城市社區(qū)合作治理失靈的矯正：一個社會資本理論的分析框架

周濟(jì)南 羅依平

摘要：在當(dāng)前向基層治理賦能和賦權(quán)的背景下，城市社區(qū)合作治理為構(gòu)建社會治理共同體提供了具體路向。以社會信任、社會參與、社會規(guī)范等為核心要素的社會資本理論與城市社區(qū)合作治理存在緊密的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，為城市社區(qū)合作治理提供了一個新的分析框架。然而因社會資本發(fā)育和存量不足而引致的治理主體間信任不足、社會參與網(wǎng)絡(luò)尚未形成、社會規(guī)范尚不健全等問題已成為城市社區(qū)合作治理失靈的關(guān)鍵因素，為此，需從理念層面、結(jié)構(gòu)層面、制度層面、工具層面增量社會資本，矯正城市社區(qū)合作治理的失靈。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū);合作治理;社會資本

中圖分類號：B82 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? 文章編號：1004-3160（2021）04-0118-11

一、問題立論與提出

隨著新公共管理弊端的日益凸顯，治理理念開始興起，人們正尋求一種新的治理范式：合作治理。它既強(qiáng)調(diào)民主體制下政府責(zé)任，又保留新公共管理運動思想中引入市場和社會力量的做法，致力于克服政府全面控制公共服務(wù)的弊端。合作治理被引入到我國社會治理和公共服務(wù)領(lǐng)域，以此為理論基礎(chǔ)的學(xué)術(shù)研究逐步興起并受到學(xué)界的廣泛關(guān)注。黨的十九屆五中全會指出：“實現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”，[1]這是立足于我國轉(zhuǎn)型期社會公共性彌散化、社會利益需求多元化以及政府變革需求的現(xiàn)實考量，也是黨和政府向基層治理放權(quán)和向社會賦能的重要表征，而合作治理的超然價值契合于黨和政府提出構(gòu)建多元主體參與社會治理的政策導(dǎo)向。目前圍繞合作治理和城市社區(qū)合作治理的研究成果頗豐，這些研究不乏真知灼見，主要集中以下兩個方面。其一是對合作治理理論價值、內(nèi)涵、優(yōu)點、興起背景和適應(yīng)性的闡釋。王輝認(rèn)為合作治理不僅強(qiáng)調(diào)運用多元主體提供公共服務(wù)以彌補(bǔ)政府不足、提高行政效率的工具理性，還強(qiáng)調(diào)社會參與、政府回應(yīng)、達(dá)成共識的價值理性。[2]鄭家昊認(rèn)為合作治理體現(xiàn)為多元力量對社會事務(wù)的平等共治，是一種在進(jìn)化的意義上推進(jìn)社會進(jìn)步、尊重和遵循生物的合作本能、正視競爭的影響以及具有歷史范疇特性的全新治理方式，它既是應(yīng)對社會復(fù)雜性增長的有效方式，也是社會復(fù)雜性增長的必然產(chǎn)物。[3]其二是學(xué)者們結(jié)合我國社會治理的現(xiàn)實樣態(tài)和具體場景展開研究。具體包含生態(tài)環(huán)境合作治理實現(xiàn)機(jī)制、跨區(qū)域合作治理、鄉(xiāng)村環(huán)境治理模式、城市公共物品供給等內(nèi)容。首先在實現(xiàn)機(jī)制方面，王帆宇提出在生態(tài)環(huán)境合作治理中，各主體既有各自的自主性又承擔(dān)和履行各自的責(zé)任是合作治理的前提，而合作治理的實現(xiàn)機(jī)制是在各治理主體之間的利益博弈中尋求動態(tài)平衡并形塑多元化的公共行動體系，從而構(gòu)建有效的溝通與協(xié)商機(jī)制、信任機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、激勵機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制以提高合作治理的運作效率。[4]其次在跨區(qū)域合作治理方面，郭松通過對毗鄰地區(qū)基于支柱產(chǎn)業(yè)的區(qū)域合作治理機(jī)制上的深度銜接問題進(jìn)行研究，提出區(qū)域一體化背景下的區(qū)域全面聯(lián)動、共建共治共享背景下的行政與自治互動、差序競爭背景下的產(chǎn)業(yè)層互補(bǔ)合作、參與式治理背景下生計與治理的深度互嵌有力支撐了區(qū)域合作治理正常運轉(zhuǎn)。[5]再次在鄉(xiāng)村環(huán)境治理模式方面，丁建彪認(rèn)為我國目前農(nóng)村垃圾處理模式應(yīng)該引入合作治理機(jī)制，實現(xiàn)政府、企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)與村民等不同主體間的協(xié)同與合作，以集體行動為保障對現(xiàn)行模式進(jìn)行優(yōu)化和升級，切實提升農(nóng)村垃圾治理效能。[6]最后在城市公共物品供給方面，王佃力等基于區(qū)域公共物品視角分析了城市群合作治理機(jī)制，認(rèn)為迫切需要建立與區(qū)域公共物品自身特征相契合的供給機(jī)制，針對區(qū)域公共物品跨越組織性質(zhì)、跨越地理空間、跨越行政邊界的特征，構(gòu)建包括制度保障、公私合作、整體性政府間關(guān)系在內(nèi)的多中心供給方式，并從環(huán)境條件、制度設(shè)計、組織架構(gòu)、操作策略和結(jié)果評估等環(huán)節(jié)建立良好的區(qū)域合作治理機(jī)制，構(gòu)建城市群區(qū)域伙伴關(guān)系和實現(xiàn)制度性的集體行動。[7]

