完善政府協(xié)商程序的路徑探討*

湖南大學(xué)公共管理學(xué)院 張?jiān)姾?/p>

一、完善政府協(xié)商程序的路徑選擇

（一）樹立政府協(xié)商的程序正義理念

意識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)，有了意識(shí)的引導(dǎo)才有后續(xù)的行動(dòng)。完善政府協(xié)商程序首先要使參與協(xié)商的各方樹立程序正義理念。

政府是政府協(xié)商程序的主導(dǎo)者，因此首先要加強(qiáng)政府對(duì)協(xié)商程序的重視，使其認(rèn)識(shí)到程序正義的價(jià)值，增強(qiáng)對(duì)政府協(xié)商的程序化規(guī)劃意識(shí)[3]。程序正義和實(shí)體正義相輔相成。一旦程序缺失，實(shí)體正義也不復(fù)存在。政府協(xié)商必須嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，不能出于個(gè)人利益而改動(dòng)協(xié)商程序。隨著我國民主法制化的發(fā)展，公民的民主意識(shí)也在不斷增強(qiáng)。完善政府協(xié)商程序有賴于每一位公民形成良好的程序意識(shí)。公民在參與政府協(xié)商活動(dòng)時(shí)，自覺按照既定的程序辦事，養(yǎng)成按程序辦事的良好政治素養(yǎng)。政府可以利用媒體廣泛宣傳協(xié)商程序的重要意義，積極普及協(xié)商程序知識(shí)，認(rèn)真宣傳程序正義理念的價(jià)值，在全社會(huì)形成重視程序的行政文化氛圍。

（二）設(shè)計(jì)、完善、創(chuàng)新政府協(xié)商民主的程序方案

目前我國政府協(xié)商中缺少細(xì)化的程序設(shè)計(jì)，大大影響了程序方案的供給能力。程序的生命在于具體的操作，政府協(xié)商的順利進(jìn)行離不開一套制度化、規(guī)范化的協(xié)商程序，因此政府協(xié)商程序的建設(shè)應(yīng)按照“科學(xué)合理、規(guī)范有序、簡便易行、民主集中”的要求，設(shè)計(jì)出具體有效的操作方法和步驟。

1.一般意義上的政府協(xié)商程序的設(shè)計(jì)

根據(jù)《意見》中提出民主協(xié)商的基本程序，即制訂協(xié)商計(jì)劃、明確協(xié)商議題和內(nèi)容、確定協(xié)商人員、開展協(xié)商活動(dòng)、注重協(xié)商成果運(yùn)用反饋。筆者認(rèn)為可將一般意義上的政府協(xié)商程序劃分成三個(gè)階段：協(xié)商程序的啟動(dòng)階段、協(xié)商程序的開展階段以及協(xié)商程序終結(jié)階段。（見圖1）

圖1 政府協(xié)商程序圖

（1）協(xié)商程序的啟動(dòng)環(huán)節(jié)

在行政主導(dǎo)環(huán)境下，是否啟動(dòng)政府協(xié)商程序主要由政府做出決定。按照規(guī)定，政府部門在進(jìn)行重大決策的準(zhǔn)備、商議、實(shí)施和反饋階段都應(yīng)與民眾進(jìn)行協(xié)商溝通。政府協(xié)商議題一般由政府提出和確定，其他黨派、政協(xié)也可主動(dòng)提出協(xié)商議題，并且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民的政治意識(shí)逐漸蘇醒，公民渴望介入政治過程來表達(dá)自己的利益訴求。社會(huì)動(dòng)議機(jī)制的建立使得公眾在察覺到急需解決的重大社會(huì)問題后，可以通過合法渠道主動(dòng)向政府及相關(guān)部門提出政策建議或提出協(xié)商要求。例如，2015年深圳市政府就該市網(wǎng)約車問題開展的協(xié)商，就是由深圳市委聯(lián)合市人大代表、政協(xié)委員以及出租車行業(yè)代表、網(wǎng)約車代表共同提出的。

確定協(xié)商會(huì)議的召開時(shí)間和地點(diǎn)。政府信息公開制度是政府協(xié)商程序運(yùn)行的基礎(chǔ)，開展政府協(xié)商活動(dòng)必須保證協(xié)商程序的公開透明。政府應(yīng)將協(xié)商的有關(guān)信息在政府協(xié)商開始之前公開告知民眾，信息包括協(xié)商議題及相關(guān)背景信息、協(xié)商時(shí)間、協(xié)商地點(diǎn)等。

