城市建設投融資的國際經(jīng)驗及啟示

李茜

摘要：近年來，中國城市化建設的步伐明顯加快，但是在實踐中存在不少難點，例如投融資方面。本文以分析國際上城市建設投融資的經(jīng)驗為啟示，探討我國在城市建設投融資之中的發(fā)展方向和對策。

關(guān)鍵詞：城市建設投融資;國際經(jīng)驗;啟示

一、美國城市建設投融資經(jīng)驗分析：市場政權(quán)為主、多種融資方式并存

（一）市政債券為主

美國城市在進行城市建設資金籌措時候，一方面由聯(lián)邦政府和地方政府財政支出出資，另一方面則通過資本市場，在市場規(guī)定條件下進行市政債券的發(fā)行，以此籌措資金。經(jīng)過近200年的發(fā)展之后，美國已經(jīng)發(fā)展出了世界上運作最為規(guī)范、發(fā)行規(guī)模最巨大的市政債券市場，市場體系和運作模式都非常完善。

調(diào)查統(tǒng)計顯示，2019年美國市政債券發(fā)行額度已經(jīng)超過了4000億美元，占據(jù)全美國債券市場規(guī)模8%以上。從債券形式的視角來看，美國市政債券劃分為一般債券和收入債券。其中，一般債券用政府信用作為抵押，以稅收作為資金保障;收入債券則以債券投入項目的運營收入作為償債的資金來源。除此之外，部分市政企業(yè)或者地方政府的授權(quán)代理機構(gòu)，它們一方面具備公益性，一方面具備經(jīng)營性，能夠在一定程度上反映政府提供某項公共服務的目的，同時還通過有償使用服務獲取去收入，以此償還債券本息。統(tǒng)計顯示美國新發(fā)行的市政債券集中在交通、教育、公用事業(yè)等領(lǐng)域，平均期限在18.2年，能夠較好地滿足城市基礎(chǔ)設施建設的資金需要。

（二）其他融資方式

第一，稅收增量融資（TIF）。該融資方式大多用于基礎(chǔ)設施建設和社區(qū)改進、城市更新等，其基本思路是地方政府在城市建設上的投資能夠大幅度改善城市環(huán)境，提升城市吸引力，進而吸引到更多投資，產(chǎn)生更多的商業(yè)稅收和財產(chǎn)稅，最終反哺城市發(fā)展和城市公共投資。稅收增量融資的基本方法是在城市建設項目開展時劃分一定的稅收增量融資區(qū)域，設置管理機構(gòu)和相應的發(fā)展基金，在凍結(jié)稅基之后將稅收納入到發(fā)展基金之中來，并?？顚Ｓ?，支持城市建設和發(fā)展。稅收增量融資區(qū)域通過發(fā)行稅收增量支持債券的方式進行融資，之后再通過回收的增量稅收償還本息。

第二，循環(huán)基金。循環(huán)基金由州政府設立，目的在于向地方政府提供較低利息的貸款，本質(zhì)上它是一個資金池，地方政府還款后的資金依然回到循環(huán)基金之中。循環(huán)基金的資金來源于州財政收入、債權(quán)投資或者股權(quán)投資收益、聯(lián)邦政府撥款。循環(huán)基金設立的目的是通過較低利息的貸款方式為城市建設提供足夠的資金支持。為了確?；鸬目沙掷m(xù)性和充足性，一般都選擇原始基金杠桿化的方式，通過債券發(fā)行來不斷補充資金。

二、英國：PFI成為吸引私人投資的重要方式

1980年之前，英國的交通運輸、能源、供水、電信等基礎(chǔ)設施建設都是政府投資建設的。20世紀80年代之后，英國政府漸漸將城市建設資金籌措私有化，將具有穩(wěn)定現(xiàn)金流入的城市建設項目投入到市場之中。20世紀90年代之后，抵御難以向社會收費的社會基礎(chǔ)設施項目，英國政府引入了私人融資計劃模式（PFI（Private Finance Initiative）），政府和私企簽訂長期合同，由私企提供基礎(chǔ)設施項目的設計、建設、維護、操作等服務，政府按照城市基礎(chǔ)設施項目的使用效益進行付費。同時，英國政府還要求城市建設項目開發(fā)的時候優(yōu)先考慮社會資本和私人資金，并逐步地將醫(yī)院、城市交通、政府信息系統(tǒng)、醫(yī)院、學校、監(jiān)獄等城市建設項目納入到私人融資計劃模式之中。