通過對研究文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，雖然有學(xué)者注意到社會資本和城市社區(qū)合作治理之間的密切聯(lián)系，并認(rèn)為社會資本的發(fā)育和存量不足是阻礙形成合作共識和達(dá)成集體行動的關(guān)鍵因素，例如李永娜、袁校衛(wèi)認(rèn)為城市社區(qū)治理共同體的建構(gòu)應(yīng)克服傳統(tǒng)城市社區(qū)治理的碎片化傾向，實現(xiàn)基層政府、居委會、經(jīng)濟(jì)組織、社會組織、社區(qū)自組織以及社區(qū)居民之間的良性互動式合作，并理順各個主體之間的關(guān)系，建構(gòu)伙伴式合作網(wǎng)絡(luò)以提升社區(qū)社會資本的存量，[8]但這只把社會資本作為阻礙城市社區(qū)合作治理的因素之一，并沒有以此為視角進(jìn)行系統(tǒng)和整體性剖析。鑒于此，本文從社會資本理論的視角系統(tǒng)地審視城市社區(qū)治理的現(xiàn)實樣態(tài)，認(rèn)為社會信任、社會參與網(wǎng)絡(luò)、社會規(guī)范等社會資本的缺失和不足已成為引致城市社區(qū)合作治理失靈的主要因素，并提出增量社會資本是矯正城市社區(qū)合作治理失靈的主要方略。

二、社會資本：城市社區(qū)合作治理的理論框架

對于社區(qū)治理的研究，學(xué)術(shù)界存在著多元化的理論視角與框架，其中社會資本于20世紀(jì)80年代成為一個系統(tǒng)的學(xué)理概念。1916年法國學(xué)者哈尼范在研究基層鄉(xiāng)村社區(qū)時首次使用社會資本概念。在這一概念雛形的影響下，諸多學(xué)者對社會資本進(jìn)行了概念闡釋：布爾迪厄最早將社會資本概念學(xué)理化，認(rèn)為社會資本是一種具有網(wǎng)絡(luò)特征的社會關(guān)系并對社會成員產(chǎn)生影響，社會成員會因社會資本而獲得回報;[9]科爾曼則從結(jié)構(gòu)功能主義視角分析了社會資本的概念，認(rèn)為社會資本是可生產(chǎn)培育的且同時影響著社會目標(biāo)的實現(xiàn);[10]被政治與行政學(xué)界所接受的社會資本框架來源于意大利學(xué)者普特南，其在研究意大利南北經(jīng)濟(jì)績效時指出社會資本與地方政府治理績效存在密切的相關(guān)性，進(jìn)而給出社會資本的經(jīng)典定義：“社會組織的特征包括社會信任、社會規(guī)范以及參與網(wǎng)絡(luò)，這些特征可以促進(jìn)合作行為以提高社會效率”[11]。普特南的解釋框架隨后成為眾多學(xué)者理解社會資本的重要邏輯，其中社會信任表現(xiàn)在價值認(rèn)知層面，參與網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)在實踐結(jié)構(gòu)層面，社會規(guī)范表現(xiàn)在制度保障層面。后工業(yè)時代是具有復(fù)雜性和高度不確定性的時代，傳統(tǒng)的網(wǎng)格管理式社區(qū)治理開始出現(xiàn)應(yīng)對無力、管理失靈的狀態(tài)，因此走向網(wǎng)絡(luò)化的合作治理成為社區(qū)治理的必然趨勢。[12]然而如何合作？走向合作的城市社區(qū)治理是怎樣的？以社會信任、社會參與網(wǎng)絡(luò)、社會規(guī)范為主要內(nèi)容的社會資本理論可為我們提供一個有力的解釋框架并為城市社區(qū)合作治理的實踐提供學(xué)理經(jīng)驗。

