耕地保護(hù)土地管理新機(jī)制構(gòu)建分析

陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司 宋婷婷

耕地保護(hù)是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問(wèn)題?！笆终湎А⒑侠砝猛恋睾颓袑?shí)保護(hù)耕地”是我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策。積極采用法律手段、行政手段以及經(jīng)濟(jì)手段對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)是十分重要且必要的工作，耕地保護(hù)與人民群眾的生活息息相關(guān)。但如今仍然有諸多違反耕地保護(hù)原則的行為出現(xiàn)，土地是生存之基，節(jié)地是興民之本，符合當(dāng)代土地國(guó)情的土地管理新機(jī)制需要快速建立起來(lái)。

一、構(gòu)建耕地保護(hù)土地管理新機(jī)制的重要性

有效的耕地保護(hù)工作能夠有效地提高糧食生產(chǎn)力，同時(shí)解決大部分人口、耕地、糧食之間的矛盾。糧食安全是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。耕地是不可再生資源，而中國(guó)的耕地面積正在日益減少，保護(hù)耕地的壓力不斷增大?；谖覈?guó)人多地少的基本國(guó)情，要想解決十幾億人的吃飯問(wèn)題，就必須重視耕地保護(hù)。只有依據(jù)本土國(guó)情，充分結(jié)合農(nóng)業(yè)實(shí)際發(fā)展情況對(duì)耕地保護(hù)進(jìn)行積極探索，對(duì)各種私自占用耕地的違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲治，才可以保證耕地保護(hù)工作取得較好的效果，讓耕地發(fā)揮其最大作用。在積極作為保護(hù)好耕地的前提下探索耕地保護(hù)土地管理的新機(jī)制是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求，只有構(gòu)建和發(fā)展土地管理新機(jī)制，才能夠國(guó)計(jì)民生的發(fā)展和土地資源利用效率的提高，同時(shí)穩(wěn)定社會(huì)發(fā)展，為農(nóng)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展提供支持。

二、構(gòu)建耕地保護(hù)土地管理新機(jī)制面臨的困難

（一）耕地面積大量減少

由于城市化進(jìn)程的不斷加快，造成耕地較大程度的破壞，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了一定阻礙，耕地保護(hù)工作的開(kāi)展也難以進(jìn)行，土地管理制度的建立也越發(fā)緩慢。除此之外，由于農(nóng)村和城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相差較大，導(dǎo)致大部分農(nóng)村的勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，大量青壯年勞動(dòng)力的缺失導(dǎo)致在農(nóng)村有耕地卻無(wú)人維護(hù)的情況頻頻發(fā)生，土地資源利用不能夠達(dá)到最大化，造成耕地保護(hù)土地管理新機(jī)制建立工作困難重重。

（二）農(nóng)民權(quán)益保障不全

為了加強(qiáng)耕地保護(hù)，構(gòu)建土地管理的新制度，農(nóng)民的權(quán)益需要得到全面的保障，只有讓農(nóng)民清楚認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)發(fā)展也能夠帶來(lái)新的機(jī)遇，才能給予他們留在農(nóng)村建設(shè)農(nóng)村、保護(hù)耕地管理土地的信心。然而在當(dāng)前的土地管理工作中，農(nóng)民權(quán)益保障不全，甚至大部分權(quán)益難以得到有效保障，農(nóng)民的土地權(quán)益在遭到非法侵害之后也難以進(jìn)行維護(hù)，這不僅會(huì)影響農(nóng)民對(duì)農(nóng)村發(fā)展的信心，也會(huì)阻礙耕地保護(hù)工作的開(kāi)展[1]。

（三）土地規(guī)劃尚未健全

盡管我國(guó)對(duì)耕地保護(hù)的相關(guān)工作越來(lái)越重視，也對(duì)其做出了一定的嘗試和探索，然而在實(shí)際情況中，我國(guó)農(nóng)村的大部分耕地仍然沒(méi)有按照科學(xué)的土地規(guī)劃進(jìn)行管理。農(nóng)村土地規(guī)劃?rùn)C(jī)制不夠健全，土地管理比較隨意，沒(méi)有具體的規(guī)劃開(kāi)發(fā)方案，更沒(méi)有可操作性實(shí)踐性較強(qiáng)的保護(hù)措施，違規(guī)開(kāi)發(fā)利用土地的現(xiàn)象層出不窮。

（四）耕地保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)

