內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革背景下檢察職業(yè)情懷建設(shè)研究

胡金龍　陳溶溶

【關(guān)鍵詞】機(jī)構(gòu)改革 ;職業(yè)情懷 ;檢察 ;權(quán)限

一、檢察職業(yè)情懷概況及特點(diǎn)

溫州市兩級檢察機(jī)關(guān)于2017年4月完成監(jiān)察體制改革轉(zhuǎn)隸工作。截至2019年12月，共有政法專項(xiàng)編制人員1016人，其中員額檢察官426人，占41.93%，檢察輔助人員392人，占38.58%，司法行政人員140人，占13.78%。根據(jù)案件數(shù)量、人才儲備、培訓(xùn)供給、待遇保障等與檢察職業(yè)情懷相關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，人才參數(shù)特點(diǎn)如下：

（一）人均辦案量大

2015年1月至2019年12月，溫州市檢察機(jī)關(guān)共批準(zhǔn)逮捕各類刑事犯罪50965人，提起公訴99086人。以2019年數(shù)據(jù)為例，全年共審查逮捕10029人，審查起訴19028人，與此相對應(yīng)的公訴部門員額檢察官總數(shù)為212人，辦案數(shù)為137人/年。

（二）青年才俊比例高

據(jù)人事部門統(tǒng)計(jì)，1997年1月至2019年12月，市縣兩級員額檢察官中獲國家級、省級業(yè)務(wù)類榮譽(yù)的分別為9人、81人，占員額總數(shù)的21.13%;調(diào)研論文、精品案例獲國家級榮譽(yù)的有18人次，省級112人次，占員額總數(shù)的30.52%;獲國家級、省級評比類獎(jiǎng)項(xiàng)的分別為16人次、82人次，占員額總數(shù)的23.00%。在學(xué)歷學(xué)位結(jié)構(gòu)中，博士2人，占0.47%;碩士136人，占31.92%;本科288人，占67.60%。從年齡結(jié)構(gòu)看，35周歲以下84人，占總數(shù)的19.72%;35～55周歲307人，占總數(shù)的72.07%;55周歲以上35人，占總數(shù)的8.22%。

（三）薪酬合理

根據(jù)2019年人事部門存檔的應(yīng)發(fā)薪酬抽樣數(shù)據(jù)，四級高級檢察官月薪為21241元，一級檢察官月薪為17905元，副縣級司法行政人員月薪為19791元，正科級司法行政人員月薪為16735元，副科級司法行政人員月薪為15620元。四級高級檢察官、一級檢察官的薪酬分別與副縣級、正科級司法行政人員薪酬相持平。

二、檢察職業(yè)情懷建設(shè)中存在的問題

（一）職業(yè)尊榮感不明顯

1.基本現(xiàn)狀。根據(jù)314份問卷調(diào)查樣本分析，對目前職業(yè)現(xiàn)狀認(rèn)為“滿意”的74份，“基本滿意”的158份，“不滿意”的76份，“基本滿意”的比例占50%（158/314），“不滿意”的比例占24%（76/314）;“不滿意”的理由當(dāng)中，認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)保障不夠”的71人次，占“不滿意”理由的93%，“前景迷?！钡?3人次，占“不滿意”理由的82%，晉升渠道不明的45人次，占“不滿意”理由的58%。

2.原因分析。檢察群體對職業(yè)尊榮感認(rèn)同度不高，可能基于以下幾方面的原因：一是自偵部門轉(zhuǎn)隸后，因傳統(tǒng)自偵權(quán)樹立的權(quán)威逐漸剝離，而公益訴訟等檢察新職能尚處于哺乳期，不能有效填補(bǔ)權(quán)威真空。二是以庭審實(shí)質(zhì)化為核心的刑事訴訟制度改革的主要場景在法庭，批捕、公訴等主要檢察職能淪為配角。三是在以對話協(xié)商、刑罰輕緩化等刑法新思潮引領(lǐng)下，檢察刑罰發(fā)動(dòng)權(quán)的研究及準(zhǔn)備不足，檢察職業(yè)自信心下降。