（一）社會信任：城市社區(qū)合作治理的基本前提

社會信任是一種文化、一種契約、一種心理價值和行為規(guī)范。美國學(xué)者伯納德·巴伯（Bernard Barber）曾說過：“如果缺乏信任，我們將被恐懼支配，日常生活都無法進(jìn)行。”[13]31社會信任之所以被看作是社會資本的重要維度之一，是因為內(nèi)部所蘊(yùn)含的重要價值取向，盡管社會信任在規(guī)范、制度層面上并不能帶來明顯的治理效能，但能夠有效地將柔性的公共價值融合于硬性的規(guī)范、制度中。缺乏社會信任的合作治理會導(dǎo)致治理主體的公共價值缺失，合作治理關(guān)系就無法形成，使得治理走向極端現(xiàn)代主義道路，以至于將制度和工具奉為圭臬從而忽視了治理的根本目標(biāo)。因此社會信任被視為是社會資本中的最根本要素，亦是城市社區(qū)合作治理的價值基礎(chǔ)，雖然在城市社區(qū)治理主體間信任不一定都會產(chǎn)生合作關(guān)系，但倘若信任缺失，合作肯定不會生成。城市社區(qū)合作治理的本質(zhì)就是如何將政府、社區(qū)組織和社區(qū)居民就共同關(guān)心的公共事務(wù)采取合作的集體行動，如果主體間的彼此信任不足，那么協(xié)商共識、地位平等、信息共享這些合作治理所倡導(dǎo)的理念將無法實現(xiàn)，集體行動也無法實現(xiàn)。此外，城市社區(qū)的合作治理與政企合作以及現(xiàn)有的私人部門的合作大有不同，不能用功利主義的思想去考慮各個主體之間的利益博弈。對于城市社區(qū)合作治理中的各個利益主體來說，社區(qū)治理的終極目標(biāo)應(yīng)是實現(xiàn)公共利益最大化而非實現(xiàn)自身利益最大化，政府部門與社會組織以及社區(qū)組織等各個主體之間只有保證互相的社會信任，才能讓合作治理有序推行，否則合作治理就會流于形式，各個治理主體之間表面合作，實則博弈，雖有合作之名但無合作之實，這與實現(xiàn)公共利益最大化的治理目標(biāo)背道而馳。需要強(qiáng)調(diào)的是，社會信任是一個互動過程，需要多方治理主體的共同信任才能夠催生堅實的合作基礎(chǔ)，城市社區(qū)的治理呼喚合作，而多方主體之間的相互信任才是合作治理所呼喚的價值取向。對于城市社區(qū)合作治理而言，則需要黨組織、政府、居民、社區(qū)、社會組織之間共同努力、相互信任進(jìn)而促成積極的合作治理局面。

（二）社會參與網(wǎng)絡(luò)：城市社區(qū)合作治理的重要載體

社會參與網(wǎng)絡(luò)作為社會成員之間互動與交流的紐帶，是社會資本的核心要素之一，也是各個主體互動的重要途徑。社會參與網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生于社會成員之間的互動關(guān)系，同時又為社會成員之間的進(jìn)一步互動提供載體。社會參與網(wǎng)絡(luò)與社會成員之間的相互交流促進(jìn)是社會資本的重要表現(xiàn)形式，而合作的本質(zhì)就是各方社會主體基于群體共識為達(dá)成最終目標(biāo)而采取的社會互動行為。若將目光聚焦于城市社區(qū)治理實踐可以知曉，傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的網(wǎng)格化社區(qū)治理已經(jīng)不能滿足治理現(xiàn)代化的需求。網(wǎng)格化社區(qū)治理正在逐漸走向網(wǎng)絡(luò)化治理，如何將網(wǎng)絡(luò)化治理推行下去，建立治理主體之間的良性、主動、積極互動的社會參與網(wǎng)絡(luò)對城市社區(qū)合作治理尤為必要。黨的十九屆四中全會提出：“建立人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”，[1]這既是對“人與社會共生關(guān)系”的充分考量，也是對社會治理主體多元性和共生性的充分肯定。因此構(gòu)建社會參與網(wǎng)絡(luò)也成為了打造“共治共建共享”的社會治理格局和構(gòu)建社會治理共同體的必要載體，這其中凸顯了“人人都是參與者、人人都是治理者、人人都是責(zé)任者、人人都是利益共享者”的社會治理理念。在城市社區(qū)合作治理中的主體主要包括黨組織、政府部門、居民、社會組織、自治組織、企業(yè)等，若想要充分發(fā)揮各個主體之間的互動優(yōu)勢就必須形成通暢的社會參與網(wǎng)絡(luò)。首先，黨政部門需發(fā)揮法律正當(dāng)性優(yōu)勢并在構(gòu)建合作治理參與網(wǎng)絡(luò)中起牽頭作用;社會組織和企業(yè)可以基于居民的需求和黨建引領(lǐng)下提供相應(yīng)的服務(wù);而自治組織可以起到打通治理末梢的作用，將合作治理滲透到社區(qū)治理的“犄角之處”。其次，城市社區(qū)合作治理的參與網(wǎng)絡(luò)是基于各個治理主體之間的合作互動而建立起來的，但為了保證這種互動的良性持續(xù)進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)從規(guī)范的角度來對各個治理主體進(jìn)行統(tǒng)籌。唯有構(gòu)建起社會參與網(wǎng)絡(luò)，城市社區(qū)合作治理的各個治理主體的互動才能有邏輯可循、有載體可依，為未來的改進(jìn)、完善、歸責(zé)等可能發(fā)生的問題提供事先的預(yù)判。因此，社會參與網(wǎng)絡(luò)作為一種結(jié)構(gòu)性的社會資本是城市社區(qū)合作治理的重要載體。