在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，從城市建設(shè)初期就開(kāi)始重視耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的全面保護(hù)。我國(guó)的耕地保護(hù)意識(shí)比較差，一方面由于前階段國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心在城市建設(shè)上，導(dǎo)致耕地保護(hù)被忽略。一般市級(jí)以上的政府對(duì)農(nóng)村耕地的關(guān)注都比較少，更依賴于農(nóng)村的自覺(jué)保護(hù)，對(duì)耕地的所有權(quán)維護(hù)不足；另一方面，由于農(nóng)民缺乏了解政策的渠道，導(dǎo)致其對(duì)國(guó)家最新的耕地保護(hù)政策知之甚少，也不注重土地質(zhì)量維護(hù)，導(dǎo)致耕地經(jīng)常被人私自占用或由于過(guò)度開(kāi)發(fā)導(dǎo)致土地的質(zhì)量嚴(yán)重下降，最終造成了土地的大片荒蕪（如圖1所示）。

圖1 農(nóng)村荒廢土地

三、加快構(gòu)建耕地保護(hù)土地管理新機(jī)制的措施

（一）加強(qiáng)土地資源利用

為構(gòu)建耕地保護(hù)土地管理新機(jī)制，需要科學(xué)合理地利用土地資源。由于城市化建設(shè)步伐的加快，農(nóng)村勞動(dòng)力的遷移導(dǎo)致土地資源遭到荒廢，因此政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，讓常年無(wú)人管理的耕地歸屬國(guó)家，由國(guó)家派遣工作人員進(jìn)行土地的專門維護(hù)和管理，避免大量土地資源遭到浪費(fèi)。除此之外，村集體應(yīng)及時(shí)對(duì)當(dāng)?shù)氐耐恋匦畔⑦M(jìn)行更新，確保每一塊土地都能夠責(zé)任到人。村集體還應(yīng)當(dāng)定期組織開(kāi)展土地管理宣講會(huì)，確保每位村民對(duì)耕地保護(hù)的相關(guān)政策法規(guī)、土地管理的新機(jī)制有所了解，對(duì)各自所屬的土地負(fù)起相應(yīng)的保護(hù)責(zé)任。

（二）政策扶持農(nóng)民權(quán)益

構(gòu)建耕地保護(hù)土地管理新機(jī)制需要有政策大力支持，該政策不僅需要規(guī)范土地管理的工作內(nèi)容，更需要對(duì)農(nóng)民的權(quán)益進(jìn)行有效保障。只有充分保障農(nóng)民的權(quán)益，給予其相關(guān)政策支持，才能夠減緩農(nóng)村勞動(dòng)力的過(guò)度流失，也能夠有效防止農(nóng)村耕地的荒廢。除了政策支持外，政府還應(yīng)積極鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)業(yè)科學(xué)和技術(shù)創(chuàng)新，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高耕地的集約度和產(chǎn)出率，利用人才優(yōu)勢(shì)、科研優(yōu)勢(shì)等大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的技術(shù)含量，使農(nóng)民對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展更有信心。

（三）完善土地利用規(guī)劃

耕地保護(hù)土地管理新機(jī)制的構(gòu)建必須是系統(tǒng)的、全面的，絕不能夠一葉障目，在沒(méi)有合理地進(jìn)行規(guī)劃的情況下就盲目建立新機(jī)制。必須從全局出發(fā)，逐步完善土地規(guī)劃，聯(lián)系耕地利用的實(shí)際情況和當(dāng)前土地管理體系中存在的問(wèn)題逐步完善土地規(guī)劃。首先，政府應(yīng)明確當(dāng)前耕地使用計(jì)劃和實(shí)際使用情況，并根據(jù)耕地的不同利用方式，對(duì)土地資源進(jìn)行科學(xué)合理的分配，在將土質(zhì)、地勢(shì)以及利用率進(jìn)行全面整合后，依據(jù)當(dāng)?shù)氐母乇Ｗo(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行全面科學(xué)的土地規(guī)劃；其次，政府應(yīng)利用信息化發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，依靠衛(wèi)星定位技術(shù)以及各類探測(cè)儀等科學(xué)手段掌握耕地現(xiàn)狀，并對(duì)相關(guān)資料進(jìn)行整理歸納，建立全國(guó)耕地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，使得在土地規(guī)劃時(shí)能夠有充足的數(shù)據(jù)支持，也能夠提高土地規(guī)劃的精確度。最后，政府要嚴(yán)格規(guī)定當(dāng)?shù)氐挠谰眯曰巨r(nóng)田，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變其用途，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度。

（四）增強(qiáng)耕地保護(hù)意識(shí)