（二）職業(yè)活力需求得不到滿足

1.基本現(xiàn)狀。對所從事工作的存在感、知識更新的投入以及人文關(guān)懷是職業(yè)活力的重要因素。314份問卷調(diào)查中，認(rèn)為業(yè)務(wù)權(quán)限“過小”的有56人，占18%，認(rèn)為“干涉過多”的有81人，占26%，認(rèn)為“無所謂”的有150人，占48%;認(rèn)為單位的人文關(guān)懷“從來沒有”的有42人，占13%，認(rèn)為“偶爾有”的有142人，占45%;認(rèn)為人才培訓(xùn)供給“太少”的有129人，占41%;近40%（121/314）的人認(rèn)為40萬～60萬的薪酬就可促使其辭職當(dāng)律師。

2.原因分析。一是員額制改革的工作模式是“讓審理者裁判”“讓裁判者負(fù)責(zé)”，其目的是在去行政化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)司法隊(duì)伍專業(yè)化、精英化。改革初期，員額的權(quán)限受限嚴(yán)重，相較于改革前的科層制沒有根本性改變，扁平化的組織效能有待顯現(xiàn)。在去行政化的同時(shí)，因司法行政事務(wù)未實(shí)現(xiàn)集中管理，導(dǎo)致員額檢察官仍需承擔(dān)大量行政事務(wù)。

二是檢察職業(yè)前途鏡像化。目前，四等十三級檢察官層級晉升制度在行政職級上未與科層制接軌，在經(jīng)濟(jì)保障上未設(shè)置預(yù)期，檢察官等級內(nèi)部未能形成有效的自我循環(huán)，員額標(biāo)簽化不明顯。檢察輔助人員、司法行政人員與員額檢察官系同一標(biāo)準(zhǔn)入職檢察院，有些更是優(yōu)秀者才提拔為行政負(fù)責(zé)人，分類管理后這些人員與員額的薪酬差異以及去檢察業(yè)務(wù)化的安排，使其產(chǎn)生較大的心理落差，不利于分類人員之間合力的形成。

三是改革后職業(yè)心理及職業(yè)技能需求類別化，導(dǎo)致當(dāng)前職業(yè)關(guān)懷供給與需求不能較好契合。系統(tǒng)內(nèi)培訓(xùn)供給越發(fā)充裕，但類別化培訓(xùn)又相對滯后，導(dǎo)致員額檢察官既要分配精力參加大部制培訓(xùn)，專業(yè)化需求又未能及時(shí)得到滿足。隨著員額檢察官改革逐步完成，大部分有條件的檢察官助理得以任命員額檢察官，檢察官助理的數(shù)量逐年遞減，往往出現(xiàn)多位員額檢察官共用一名檢察官助理的情形。

（三）共享共生機(jī)制協(xié)同不足

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，少部分個(gè)體對自我價(jià)值能否實(shí)現(xiàn)存在不滿，對價(jià)值是否合理實(shí)現(xiàn)心存芥蒂。究其原因主要表現(xiàn)如下：一是法務(wù)市場需求激增。法務(wù)人員的市場需求急速擴(kuò)張，但供給仍保持相對固定的態(tài)勢。二是價(jià)值評價(jià)機(jī)制未同步轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)績效考核等評價(jià)體系使個(gè)體滿足于靜態(tài)的工作，滿足于完成指標(biāo)，即使創(chuàng)新性項(xiàng)目也拘泥于現(xiàn)有指標(biāo)的惰性改良。三是三類人員的橫向流通機(jī)制幾乎被堵塞，行政和輔助人員的進(jìn)退機(jī)制固化，進(jìn)一步降低了檢察職業(yè)的吸引力。

（四）檢察文化契合性不強(qiáng)

純精神鼓勵(lì)性的文化刺激，無法獨(dú)立激發(fā)檢察官的職業(yè)情懷。首先，檢察官個(gè)體與群體脫節(jié)。員額檢察官終身司法責(zé)任制，使其承擔(dān)特種兵單兵作戰(zhàn)的責(zé)任，缺乏團(tuán)隊(duì)依托，容易異化為孤軍深入。其次，檢察官性別衍生職業(yè)問題。自偵權(quán)轉(zhuǎn)隸后，女性在法院、檢察院的比例逐年升高。女性在二胎政策下承擔(dān)著較重的家庭負(fù)擔(dān)，這種差異造成的不公平，進(jìn)一步降低了女性對職業(yè)的投入度。最后，檢察職業(yè)具有一定的特殊性，檢察文化的給養(yǎng)，必須契合職業(yè)的特點(diǎn)展開。

