新時(shí)代基層黨建帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理效能提升研究

摘要：當(dāng)下基層黨建與鄉(xiāng)村治理之間難以很好地融合為一體，基層黨建往往懸浮于鄉(xiāng)村治理之上，基層黨建因?yàn)槿狈τ行У摹白ナ帧倍兊每斩矗菀籽葑優(yōu)楹圹E主義、形式主義、文牘主義，而鄉(xiāng)村治理由于缺乏基層黨建對(duì)其公共性與主體性進(jìn)行重塑，從而導(dǎo)致了國家政策執(zhí)行的“最后一公里”難題。這種狀況難以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，因此在基層黨建與鄉(xiāng)村治理之間形成聯(lián)動(dòng)互嵌的結(jié)構(gòu)體制，實(shí)現(xiàn)基層黨建帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理效能提升是鄉(xiāng)村振興的必然路徑選擇。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;基層黨建;鄉(xiāng)村治理

中圖分類號(hào)：D2 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ?文章編號(hào)：1004-3160（2021）04-0048-10

近年來在一些地方，基層黨建與鄉(xiāng)村治理呈“兩張皮”的狀況，兩者之間不能有效地結(jié)合起來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，從而造成了基層黨建的痕跡主義、文牘主義、形式主義，成天文山會(huì)海，流于形式而不得要領(lǐng)，這與中央高層對(duì)基層黨建的要求在本質(zhì)上并不具有一致性。另一方面現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理的諸多問題疊加在一起，造成了政策執(zhí)行的“最后一公里”難題，國家的資源下鄉(xiāng)和惠農(nóng)政策在農(nóng)村基層也并非完全貫徹到位，治理效能無法有效提升。這種鄉(xiāng)村治理效能的低下，其內(nèi)在的根本原因在于鄉(xiāng)村治理的公共性流失與主體性缺位，需要外部力量嵌入來對(duì)其進(jìn)行重塑，而基層黨建由于缺乏具體的“抓手”而流于形式懸浮于鄉(xiāng)村治理之上，鄉(xiāng)村治理由于缺乏黨建的重塑而喪失其主體性與公共性，造成效能低下。因此在新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)換、全面從嚴(yán)治黨、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及新型城鎮(zhèn)化等宏觀背景下，依據(jù)全面從嚴(yán)治黨與鄉(xiāng)村振興以及“十四五”規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，基層黨建需要以鄉(xiāng)村治理中具體的現(xiàn)實(shí)問題為“抓手”來激活，鄉(xiāng)村治理需要基層黨建的政治性來重塑其公共性與主體性，兩者之間需要形成聯(lián)動(dòng)互嵌和雙向賦能的體制結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)基層黨建來帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理效能的提升。

一、文獻(xiàn)梳理與問題提出

治理效能是衡量治理水平高低的依據(jù)，它是包含尺度、效率、效果、效益的綜合。長期以來學(xué)術(shù)界對(duì)基層治理研究提煉出一個(gè)概念：內(nèi)卷化，其實(shí)這就是治理效能問題。從20世紀(jì)初到40年代，當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)村不僅經(jīng)濟(jì)凋敝，階級(jí)矛盾激化，而且出現(xiàn)了國家政權(quán)的“內(nèi)卷化”和權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)的破壞。[1]“村莊與國家的關(guān)系仍然處于緊張狀態(tài)之中，充滿濫用權(quán)力的事例與可能”[2]。一些知識(shí)分子如梁漱溟、晏陽初等抱著救國救民的終極價(jià)值關(guān)懷，試圖通過鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)來拯救治理危機(jī)，探尋中國的未來與出路，最終未能如愿。而這一時(shí)期基層治理效能的提升最終通過中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地改革運(yùn)動(dòng)來實(shí)現(xiàn)的。

從上世紀(jì)50年代到80年代初的人民公社時(shí)期，對(duì)這一時(shí)期典型的研究如通過“外部沖擊——傳統(tǒng)互動(dòng)”的分析模式來展現(xiàn)人民公社的基本面貌[3]，或以新制度主義為視角探討人民公社制度下的權(quán)力、利益和信念[4]。海外的研究如柯魯克夫婦在1966年以白描的方式在《陽邑公社的頭幾年》講述了十里店地區(qū)開展的人民公社化運(yùn)動(dòng)。[5] 1984年陳佩華（A. Chan）、趙文詞（R. Madsen）和安戈（J. Unger）在《陳村：毛澤東時(shí)代一個(gè)中國農(nóng)村社區(qū)的近代歷史》中深入地分析了人民公社時(shí)期陳村的政治與經(jīng)濟(jì)狀況。1992年他們又出版了《當(dāng)代中國農(nóng)村歷滄桑：毛鄧體制下的陳村》。趙文詞（1984）曾用同一批資料揭示了陳村的道德權(quán)威與政治秩序。[6]蕭鳳霞（H. F. Siu， 1989）在《華南的代理人與受害者》中認(rèn)為那一時(shí)期的村莊成了被國家控制的“細(xì)胞組織”。[7]由于人民公社把工農(nóng)商學(xué)兵組成一大二公的基層組織，雖然有效地整合了鄉(xiāng)村社會(huì)，但是該“體制使農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營主體地位‘虛置，嚴(yán)重壓抑了其生產(chǎn)積極性，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”[8]。