成立協(xié)商委員會(huì)，確定協(xié)商會(huì)議與會(huì)者。協(xié)商委員會(huì)是協(xié)商程序的組織者，由行業(yè)協(xié)會(huì)代表、公益團(tuán)體成員、學(xué)者專家組成，協(xié)商委員會(huì)需要保持中立立場。在協(xié)商委員會(huì)的協(xié)助下，政府確定參與協(xié)商會(huì)議的協(xié)商代表。協(xié)商人員的遴選也必須符合程序要求。為了使協(xié)商理性且有效率，協(xié)商人員必須是協(xié)商議題的利益相關(guān)者，且應(yīng)具有一定的知識(shí)水平和話語表達(dá)能力，能夠在陳述環(huán)節(jié)表達(dá)自己的觀點(diǎn)。選擇標(biāo)準(zhǔn)需兼顧規(guī)范性和靈活性。

（2）協(xié)商程序開展環(huán)節(jié)

隨著人們對(duì)民主的重視，各地因地制宜開展了不同的協(xié)商實(shí)踐。例如早期的浙江溫嶺的“民主懇談會(huì)”、云南鹽津的“參與式預(yù)算”、南京的“市民論壇”。但過去的政府協(xié)商更多的關(guān)注協(xié)商結(jié)果，而忽視其程序設(shè)置。政府協(xié)商作為我國社會(huì)主義協(xié)商民主的重要組成，完善其程序設(shè)置不僅可以提高協(xié)商效率，還能推進(jìn)協(xié)商的民主化。

政府常利用聽證會(huì)、民主懇談會(huì)等形式使公民參與政府協(xié)商，然而目前以聽證會(huì)為主要形式的政府協(xié)商所出現(xiàn)的“聽而不決”“聽而不表”現(xiàn)象，是政府協(xié)商的普遍問題。聽證會(huì)只能實(shí)現(xiàn)公民的政治參與，忽視了公民政治偏好的轉(zhuǎn)換。只聽不證的聽證會(huì)只是公民的消極回應(yīng)，缺乏主動(dòng)性。如何實(shí)現(xiàn)從聽證到協(xié)商的轉(zhuǎn)變？關(guān)鍵在于政府協(xié)商程序的完善。

首先，協(xié)商程序賦予公民一定的程序性權(quán)利，即保障了公民與政府溝通過程中表達(dá)合理訴求、維護(hù)合法權(quán)益的權(quán)力。政府協(xié)商程序應(yīng)致力于通過公民與政府之間的良性互動(dòng)，經(jīng)由協(xié)商程序轉(zhuǎn)變各方偏好，進(jìn)而形成理性認(rèn)知。因此政府協(xié)商程序除了保障公民辯護(hù)性權(quán)利外，還提供了平等的對(duì)話環(huán)境，使協(xié)商代表基于公共理性進(jìn)行充分自由的陳述、辯論，最終達(dá)成共識(shí)。

（3）協(xié)商程序終結(jié)環(huán)節(jié)

政府協(xié)商終結(jié)階段著重協(xié)商結(jié)果的運(yùn)用和反饋。只有將協(xié)商結(jié)果轉(zhuǎn)換成為政府解決社會(huì)問題的行動(dòng)，政府協(xié)商才是有效的。由于政府擁有行政主導(dǎo)權(quán)和最終的行政決策權(quán)，即使開展了政府協(xié)商，政府也有可能棄協(xié)商意見于不顧。以2015年鄭州市召開市區(qū)集中供水價(jià)格聽證會(huì)為例，在就水價(jià)協(xié)商過程中，與會(huì)代表對(duì)政府提出的兩套價(jià)格方案表達(dá)了自己的想法，并在會(huì)上達(dá)成共識(shí)。但是最終確定的水價(jià)并沒有參考此次聽證會(huì)協(xié)商的結(jié)果，政府在聽證會(huì)結(jié)束后自行制定了新的供水價(jià)格，這一行為導(dǎo)致政府協(xié)商成為“走形式”，政府的公信力嚴(yán)重受損。

政府協(xié)商程序的終結(jié)階段也是下一輪政府協(xié)商程序的開端。政府協(xié)商程序不是單程線性的。政府協(xié)商針對(duì)的是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重大問題或是涉及重大利益的社會(huì)問題，一般較為復(fù)雜，牽涉的利益方也較多，僅通過一次協(xié)商會(huì)議難以解決全部問題。因此政府協(xié)商程序是反復(fù)的、循環(huán)的，上一次協(xié)商會(huì)議已經(jīng)達(dá)成的共識(shí)可納入政府決策，尚未達(dá)成共識(shí)的問題則需要準(zhǔn)備進(jìn)行下一次協(xié)商，反復(fù)多次的協(xié)商循環(huán)才能解決復(fù)雜的社會(huì)問題。