（三）社會規(guī)范：城市社區(qū)合作治理的制度保障

社會規(guī)范作為在社會共識的基礎(chǔ)上建立起來的一種具有約束性的制度機(jī)制為社會成員的行動和參與提供了基本保障，作為社會資本的重要組成部分，對城市社區(qū)合作治理起到了關(guān)鍵性的作用。如何使社會參與網(wǎng)絡(luò)更具有結(jié)構(gòu)韌性與可持續(xù)性是保障城市社區(qū)合作治理有效推行的重要方面，而社會信任雖然在價值層面能夠起到一定的保障作用，但柔性的主觀意識是不足以保障參與網(wǎng)絡(luò)與合作治理的有效推行，因此制度性的社會規(guī)范必不可少。從具體的城市社區(qū)治理實踐來看，社會規(guī)范在實踐中表現(xiàn)出多種多樣的形式，根據(jù)社會規(guī)范的產(chǎn)生途徑，大體可以將其分為“外力驅(qū)動型”社會規(guī)范與“內(nèi)生驅(qū)動型”社會規(guī)范。其中外力驅(qū)動型的社會規(guī)范是在國家政策、法律法規(guī)、制度設(shè)計的驅(qū)動下產(chǎn)生的，如在《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》的推動下我國一些基層社區(qū)推行的相應(yīng)制度，而內(nèi)生驅(qū)動型社會規(guī)范則是來源于居民與社區(qū)本身達(dá)成的契約，如一些社區(qū)與居民甚至是物業(yè)公司形成的具體規(guī)范性契約等。合作治理強(qiáng)調(diào)合作、重視互動，因此互動的過程需要這兩方面的社會規(guī)范來共同保障。外力驅(qū)動型社會規(guī)范應(yīng)當(dāng)在方向引導(dǎo)、法律正當(dāng)性等方面為內(nèi)生驅(qū)動型社會規(guī)范提供輔助，而內(nèi)生驅(qū)動型社會規(guī)范應(yīng)當(dāng)在具體操作層面提供補(bǔ)充。

綜上所述可以發(fā)現(xiàn)：“社會信任、社會參與網(wǎng)絡(luò)、社會規(guī)范”作為社會資本的三個核心要素和城市社區(qū)合作治理的本質(zhì)要求具有高度的耦合性。城市社區(qū)合作治理的本質(zhì)就是多元治理主體在平等、信任、合作的基礎(chǔ)上形成合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，就社區(qū)公共事務(wù)采取共同行動，實現(xiàn)公共利益的最大化。從社會資本理論的視角來看，社會信任契合于合作治理將治理主體間的信任作為前提的內(nèi)在要求;社會參與網(wǎng)絡(luò)是城市社區(qū)合作治理結(jié)構(gòu)的重要載體，起到了操作層面的作用;社會規(guī)范是一種正式制度和非正式的價值規(guī)制，對確保城市社區(qū)合作治理的實踐具有一定約束性，也是確保城市社區(qū)合作治理合法性的重要保障。

三、社會資本缺失：城市社區(qū)合作治理失靈的主要樣態(tài)

合作治理理論被引入我國社會治理領(lǐng)域后得到迅速發(fā)展并且本土化傾向明顯，創(chuàng)新了我國社會治理模式。當(dāng)前在黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)下社區(qū)網(wǎng)格化治理逐漸開始向合作共生型的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理過渡，在這一進(jìn)程中社會資本的存量和增量都在提升，但相對于社區(qū)合作治理需求而言目前的社會資本仍顯不足，多元主體合作治理的潛能尚未被完全激發(fā)，多元主體網(wǎng)絡(luò)的集體行動對政府具有較強(qiáng)的依賴性，社會資本的缺失和匱乏依然是導(dǎo)致城市社區(qū)合作治理失靈的主要因素。

（一）治理主體間的信任不足

治理理論在社會治理實踐中的運用打破了政府主導(dǎo)的社區(qū)治理模式，社會治理不再是政府的“獨角戲”，尤其在當(dāng)前民眾公共服務(wù)需求多樣化、差異化的背景下傳統(tǒng)社區(qū)治理模式的弊端逐漸暴露，因此多元主體參與的合作治理應(yīng)勢而起。黨的十九屆五中全會進(jìn)一步提出：“實現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”，[14]充分表征了黨和政府治國理政理念的更新和對治理理念的認(rèn)同與吸納，從國家層面為“多元主體合作治理”明確了方向和政策支持。然而在長期傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型社區(qū)管理模式的影響下，政府在社區(qū)治理中角色的越位和錯位以及社區(qū)組織和社區(qū)居民長期缺位，造成了各個治理主體之間的信任缺失，作為基本價值的公共精神培育不足。在城市社區(qū)合作治理中各個主體之間的信任缺失主要體現(xiàn)在以下三個方面，其一，政府內(nèi)部的不信任。政府系統(tǒng)內(nèi)部存在著上下級之間不信任的情況，在社區(qū)治理中很容易出現(xiàn)上級不信任下級進(jìn)而層層加碼最終導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)過重，而下級不信任上級則會出現(xiàn)應(yīng)對執(zhí)行、面子工程等問題。其二是政府與社區(qū)、居民之間的不信任致使政民之間的對立情緒不斷加深，例如上海市垃圾分類政策在社區(qū)推廣之初就有居民質(zhì)疑政府垃圾分類政策沒起到環(huán)保作用反而給居民帶來負(fù)擔(dān)等。其三，政府與企業(yè)、社會組織之間的不信任。長期處于領(lǐng)導(dǎo)地位的政府在合作治理時由于其本身的治理慣性常常會對社會組織與企業(yè)的合作治理能力產(chǎn)生質(zhì)疑，而企業(yè)與社會組織基于自身利益會對政府采取一種博弈的互動策略而非合作，在這樣的策略影響下組織之間的不信任會進(jìn)一步加深。治理主體之間的不信任會使合作治理失去共同價值與共同目標(biāo)，因此如何有效解決治理主體之間的信任危機(jī)也成為社會資本視角下社區(qū)合作治理的重要問題。