構(gòu)建耕地保護(hù)土地管理新機(jī)制最重要的是增強(qiáng)全社會(huì)的耕地保護(hù)意識(shí)。對(duì)于政府而言，增強(qiáng)耕地保護(hù)意識(shí)，深刻認(rèn)識(shí)耕地保護(hù)對(duì)于我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展和人民生活的重要性，摒棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)耕地“對(duì)立”的錯(cuò)誤思想以及無(wú)所作為的惰性思想，應(yīng)積極投入構(gòu)建耕地保護(hù)土地管理新機(jī)制的工作中去。對(duì)于廣大農(nóng)民而言，耕地保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)能夠幫助其自主管理土地，積極配合村集體的土地管理工作，做好土地信息的登記，當(dāng)其土地權(quán)益受到非法侵害時(shí)也能夠積極拿起法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益。增強(qiáng)農(nóng)民耕地保護(hù)意識(shí)也能夠幫助其維護(hù)耕地質(zhì)量，避免過(guò)度利用導(dǎo)致土地貧瘠。對(duì)于開(kāi)發(fā)商而言，增強(qiáng)耕地保護(hù)意識(shí)能夠有效遏制隨意將耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地等不當(dāng)行為，深刻認(rèn)識(shí)到亂占耕地對(duì)社會(huì)及農(nóng)業(yè)發(fā)展造成的嚴(yán)重危害。要充分利用各種宣傳渠道，切實(shí)增強(qiáng)全民耕地保護(hù)意識(shí)，使耕地保護(hù)的各項(xiàng)政策家喻戶曉，為耕地保護(hù)土地管理新機(jī)制的構(gòu)建打下良好基礎(chǔ)[2]。

（五）其他措施

1.構(gòu)建土地信息體系

由于我國(guó)的土地資源分布較為廣泛，土地管理智能化水平還不夠高，因此相應(yīng)的管理工作難度較大。在土地管理中應(yīng)用先進(jìn)的信息技術(shù)能夠有效提高土地管理工作的效率。例如新興的區(qū)塊鏈技術(shù)，是一個(gè)分布式的去中心化的、集體維護(hù)一個(gè)可靠數(shù)據(jù)庫(kù)的技術(shù)方案?？梢詫⒎旨?jí)管理和土地管理有效結(jié)合起來(lái)，各個(gè)省市的土地信息管理工作都可以鏈入?yún)^(qū)塊鏈中，再由區(qū)塊鏈進(jìn)行數(shù)據(jù)的匯總和整理，能夠減少土地管理工作的難度且保證其數(shù)據(jù)的完整性。而且在實(shí)際工作中，土地的開(kāi)發(fā)和利用環(huán)節(jié)較多，需要經(jīng)過(guò)不同層級(jí)的審批，利用區(qū)塊鏈技術(shù)能夠有效解決環(huán)節(jié)多、工作效率低下的問(wèn)題，合理避免部分偏遠(yuǎn)地區(qū)出現(xiàn)私自開(kāi)發(fā)利用土地的情況。利用區(qū)塊鏈技術(shù)加快土地資源管理進(jìn)度，且對(duì)各個(gè)地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)與管理進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，確保其用途合理。區(qū)塊鏈技術(shù)能夠幫助政府構(gòu)建土地信息體系、掌握較為全面的土地利用情況。利用先進(jìn)的信息技術(shù)能夠更方便構(gòu)建耕地保護(hù)土地管理的新機(jī)制，也能確保新機(jī)制得到切實(shí)有效的落實(shí)。

2.健全耕地保護(hù)監(jiān)督制度

耕地保護(hù)是涉及國(guó)計(jì)民生的大事，關(guān)系我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此構(gòu)建耕地保護(hù)土地管理新機(jī)制必須要健全耕地保護(hù)和土地管理的監(jiān)督制度。一方面按照土地所在地的實(shí)情制定科學(xué)合理的考核目標(biāo)，并在適當(dāng)范圍內(nèi)開(kāi)展評(píng)比，向當(dāng)?shù)厝嗣窨破罩笜?biāo)預(yù)算等機(jī)制，要求其在落實(shí)土地管理工作時(shí)不僅需要保證耕地的數(shù)量，還需要保證其質(zhì)量。各級(jí)政府均應(yīng)該建立耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核制度，完善耕地保有量的監(jiān)督與考核工作，對(duì)各個(gè)村鎮(zhèn)級(jí)土地管理工作以年度或季度考核的形式進(jìn)行監(jiān)督，確保農(nóng)村土地不閑置，耕地利用率達(dá)到最大化。該監(jiān)督機(jī)制應(yīng)具有一定的激勵(lì)效應(yīng)，對(duì)于土地管理工作開(kāi)展不力的予以通報(bào)批評(píng)，對(duì)于落實(shí)較好的集體或單位給予表?yè)P(yáng)。確保賞罰分明、權(quán)責(zé)到人，并依據(jù)實(shí)際情況及時(shí)更新相關(guān)耕地保護(hù)監(jiān)督制度。

四、結(jié)論

總而言之，耕地是糧食之泉，是人們賴以生存的根本。只有充分認(rèn)識(shí)到耕地保護(hù)的重要性，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度，盡快構(gòu)建完善耕地保護(hù)土地管理新機(jī)制才能夠確保耕地資源的合理利用，充分保障農(nóng)民的土地權(quán)益，使農(nóng)業(yè)的發(fā)展更加欣欣向榮，國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。