2.具體形式的政府協(xié)商程序的設(shè)計(jì)

（1）立法協(xié)商程序

立法協(xié)商是指政府在制定行政法規(guī)、部門規(guī)章的過程中廣泛聽取社會(huì)團(tuán)體、人民群眾和專家團(tuán)體的意見。立法協(xié)商程序包括在起草階段的協(xié)商程序和在審查階段的協(xié)商程序。在起草法案階段，起草單位和政府法制機(jī)構(gòu)需要按照程序向各方面征求和聽取意見。我國已出臺(tái)的有關(guān)行政立法的文件中，都強(qiáng)調(diào)了公眾參與的重要性?！读⒎ǚā泛汀兑?guī)章制定程序條例》中共同提出：在行政法規(guī)的起草階段，政府應(yīng)采用座談會(huì)、聽證會(huì)等形式，廣泛聽取公民意見。同樣，根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》，在行政法規(guī)審批前，政府需聽取基層有關(guān)公民的意見。在審查階段，對(duì)于直接關(guān)系到人民群眾切身利益的草案，可以組織舉行專門的聽證會(huì)，聽取意見和建議。行政立法協(xié)商主要要求政府通過主動(dòng)召開聽證會(huì)或座談會(huì)來獲悉民意。因此，政府必須完善立法協(xié)商程序，通過程序解決目前立法協(xié)商中存在的各種問題，使民意更好地體現(xiàn)在行政立法中。

（2）聽證協(xié)商程序

聽證協(xié)商是政府協(xié)商最常用的形式，是政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)良好治理的一種規(guī)范性程序設(shè)計(jì)。聽證制度在我國實(shí)行已久，其中價(jià)格聽證制度在20世紀(jì)90年代就已經(jīng)確立。政府協(xié)商中的聽證協(xié)商程序是指政府在制定政策過程中通過召開聽證會(huì)征求受政策影響的公民意見的程序。

聽證協(xié)商程序包括以下步驟：第一，聽證會(huì)的舉辦單位應(yīng)在聽證會(huì)舉行前，向社會(huì)公布聽證會(huì)的地點(diǎn)、時(shí)間以及聽證主要內(nèi)容。第二，會(huì)議正式召開前，會(huì)議主持人宣布聽證會(huì)紀(jì)律及注意事項(xiàng)，聽證會(huì)主持人立場中立。第三，聽證會(huì)主體發(fā)言。政府發(fā)言：政府先就協(xié)商議題進(jìn)行相關(guān)報(bào)告，例如行政決策主要面向和備選決策的情況，不同的決策的優(yōu)點(diǎn)以及可能帶來的消極影響。專家發(fā)言：與會(huì)專家根據(jù)自己的專業(yè)知識(shí)對(duì)決策進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。協(xié)商代表發(fā)言：各方協(xié)商代表需要基于理性陳述自己的觀點(diǎn)并對(duì)政府提出的政策方案進(jìn)行提問。第四，聽證結(jié)束，主持人歸納總結(jié)會(huì)議意見形成聽證協(xié)商會(huì)議記錄，與會(huì)者簽字確認(rèn)。第五，制作聽證報(bào)告。政府在聽證會(huì)結(jié)束后對(duì)達(dá)成的共識(shí)和尚存在分歧的觀點(diǎn)進(jìn)行梳理總結(jié)成書面報(bào)告。聽證報(bào)告應(yīng)當(dāng)客觀地記錄協(xié)商各方的觀點(diǎn)、意見及建議。聽證報(bào)告在送達(dá)聽證代表、通過媒體公示后上報(bào)政府部門，成為政府決策和決策執(zhí)行的依據(jù)。

（3）行政決策協(xié)商程序

政府的主要工作就是做出決策，因此行政決策協(xié)商程序是政府協(xié)商程序最重要的組成部分。行政決策協(xié)商程序是指通過程序讓公民參與政府決策，從而打破精英決策和政府決策的封閉決策形式。完善行政決策協(xié)商程序的關(guān)鍵在于保障決策過程中的公民參與。由于行政決策的重要性，早在2004年，依法行政中就引入了公眾參與這一協(xié)商機(jī)制。目前，公眾參與和專家論證已經(jīng)成為重大行政決策程序中較為規(guī)范的一部分了。但是公眾參與行政決策協(xié)商的程序細(xì)節(jié)沒有得到落實(shí)，公民如何利用完善的程序進(jìn)入政府行政決策協(xié)商并發(fā)揮作用還需進(jìn)一步探討。