三、對策與建議

隨著憲法、監(jiān)察法、訴訟法及人民檢察院組織法的修正、修訂，檢察權(quán)在憲法層面發(fā)生了位移，分化為檢察權(quán)、監(jiān)察權(quán)并存。在訴訟法層面的位階亦有了本質(zhì)的改變，平面型的訴訟監(jiān)督代替了俯視型的檢察監(jiān)督，鈍化了檢察權(quán)對人的監(jiān)督。可見，只有在準(zhǔn)確認(rèn)識自我的基礎(chǔ)上，才能實(shí)現(xiàn)檢察主體意識的覺醒和自我認(rèn)同的強(qiáng)化，進(jìn)而不斷催化檢察職業(yè)情懷的積淀。

（一）指控職能：情懷建設(shè)的效果圖

1.指控職能是檢察權(quán)的核心。現(xiàn)代檢察制度之根本構(gòu)想，在于通過追訴權(quán)、審判權(quán)分立以防范法官恣意，其后兼有節(jié)制警察濫權(quán)的功能，檢察權(quán)的靈魂是訴訟中的指控職能?？梢哉f從古到今，不論國體政體如何變革，檢察權(quán)中的指控職能皆亙古不變、貫徹始終。就我國而言，檢察權(quán)中最鮮明的發(fā)展趨勢是偵查職能逐漸淡化、削弱，而指控職能不斷強(qiáng)化、擴(kuò)張，訴訟外的職能逐漸消退，訴訟內(nèi)的職能不斷增強(qiáng)。

2.指控職能是其他檢察職能的目的。新檢察院組織法第二十條規(guī)定了檢察權(quán)的七項(xiàng)具體職能，這些職能均是檢察權(quán)的外延，其核心內(nèi)涵是指控。首先，檢察權(quán)是因偵查和審判兩者之間的緩沖而誕生，其目的就是制衡偵查和審判，防止偵查人員直接干預(yù)審判，審判人員直接干預(yù)偵查，而在兩者之間設(shè)置一個(gè)指控的環(huán)節(jié)。其次，各項(xiàng)職能均是圍繞指控而展開，如保留的特定類型的偵查權(quán)和補(bǔ)充偵查權(quán)，都是為了訴訟的公正或效率，保障指控的順利進(jìn)行。最后，指控權(quán)衍生的訴訟監(jiān)督、偵查引導(dǎo)、執(zhí)行監(jiān)督等，不是自上而下、單向運(yùn)動(dòng)的實(shí)體性制約，而是互相對抗的雙向程序性制衡。

3.指控職能具有鮮明的個(gè)性。從功能上看，我國檢察權(quán)屬于程序性的公權(quán)力，不像行政權(quán)那樣可以配置資源，在法律授權(quán)范圍內(nèi)創(chuàng)設(shè)公民權(quán)利義務(wù);不像審判權(quán)那樣能裁斷當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)，在訴訟程序中處于主導(dǎo)地位，并且享有終局的處分權(quán);也不像監(jiān)察權(quán)，能遵循自己的程序，不參與被監(jiān)督的權(quán)力運(yùn)行過程，且具有控制、制約、阻止的實(shí)體權(quán)力。

（二）檢察官權(quán)限是情懷建設(shè)的基石

1.擴(kuò)張不起訴權(quán)的制度功能。從域外情況看，不起訴制度是檢察職能的重要表現(xiàn)形式。如德國不起訴案件占所辦刑事案件的2/3，日本檢察機(jī)關(guān)不起訴率超過半數(shù)，英美國家通過辯訴交易處理掉的案件更是高達(dá)90%。經(jīng)多年試點(diǎn)，我國2018年修訂的刑事訴訟法增加了認(rèn)罪認(rèn)罰制度，在節(jié)約資源、提高效率和緩和對抗方面起到了良好的效果，司法實(shí)踐中應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)張上述功能。