但是，私人融資計劃模式在運行過程中暴露出諸多弊端，例如監(jiān)督不力、忽視社會成本、融資過度等問題。英國倫敦地鐵項目就因為引入私人資本而失敗，失敗的根源在于缺乏外部監(jiān)督機制。針對私人融資計劃模式的局限性，英國政府于2013年退出了第二次私人融資計劃，主張政府著手PPP項目建設，以少量參股的方式進行城市建設項目投資，并抑制私人資本過度的投機行為。

三、我國城市建設投融資的啟示和做法

通過國外發(fā)達國家城市建設投融資的經(jīng)驗學習，可以給我國城市建設投融資一些啟示和建議：

（一）城市建設投融資應當立足本國國情

通過國際上城市建設投融資建設的對比可以看出，不同國家的政治制度、金融體系、法律法規(guī)不盡相同，因此城市建設投融資沒有統(tǒng)一的、普遍適用的模式。比如，美國本身有發(fā)達的債券市場，可以通過發(fā)行市政債券的方式進行融資;而歐洲國家受到自身規(guī)模的限制，市政債券發(fā)行量規(guī)模不大，只能采取私人資本介入的方式。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，日本和新加坡等國家大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設施建設也漸漸步入尾聲階段，未來也將逐步引入私人資本參與到城市建設投資項目之中來。這些給我們帶來的啟示是：不同國家的國情不同，適用模式就會不同，我們不能簡單地照搬或者效仿某一個國家的做法，而是要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展階段、經(jīng)濟體制、政治機制等具體情況具體分析，有針對性地借鑒能夠使之有益的經(jīng)驗和做法，之后需要在此基礎(chǔ)上打造適合我國國情的城市建設投融資機制。

（二）吸引私人資本參與到城市建設之中來

美國的稅收增量融資、英國的私人融資計劃模式和PPP模式，都是調(diào)動私人資本參與到城市建設的方法和模式。國外的成功經(jīng)驗給我們帶來的啟示是：緊靠政府的力量在城鎮(zhèn)化推進過程中是難以達到滿意結(jié)果的，要保證城市可持續(xù)發(fā)展、應對城市建設過程中的挑戰(zhàn)，需要政府部門和私人資金有效合作，讓更多的私人資金參與到城市建設之中來，發(fā)揮私人資金的創(chuàng)新力和效率性。

（三）建立完善的法律機制、約束機制

各國在城市建設主流融資模式當中都已經(jīng)建設了相對完善的法律制度。美國已經(jīng)成立了市政債券規(guī)則制定委員會，對市政債券投資者進行保護，并對債券發(fā)行者的行為進行約束。從聯(lián)邦政府角度來看，聯(lián)邦證券法律規(guī)定了信息披露義務和反欺詐條款，確保了市政債券的相關(guān)情況能夠及時、公正、完整地被投資者所感知。此外，各國普遍注重利用公開投資者用腳投票的方式，強化市場引導機制，加大對政府的債務約束。美國的州政府和其他地方政府可以通過自主在資本市場發(fā)行債券，但是這并不意味著喪失了對其的約束和檢查，市場會通過投資者保護機制、信息披露機制來對市政債券發(fā)行主體的行為進行約束，避免投資者的利益受到損害，同時保障城市建設項目的效益和目標。所以我國應結(jié)合中國國情和發(fā)展階段，盡快制定相應的投融資法律機制和約束機制來引導和支持城市化建設，確保城市化建設的目標按照既定目標運行下去。

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