（二）社會參與網(wǎng)絡(luò)尚未形成

向基層治理賦能和賦權(quán)的本質(zhì)就是向社會賦能和賦權(quán)，根本目的就是進(jìn)一步釋放社會力量參與基層治理的能量，建立社會治理共同體以實現(xiàn)多元的合作治理。從社會參與網(wǎng)絡(luò)的角度來審視城市社區(qū)合作治理中的社會資本情況，由于受到政府傳統(tǒng)管理思想遺余的影響，“自上而下”的治理方式尚未發(fā)生根本改變，并且有進(jìn)一步強(qiáng)化的趨勢。這主要表現(xiàn)在城市社區(qū)合作治理中社會參與網(wǎng)絡(luò)尚未形成或者僅僅是形式化地達(dá)成，多元治理主體各行其是的局面尚未改變是阻礙城市社區(qū)合作治理關(guān)鍵因素。社會參與網(wǎng)絡(luò)尚未形成與多元治理主體的行動遲緩存在著必然聯(lián)系，首先，在政府層面，政府作為一種典型的理性官僚制部門其運作常常依賴于確定性思維，而這種確定性思維表達(dá)是對簡單性和穩(wěn)定性的追求，意味著政府在實施治理行動時缺乏創(chuàng)新性，具體表現(xiàn)在政府創(chuàng)新動力不足，傳統(tǒng)的管理主義思想阻礙了其牽頭形成合作治理參與網(wǎng)絡(luò)的行動。其次，在社區(qū)自治組織層面上，社區(qū)的行政化傾向嚴(yán)重仍然是當(dāng)前城市社區(qū)治理的詬病，作為自治組織的社區(qū)常常要依賴于基層政府，資源的缺乏、分配能力的羸弱使得社區(qū)自治組織失去其自主性，無法意識到自身是自治組織進(jìn)而成為行政色彩濃厚的“準(zhǔn)基層政府”。再次，在居民的個人層面上，居民參與社區(qū)治理的主動性較差，社區(qū)治理對于居民來說成為一種形式上的負(fù)擔(dān)，這在一定程度上影響了合作治理參與網(wǎng)絡(luò)的形成，究其原因是社區(qū)治理的末梢沒有打通，沒有深入到居民利益根源。最后，在企業(yè)和其他社會組織層面上，企業(yè)與社會組織參與社區(qū)治理的領(lǐng)域較少，僅僅滲透在諸如養(yǎng)老、垃圾分類等熱門領(lǐng)域，而社區(qū)安全、社區(qū)文化建設(shè)等方面則很少涉及，此外在社區(qū)治理領(lǐng)域中專業(yè)性、技術(shù)性的社會組織和相關(guān)企業(yè)的缺少也導(dǎo)致了社區(qū)合作治理網(wǎng)絡(luò)難以形成。

（三）社會規(guī)范尚不健全

近代以來的社會是基于契約精神重新加以建構(gòu)的，這也是社會規(guī)范是否健全成為衡量社會資本是否豐富的重要原因。從現(xiàn)實層面上來看，我國的城市社區(qū)合作治理具有制度規(guī)范依賴的特征，具體表現(xiàn)為：在沒有明確規(guī)范的條件下由于治理主體的地位差異、擁有的資源不同以及治理規(guī)則制度存在一些缺陷，導(dǎo)致社區(qū)治理決策中容易產(chǎn)生優(yōu)勢治理主體 （一般是國家行政主體） 的獨斷，其他治理主體的意見難以表達(dá)出來，溝通協(xié)調(diào)不暢通也使得彼此間難以相互理解與認(rèn)同，[15]因而社會規(guī)范缺乏恰恰成為城市社區(qū)合作治理的絆腳石。社會規(guī)范可以分為外力驅(qū)動與內(nèi)生驅(qū)動兩種類型，在社區(qū)合作治理中這兩種規(guī)范都明顯不足。首先，外力驅(qū)動型社會規(guī)范存在的問題是實施困難、難以落地。政府依據(jù)法律與公共管理的需要為社區(qū)治理提供了外力驅(qū)動型規(guī)范，然而這種規(guī)范大多是綱領(lǐng)性的、指導(dǎo)性的而非實踐性的，具體的實踐需要基層政府在理解的基礎(chǔ)上進(jìn)行靈活變通。然而正如上述提到的那樣，政府在社區(qū)治理中缺乏創(chuàng)新性，一度的追求穩(wěn)定性使得外力驅(qū)動型社會規(guī)范產(chǎn)出不足，即使有所產(chǎn)出，多數(shù)也是對指導(dǎo)性綱領(lǐng)的再次重復(fù)，這成為外力驅(qū)動型社會規(guī)范缺乏、難以落地實施的重要原因。其次，內(nèi)生驅(qū)動型社會規(guī)范猶顯不足。內(nèi)生型規(guī)范來源于社區(qū)自治組織和居民等主體之間的契約，然而由于社區(qū)自治組織行政化傾向嚴(yán)重，使其將政府制定的制度規(guī)范奉為圭臬而忽視了自身與居民之間的互動關(guān)系，最終導(dǎo)致內(nèi)生型規(guī)范缺失。除此之外，城市社區(qū)合作治理與基層鄉(xiāng)村合作治理還有著區(qū)別，基于熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)土社會存在著原有的非正式社會規(guī)范，如村規(guī)村俗等，而城市社區(qū)居民之間的獨立性較強(qiáng)，互動性較弱，很少甚至不存在原有的社會規(guī)范，這也是城市社區(qū)合作治理過程中內(nèi)生驅(qū)動型社會規(guī)范缺失的重要原因之一。最后，兩種類型的社會規(guī)范應(yīng)該是相輔相成和互相補(bǔ)充，而不是簡單的二元對立關(guān)系，在外力驅(qū)動型社會規(guī)范落地時與內(nèi)生驅(qū)動型社會規(guī)范產(chǎn)生的沖突關(guān)系亦是完成社區(qū)合作治理社會規(guī)范缺乏的關(guān)鍵因素。