2.清晰檢察官的權(quán)責(zé)界標(biāo)?，F(xiàn)行改革仍然堅(jiān)持的是傳統(tǒng)的首長代理制，強(qiáng)調(diào)檢察官的辦案權(quán)來自于檢察長的授權(quán)，檢察官不過是檢察長的代理人。這種委托式的授權(quán)導(dǎo)致員額檢察官在處理偵查等具有行政性質(zhì)的法律業(yè)務(wù)時(shí)，投入的主要是“泰勒制”的體力活動(dòng)，只需服從式的“照單抓藥”就可以。因此，應(yīng)參照日韓等國的“官廳獨(dú)任制”為組織單元，以“合弄制”為組織結(jié)構(gòu)，使每一位檢察官都能獨(dú)立辦案、獨(dú)自負(fù)責(zé)，不在檢察長、分管檢察長與檢察官之間另行設(shè)置審核層級。

3.明確人員分類管理的目的。實(shí)踐中，檢輔關(guān)系中業(yè)務(wù)指揮與行政科層并存，檢輔關(guān)系無法定位;業(yè)務(wù)人員與行政人員薪酬差異大，管理與服務(wù)無法界分;行政綜合“事多人少”，比業(yè)務(wù)線“案多人少”更為嚴(yán)峻。因此，有必要以問題為導(dǎo)向，針對性設(shè)置填補(bǔ)機(jī)制，緩和檢察內(nèi)部人員分類造成的張力。在業(yè)務(wù)部門取消行政科層制，對檢察官及輔助人員的管理試行群體自治;對行政人員參照傳統(tǒng)的科層制，打通對外交流的通道，預(yù)留一定年限內(nèi)給予任職檢察官的機(jī)會。

（三）機(jī)構(gòu)改革是情懷建設(shè)的承重梁

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)順應(yīng)立法目的和職能的屬性，參照法院內(nèi)部庭室的設(shè)置原理，同步開展，以增強(qiáng)檢察人員的自我認(rèn)同感和職業(yè)歸屬感。

1.業(yè)務(wù)部門：以檢察官輪崗制輔助案件專業(yè)化模式。2019年檢察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革所采用的分類辦案模式基本符合我國檢察機(jī)關(guān)職能需求和機(jī)構(gòu)演化邏輯，但目前看來，以案件類型為主的業(yè)務(wù)崗位設(shè)置有兩方面的難點(diǎn)：一是容易導(dǎo)致各業(yè)務(wù)部門之間因案件量的差異而出現(xiàn)嚴(yán)重的忙閑不均問題。各類案件的案發(fā)量不同，且隨著時(shí)間、地區(qū)的不同，同一案件類型的案發(fā)量也不盡相同，由此，各部門的受案量和工作量也就難以平衡。二是容易導(dǎo)致檢察官“偏科”，出現(xiàn)業(yè)務(wù)短板。

2.綜合部門：以“嵌入式”替代“坐堂式”設(shè)置。在綜合部門設(shè)置方面，應(yīng)圍繞檢察權(quán)順暢運(yùn)行為目標(biāo)，以上通下達(dá)、左協(xié)右商為方式，人員配置上一分為三：50%的力量跟隨決策層，接受指令反饋至綜合本部;20%的力量駐守本部，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和信息匯總;30%的力量派駐到業(yè)務(wù)部門，履行安排落實(shí)業(yè)務(wù)部門的黨務(wù)、政務(wù)和檢務(wù)保障等事宜。改革司法雇員全部配置給業(yè)務(wù)部門的分配機(jī)制，將事務(wù)性事務(wù)分流司法雇員或外包給第三方機(jī)構(gòu)，防止綜合壓力蔓延至業(yè)務(wù)部門。