（4）議案、提案協(xié)商程序

議案提案協(xié)商程序是指人大和政協(xié)以議案、提案的方式向政府反映民生熱點(diǎn)問題，要求政府就所提議案進(jìn)行協(xié)商的過程。首先，完善議案、提案協(xié)商程序需對(duì)議案、提案做好詳細(xì)登記，認(rèn)真研究，及時(shí)處理。對(duì)建議和提案的辦理工作進(jìn)展及時(shí)進(jìn)行跟蹤反饋，通過電話回訪、抽查等方式檢查辦理情況，與人大代表和政協(xié)委員及時(shí)進(jìn)行聯(lián)系溝通，確保人大代表和政協(xié)委員對(duì)建議和提案的辦理結(jié)果感到滿意。其次，政府應(yīng)建立建議、提案的辦理評(píng)議制度。例如，2020年9月，湖南省人大常委會(huì)組織60名人大代表就省高級(jí)人民法院等7個(gè)單位的提案、議案辦理工作聽取匯報(bào)并進(jìn)行評(píng)議。與會(huì)代表聽取匯報(bào)，并結(jié)合之前調(diào)研收集的意見建議，對(duì)7個(gè)單位的建議辦理情況進(jìn)行打分。此外，政府應(yīng)完善臺(tái)賬制度，逐一記錄與代表、委員聯(lián)系溝通的情況，以便于及時(shí)檢查。在不涉及機(jī)密的情況下，并征得人大代表和政協(xié)委員的同意后，應(yīng)將辦理結(jié)果部分或全部公開。

（5）公示協(xié)商程序

公示協(xié)商是指政府將干部選拔、財(cái)務(wù)預(yù)算、工程招標(biāo)等相關(guān)工作信息以及與公民利益直接相關(guān)的各種行政事務(wù)，通過公示向社會(huì)公開，并聽取公民的建議，接受公民監(jiān)督。公示協(xié)商的目的是征詢公眾的意見。公示協(xié)商程序要求政府按照法定程序公示必須公示的工作內(nèi)容、并通過程序規(guī)范以何種形式公示、以及公示的時(shí)間和地點(diǎn)。在公示期內(nèi)，公眾可向發(fā)布公示的有關(guān)機(jī)關(guān)提出意見。公示協(xié)商程序要求在公示后政府應(yīng)對(duì)公民提出的意見和建議給予及時(shí)反饋和妥當(dāng)處理。

（三）加強(qiáng)政府協(xié)商民主程序落實(shí)的保障機(jī)制建設(shè)

健全程序監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)政府協(xié)商程序的內(nèi)部監(jiān)督，政府內(nèi)部應(yīng)成立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)政府協(xié)商的整個(gè)程序進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違反程序原則的負(fù)責(zé)人進(jìn)行追責(zé)。同時(shí)加強(qiáng)外部監(jiān)督。外部監(jiān)督包括與協(xié)商主體無關(guān)的第三方監(jiān)督，包括民眾、媒體、民間機(jī)構(gòu)等。外部監(jiān)督通過政府公開的信息，了解政府協(xié)商程序運(yùn)行的全部過程以及協(xié)商結(jié)果落實(shí)的情況，保障了公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。加強(qiáng)外部監(jiān)督還需建立健全信息反饋和舉報(bào)渠道，使民眾發(fā)現(xiàn)政府違反法定程序行事時(shí)，可以通過監(jiān)督渠道及時(shí)舉報(bào)。

完善行政問責(zé)機(jī)制。行政問責(zé)制是指公民有權(quán)追究沒有承擔(dān)行政責(zé)任的行政機(jī)關(guān)和工作人員的責(zé)任，它保證了政府協(xié)商程序的落實(shí)，保障了公眾的合理訴求和合法利益的實(shí)現(xiàn)。

加快政府協(xié)商程序立法。為保障政府協(xié)商程序的公平性、連續(xù)性，必須將政府協(xié)商內(nèi)容合法化，協(xié)商程序的運(yùn)行制度化、法律化。以法律為后盾保障政府協(xié)商程序的落實(shí)，從根本上打破“重實(shí)體，輕程序”的傳統(tǒng)慣性思維。