四、增量社會資本：城市社區(qū)合作治理失靈的矯正策略

作為可被生產(chǎn)和培育的社會資本，其在城市社區(qū)合作治理領(lǐng)域可發(fā)揮的作用不可小覷。因此，對社會資本進(jìn)行培育和增量是將其價值作用于城市社區(qū)合作治理的關(guān)鍵路徑，也是在提升城市社區(qū)合作治理效能過程中值得深入探討的一個問題。為此，城市社區(qū)合作治理中社會資本的培育應(yīng)該從理念、結(jié)構(gòu)、工具、制度多個層面進(jìn)行，以期能夠?qū)Τ鞘猩鐓^(qū)合作治理失靈加以矯正。

（一）理念層面：以培養(yǎng)公共精神為基礎(chǔ)，重塑合作治理倫理

城市社區(qū)治理呼喚合作，而多方主體合作治理的基本前提是建立穩(wěn)固的信任關(guān)系。從公共服務(wù)提供、公共事務(wù)治理的終極價值層面來看，信任的價值基礎(chǔ)不在于各個主體之間的博弈或是共謀，而在于公共精神的滲透。基于博弈和利益而形成的信任關(guān)系并不牢靠，這種脫離公共精神的信任在城市社區(qū)合作治理過程中會造成多種隱患，因此培養(yǎng)各個治理主體之間的公共精神、滲透公共價值是培育主體間信任的根本手段。我國的社區(qū)治理過程經(jīng)歷了多個階段，如今正逐步邁向合作，基于公共精神而生發(fā)出的社會信任關(guān)系不僅是一種重要的社會資本，還在某種程度上重新建構(gòu)著當(dāng)前的合作治理倫理，各個治理主體之間會受到公共價值的影響而產(chǎn)生更加契合公共精神的合作行為。這種重構(gòu)在理念層面上會進(jìn)一步激發(fā)社會資本并使其在城市社區(qū)合作治理領(lǐng)域展現(xiàn)出良好的治理效能，良好的治理效能又會進(jìn)一步激活和培養(yǎng)相應(yīng)的社會資本進(jìn)而實現(xiàn)良性的合作治理循環(huán)。從實踐操作層面來看，培養(yǎng)公共精神、建立基于公共價值的信任關(guān)系可從以下方面來思考。首先從治理主體教育角度來思考，通過宣傳教育等方式將社區(qū)共同的價值觀、公共精神等對缺乏公共價值認(rèn)知的治理主體進(jìn)行理念上的孵化和培育，例如通過舉辦社區(qū)評獎評優(yōu)活動、表彰大會等形式使社區(qū)內(nèi)部形成公認(rèn)統(tǒng)一的整體性公共精神與價值觀。其次從治理主體組織化的角度來思考，強(qiáng)化居委會、業(yè)委會等社區(qū)內(nèi)部自治組織的形成與話語權(quán)。目前我國城市社區(qū)的居委會組織化程度較高但具有明顯的行政色彩，因此可以嘗試從業(yè)委會等組織出發(fā)，提高其組織化程度形成實踐意義上的自治組織進(jìn)而在組織內(nèi)部形成公共精神。“這種方式的創(chuàng)新性表現(xiàn)在社區(qū)治理的啟動方面，不再是單純的自上而下的指令內(nèi)容，而是一種社會自下而上的建構(gòu)，這無法通過行政命令的方式來實現(xiàn)?！盵16]最后從政府主導(dǎo)的層面來思考，雖然城市社區(qū)合作治理強(qiáng)調(diào)多方主體，但政府作為重要的治理主體之一無論是從合法性還是權(quán)威性角度來看都具有毋庸置疑的主導(dǎo)地位，因此在適當(dāng)放權(quán)的基礎(chǔ)上政府應(yīng)發(fā)揮其主導(dǎo)作用，在信任關(guān)系的構(gòu)建上發(fā)揮主動性和積極性，從而實現(xiàn)公共精神的培養(yǎng)與社會信任關(guān)系的培育。