3.派駐機(jī)構(gòu)：以“吸星大法”替代“落英劍法”。指控是否有力、精準(zhǔn)，取決于指控平臺的信息量和推動(dòng)力，需要像“吸星大法”一樣，吸收和聚集各方素材和力量化為己有，而不是像“落英劍法”分散功力，廣而不專，大而不當(dāng)，絢而不克。因此，應(yīng)集約節(jié)約檢察官人力資源，并由公安機(jī)關(guān)、環(huán)保部門及其他相關(guān)的行政機(jī)關(guān)，根據(jù)業(yè)務(wù)數(shù)量和銜接的必要性，向檢察機(jī)關(guān)派駐人員。同時(shí)，面向人民群眾、社會各界大力推行以案釋法、以案普法，以取代在各企業(yè)、行會組織設(shè)立檢察派駐點(diǎn)的舊有做法，節(jié)約檢察資源。

（四）職業(yè)保障：檢察職業(yè)情懷建設(shè)的隱蔽工程

“在人際關(guān)系中，友誼是脆弱類的，親緣關(guān)系是強(qiáng)韌類的，癡迷是反脆弱類的?！币痪€檢察人員的主觀能動(dòng)性，即對檢察事業(yè)的癡迷程度決定著檢察權(quán)運(yùn)行的質(zhì)效，只有不斷地激發(fā)和積淀檢察人員反脆弱的能力，才能動(dòng)態(tài)、持續(xù)地輸出司法產(chǎn)品，平衡社會秩序的波動(dòng)。

1.剝除社會壓力隔離罩。檢察職業(yè)的穩(wěn)定性、自閉性與社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展及信息技術(shù)的爆炸式蔓延步調(diào)不一，唯有跳出舒適區(qū)、安全區(qū)，破除職業(yè)天花板，啟動(dòng)壓力閥門，才能強(qiáng)化檢察權(quán)對其調(diào)整的社會生活的咬合力。具體而言，在完善員額退出機(jī)制的同時(shí)，一方面通過掛職、聯(lián)合培養(yǎng)的形式，指派檢察官到行業(yè)協(xié)會、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)企業(yè)等當(dāng)前經(jīng)濟(jì)最前沿領(lǐng)域鍛煉，塑造全能型檢察官;另一方面在招錄時(shí)擴(kuò)大檢察輔助人員的專業(yè)領(lǐng)域，吸收專業(yè)技術(shù)人才充實(shí)到檢察官輔助人員群體中。

2.滿足檢察人員能力再造需求。職業(yè)群體的成長需求是職業(yè)期待值很重要的組成部分，這種成長包括職業(yè)能力的提高，也包括自我抗壓能力的增強(qiáng)。法律的經(jīng)驗(yàn)性技能和運(yùn)用，是檢察權(quán)能否貼近社會生活的重中之重，應(yīng)恢復(fù)傳幫帶的師徒模式傳授業(yè)務(wù)技能，并擴(kuò)大檢察人才跨行業(yè)跨部門的交流和實(shí)踐，使其實(shí)現(xiàn)社會生活的親歷性。另外，在強(qiáng)化政治素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力的同時(shí)，也應(yīng)向檢察官群體提供排解壓力、心理調(diào)節(jié)等方面資源和知識，在保證適當(dāng)心理健康干預(yù)的同時(shí)也使檢察群體具有自身心理凈化的能力。

3.凸顯人文關(guān)懷支撐。在構(gòu)建檢察職業(yè)保障的過程中，職業(yè)尊榮感的培養(yǎng)，離不開職業(yè)安全的保障和人文關(guān)懷的浸潤。首先，檢察履職行為的安全是第一防線。如法庭上被辱罵、毆打，得寄望于法官、法警的保護(hù)，法庭外的安全依托于警察的保護(hù)。有必要參照實(shí)踐中法院對司法拘留的運(yùn)用，賦予檢察官或檢察院直接處罰或起訴當(dāng)事人的權(quán)力。其次，安排必要的儀式，凝聚職業(yè)主體的向心力。如舉辦檢察干警入職宣誓儀式、退休儀式等。最后，弘揚(yáng)檢察文化。通過書畫、電影、專題片以及群體活動(dòng)等方式，提煉檢察特色，謳歌檢察情懷。

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【作者單位分別為北京盈科（溫州）律師事務(wù)所、溫州市人民檢察院】