（四）實(shí)現(xiàn)政府協(xié)商程序與其他形式協(xié)商民主程序的有效銜接

在我國規(guī)定的協(xié)商民主的七種渠道中，政府協(xié)商上承國家治理層面的政黨協(xié)商和人大協(xié)商，下接基層自治層面的基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商和人民團(tuán)體協(xié)商。政府協(xié)商在整個(gè)協(xié)商民主制度體系中起到了橋梁和紐帶的作用。這決定了政府協(xié)商程序必須與其他形式的協(xié)商程序銜接，形成程序系統(tǒng)，使各個(gè)協(xié)商程序相互配合、形成合力，共同發(fā)揮作用。

人民政協(xié)參與立法協(xié)商形成的意見，可以通過合法程序進(jìn)入政府協(xié)商程序。2006年杭州市建立的政府常務(wù)會(huì)議制度就將政協(xié)和人大代表納入了政府協(xié)商的環(huán)節(jié)中。2008年，在溫嶺市澤國鎮(zhèn)政府舉辦關(guān)于該鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的民主懇談會(huì)中，該鎮(zhèn)的人大代表和政協(xié)委員不僅參與擬定財(cái)政預(yù)算初步方案，也參與預(yù)算的審議。將政協(xié)協(xié)商程序和人大協(xié)商程序接入政府協(xié)商程序，不僅增加了政府協(xié)商的合法性和權(quán)威性，而且保證了政府決策的科學(xué)性、民主性。

除了加強(qiáng)國家政黨層面的協(xié)商程序連接，政府協(xié)商程序還應(yīng)加強(qiáng)與人民團(tuán)體協(xié)商程序、社會(huì)組織協(xié)商程序等協(xié)商程序的銜接。在政府協(xié)商程序中廣泛采納來自人民團(tuán)體、社會(huì)組織的意見，確保來自其他協(xié)商民主程序的意見和建議能夠直接進(jìn)入政府協(xié)商程序并落實(shí)在實(shí)際工作中。

（五）加強(qiáng)對(duì)政府協(xié)商程序的理論研究

協(xié)商程序是協(xié)商民主理論的一部分。完善政府協(xié)商程序一方面要從西方協(xié)商程序理論中借鑒和吸收有價(jià)值的內(nèi)容，應(yīng)用于我國的政府協(xié)商實(shí)踐。

西方的協(xié)商民主理論興起于20世紀(jì)80年代。西方協(xié)商民主理論重視協(xié)商程序的價(jià)值，他們認(rèn)為協(xié)商民主及其程序能夠克服選舉民主程序的缺陷。這方面的代表人物有哈貝馬斯，他以程序的客觀合法性論證協(xié)商民主的規(guī)范正當(dāng)性。哈貝馬斯的程序主義協(xié)商民主觀是協(xié)商程序民主理論發(fā)展的重要體現(xiàn)。哈貝馬斯認(rèn)為，協(xié)商政治是一種程序民主，因此必須按照合法的、制度化的程序進(jìn)行協(xié)商。哈貝馬斯將民主形象地比作旋轉(zhuǎn)的陀螺，重要的是旋轉(zhuǎn)的過程而非陀螺，程序是保障陀螺持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，離開程序，陀螺就會(huì)倒下，個(gè)人權(quán)利也無法實(shí)現(xiàn)。羅爾斯的程序正義理論在很大的程度上促成了程序民主論的建立。羅爾斯認(rèn)為正義可分為實(shí)體正義和程序正義。實(shí)體正義強(qiáng)調(diào)正義的結(jié)果，而程序正義重視正義的過程。程序正義通過正義的程序活動(dòng)保證實(shí)體正義的形成。另一方面對(duì)協(xié)商程序自身建設(shè)也進(jìn)行了研究。例如對(duì)協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)模式的探討，包括哈貝馬斯的“雙軌模式”“協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)”“公民陪審團(tuán)”“公民會(huì)議”等。

另一方面要完善社會(huì)主義協(xié)商民主理論。與西方協(xié)商民主理論不同，社會(huì)主義協(xié)商民主理論來源于馬克思主義民主、統(tǒng)一戰(zhàn)線、多黨合作理論，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民革命和建設(shè)過程中，為實(shí)現(xiàn)人民民主而創(chuàng)造的一種協(xié)商民主形式。政府協(xié)商作為社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和實(shí)現(xiàn)形式，要完善政府協(xié)商程序必須加強(qiáng)對(duì)政府協(xié)商程序的理論研究，形成更加全面、系統(tǒng)的適用于我國政府協(xié)商實(shí)踐需求的政府協(xié)商程序理論。