（二）結(jié)構(gòu)層面：以適當(dāng)放權(quán)賦能為導(dǎo)向，強(qiáng)化合作治理網(wǎng)絡(luò)

在結(jié)構(gòu)層面，不完善的社區(qū)治理參與網(wǎng)絡(luò)已成為城市社區(qū)合作治理的絆腳石，強(qiáng)化合作治理網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為培育結(jié)構(gòu)性社會資本的重要手段。而合作治理網(wǎng)絡(luò)的形成有賴于多元治理主體性是否能夠在合作治理中充分發(fā)揮和體現(xiàn)，因為在當(dāng)前的城市社區(qū)合作治理治理中，雖然政府已經(jīng)意識到合作治理的重要性，但長期的管理主義手段形成的慣性無法快速改變，進(jìn)而形成了一放就亂，一管就死的尷尬局面。所以強(qiáng)化多方治理主體的主體性意識成為解決社會參與網(wǎng)絡(luò)羸弱的根本手段。強(qiáng)化多元治理主體的主體性需要堅持放權(quán)賦能為導(dǎo)向。具體而言，首先適當(dāng)放權(quán)意在幫助各類治理主體擺脫對政府的依賴性并提升自身的治理主體意識，這也在一定程度上分擔(dān)了政府的治理壓力。適當(dāng)?shù)胤艡?quán)賦能在一定意義上強(qiáng)化各類組織的主體性意識進(jìn)而有利于塑造堅固高效的參與網(wǎng)絡(luò)?！吧鐓^(qū)參與是政府和社會兩種力量互動的結(jié)果。僅有來自社會自下而上的自發(fā)參與往往是碎片化和偶發(fā)性的，無法形成一種常態(tài)化的參與機(jī)制?！盵17]因此需要注意的是在實際操作過程中政府放權(quán)并不意味著尋找代理，真正意義上的放權(quán)是將權(quán)力賦予基層組織讓其實現(xiàn)自治而非幫助政府完成行政任務(wù)以保障實現(xiàn)真正意義上的賦權(quán)，同時在放權(quán)的過程中也要注意對責(zé)任的分配與下放，保證基層組織的權(quán)責(zé)一致性。其次賦能意在解決放權(quán)后可能會出現(xiàn)的“一放就亂”問題。社區(qū)基層組織之所以會在擁有權(quán)力后出現(xiàn)亂作為、一放就亂的現(xiàn)象，是因為缺乏與權(quán)力相匹配的治理能力和治理技術(shù)，因此賦能需要和放權(quán)共同作用。從人員專業(yè)性來思考，可以通過引進(jìn)高素質(zhì)高水平的專業(yè)人才來給社區(qū)基層組織進(jìn)行賦能，例如近些年引起熱議的街道招聘引進(jìn)清華北大海歸博士生等事件，可以看作是對基層組織賦能的一個重要解釋。從技術(shù)角度思考，可以利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以及借鑒市域?qū)用娴闹卫砑夹g(shù)來實現(xiàn)治理技術(shù)的提高。例如對于社區(qū)群眾意見的反饋，可以利用數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行，通過平臺進(jìn)行對話一方面激活了社區(qū)民眾對于社區(qū)公共事務(wù)的治理意識，另一方面還能平衡政府、社區(qū)、居民等組織之間因權(quán)力差距帶來的話語權(quán)差距。在此過程中，適當(dāng)?shù)貙?quán)力下放，同時將治理技術(shù)與權(quán)力相匹配，可以很好地解決各個治理主體之間的積極性不高、對政府過度依賴的問題，進(jìn)而有利于在社會資本層面上建立并強(qiáng)化治理主體之間的參與網(wǎng)絡(luò)。

（三）制度層面：以對話協(xié)商為載體，完善社區(qū)合作治理規(guī)范體系

城市社區(qū)合作治理需要進(jìn)行規(guī)范和約束，完備的制度規(guī)范體系是保障各個治理主體之間達(dá)成有效合作的重要因素。從社會資本的角度來看，目前作為制度規(guī)范的社會資本在我國多數(shù)社區(qū)中是缺乏的，這類社會資本的缺乏在一定程度上減弱了社區(qū)合作治理可持續(xù)發(fā)展的動力。因此在制度層面上要不斷完善社區(qū)合作治理規(guī)范，才能真正形成良好的社區(qū)合作治理模式。從制度規(guī)范的角度來看，在社區(qū)合作治理過程中存在著上級規(guī)范難以落地、內(nèi)部規(guī)范難以形成的局面，究其原因是“外力驅(qū)動型社會規(guī)范”與“內(nèi)生驅(qū)動型社會規(guī)范”之間缺乏有機(jī)地融合。綱領(lǐng)性的外部規(guī)范無法切實落實到社區(qū)的內(nèi)部，達(dá)不到社區(qū)治理的末梢，而實踐性的內(nèi)部規(guī)范缺乏理論的指導(dǎo)和法理層面的論證，顯得較為粗糙且其合法性也常常經(jīng)受質(zhì)疑。因而尋找一種切實可行的融合方法令兩種規(guī)范實現(xiàn)互補(bǔ)便是完善社區(qū)合作治理規(guī)范的可行之法。因此，可以通過協(xié)商對話的方式來實現(xiàn)合作治理規(guī)范的產(chǎn)出，平等的對話與溝通有利于兩種規(guī)范的有效融合與互補(bǔ)。目前我國社區(qū)治理的有關(guān)制度規(guī)范在政策層面上常常表現(xiàn)為指導(dǎo)性文件，因此在落實過程中遵循著“上行下效”的模式，雖然“在當(dāng)前社區(qū)資源稀少、社會力量孱弱的情況下，依靠公權(quán)力組織的力量再造社會組織秩序具有歷史的連續(xù)性和現(xiàn)實的合理性?！盵18]但是各個治理主體之間如果沒有平等合作的對話意識就不能真正地走向合作治理。通過建立平等的治理主體對話平臺可以促進(jìn)社區(qū)合作治理的多方主體進(jìn)行對話溝通，在對話中將社區(qū)合作治理的規(guī)范不斷進(jìn)行融合、完善與細(xì)化。在具體操作層面，可以通過會議、意見收集等模式來進(jìn)行多方治理主體之間的溝通交流，同時以綱領(lǐng)性外部規(guī)范為主導(dǎo)，針對社區(qū)內(nèi)的特殊情況將綱領(lǐng)性規(guī)范細(xì)化為切實可行的社區(qū)治理規(guī)范。

