以實時查詢每個科研項目的經(jīng)費的使用及預(yù)算額度剩余情況，該信息同步到項目管理部門[17]，從事后控制轉(zhuǎn)變向事前控制的數(shù)字化時代邁進一步，科研需求預(yù)算流程識別現(xiàn)有項目的模式、已有硬件條件、人員條件、通過機器人來完成基礎(chǔ)工作，既提高效益也能提供更多科研人才發(fā)展和價值創(chuàng)造的可能。