（四）工具層面：以數(shù)字技術(shù)為支撐，構(gòu)建社區(qū)合作治理賦能平臺

數(shù)字技術(shù)在治理中的運用改變了社會資本培育的方式、重塑了社會資本培育的模式、強(qiáng)化社會資本要素在治理過程中累積。因此對城市社區(qū)合作治理過程中社會資本的培育和增量需要治理技術(shù)的支持。當(dāng)前社會復(fù)雜性和不確定性迅速增長的同時，必然也會出現(xiàn)諸多對社會穩(wěn)定造成沖擊的因素。[19]而因這種復(fù)雜性和不確定性所產(chǎn)生的社會問題正是城市社區(qū)治理所不能回避的關(guān)鍵議題。目前以人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)為代表的數(shù)字技術(shù)為解決這些問題提供了技術(shù)化的工具支持，因為數(shù)字技術(shù)作為聯(lián)結(jié)城市社區(qū)合作治理主體和客體的介體是重塑多元行動者理念的重要方式，也是喚醒合作意識、營造合作氛圍、激發(fā)合作主體性和主動性的催化劑，因此需要以數(shù)字技術(shù)為支撐構(gòu)建社區(qū)合作治理賦能平臺以孵化和培育社會資本，即在城市社區(qū)合作治理中依靠大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)建立與治理內(nèi)容相匹配的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)多元治理主體的“云互動”，而這種“云互動”具有共享性、開放性、迅速便捷和操作簡單等特點，可以實現(xiàn)多元主體之間互動、溝通、協(xié)商以達(dá)成共識形成集體行動，從而實現(xiàn)彼此之間的合作。例如利用數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺可以對社區(qū)民眾意見進(jìn)行收集、匯總、反饋、對話，在此過程中激活社區(qū)民眾對社區(qū)公共事務(wù)的參與性和主體性意識并平衡政府、社區(qū)、居民等多元治理主體之間話語權(quán)，在一定程度上提升了基層自治能力，而自治能力的提升將會對社會資本的培育效果產(chǎn)生直接影響。

結(jié)語

2019年發(fā)布的《城市藍(lán)皮書：中國城市發(fā)展報告》顯示我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.60%[20]。隨著城市流動人口的日益增加以及各類社會問題的不斷涌現(xiàn)，公共服務(wù)需求的多樣化、利益訴求的差異化和社區(qū)事務(wù)的復(fù)雜性使原有的社區(qū)治理模式無法應(yīng)對和處理這些問題。為解決以上問題，合作治理已成為社區(qū)治理的必然路徑，合作治理是在多中心治理框架下的新發(fā)展，是基于實踐理性和經(jīng)驗理性的共同行動圖式，強(qiáng)調(diào)倫理價值的重要性和多元行動者之間的平等對話，以道德制度、彼此信任和合作組織的建構(gòu)為依托去催化行動者的道德自主性，并通過多元行動者之間的平等討論與協(xié)商來尋求公共性的實現(xiàn)。然而實現(xiàn)城市社區(qū)合作治理，必須向社會賦權(quán)和賦能，因而增量社會資本便成為向社會賦權(quán)和賦能的重要基礎(chǔ)和前提，特別是目前以大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈為代表的數(shù)字技術(shù)的發(fā)展對城市社區(qū)治理影響空前，為避免“技術(shù)利維坦”的發(fā)生就更需要關(guān)注人的主體性價值，更加強(qiáng)調(diào)城市社區(qū)合作治理的社會屬性。倘若在社會治理中過度倚重數(shù)字技術(shù)而忽視人的主體性回歸，不可謂不是一種遺憾，因為再完美的治理工具和技術(shù)的運用最終也由人操控，而人的公共性與公共精神的不足、公共倫理與責(zé)任的缺失正是直接導(dǎo)致工具失靈的直接因素。因此，在一切都在數(shù)字化的時代需更加關(guān)注社會資本對基層治理和城市社區(qū)合作治理的獨特價值。

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責(zé)任編輯：葉民英