人民公社體制解體后，鄉(xiāng)村治理正式進(jìn)入“鄉(xiāng)政村治”模式，1997年徐勇教授出版的《中國農(nóng)村村民自治》標(biāo)志著鄉(xiāng)村治理的研究正式拉開大幕，逐漸形成了以武漢為中心的鄉(xiāng)村研究學(xué)派，培養(yǎng)了大批優(yōu)秀的學(xué)者，涌現(xiàn)出大量?jī)?yōu)秀的研究成果，但是關(guān)于鄉(xiāng)村治理效能的研究則相對(duì)闕如。從上世紀(jì)80年代中后期至2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅時(shí)期，鄉(xiāng)村社會(huì)曾一度陷入了“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的治理危機(jī)①，其根源是基層政權(quán)在財(cái)權(quán)和事權(quán)上不對(duì)稱[9]，在壓力型體制下[10]，縣鄉(xiāng)村之間形成了“鄉(xiāng)村利益共同體”[11]?；鶎咏M織已演化為“政權(quán)經(jīng)營者”[12]，“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”[13]等經(jīng)營角色，因此國家提取資源過程中所產(chǎn)生的農(nóng)民負(fù)擔(dān)主要是由基層組織造成的[14]，由此形成了這一輪鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化，極大地降低了鄉(xiāng)村治理的效能。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，這一危機(jī)才得以化解且有效提升了鄉(xiāng)村治理效能。

在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代特別是近十多年來，國家采取資源下鄉(xiāng)、惠農(nóng)政策等來改善農(nóng)民生活，試圖進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村治理效能。但由于基層組織演變?yōu)樗缮⒌摹皯腋⌒驼?quán)”[15]，其制度型權(quán)力弱化、策略型權(quán)力張揚(yáng)[16]，陷入了制度的“空轉(zhuǎn)”[17]，并且對(duì)上對(duì)下都采取“策略主義”的運(yùn)作邏輯[18]，加上農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的覺醒，一些邊緣群體如鄉(xiāng)村混混、灰黑勢(shì)力等介入鄉(xiāng)村組織[19-22]，于是形成鄉(xiāng)村社會(huì)的分利秩序[23]，資源下鄉(xiāng)被分利集團(tuán)所吞噬[21]。不僅如此，農(nóng)村出現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境惡化、村民道德素質(zhì)下降和傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)被破壞的狀況，鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)入了“強(qiáng)發(fā)展、弱治理”的困境[24]。因此近年來雖已出現(xiàn)鄉(xiāng)村面貌改善、民眾生活水平顯著提高等繁榮景象，但也潛藏著某些治理危機(jī)，如鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的失衡，鄉(xiāng)村治理體系彈性和回應(yīng)力不足，外部的宗族、宗教、黑社會(huì)等風(fēng)險(xiǎn)管控難度加大，這些不僅是治理技術(shù)與治理體制的危機(jī)，更是鄉(xiāng)村生態(tài)、文明與文化的危機(jī)，呈現(xiàn)出“復(fù)合性危機(jī)”趨勢(shì)。相反，鄉(xiāng)村治理的體制結(jié)構(gòu)依然保持著傳統(tǒng)的集權(quán)化和行政化性質(zhì)，民眾的公共參與不足[25]。這些鄉(xiāng)村治理的危機(jī)疊加在一起導(dǎo)致了基層治理的“內(nèi)卷化”，使得國家的資源下鄉(xiāng)和惠農(nóng)政策在基層地貫徹執(zhí)行中大打折扣，無法真正提升鄉(xiāng)村治理效能，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”相背離。此時(shí)基層黨組織在全面從嚴(yán)治黨的宏觀背景下進(jìn)行重塑，以一種嶄新的面貌來有效地統(tǒng)領(lǐng)與整合鄉(xiāng)村治理的各種要素，從而通過基層黨建帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理效能的提升已經(jīng)成為必然的路徑選擇。

就基層黨建而言，以徐勇教授為代表的學(xué)者最早提出了“政黨下鄉(xiāng)”的概念，深入探討了政黨組織向基層的延伸和滲透以及對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合[26]。而當(dāng)前學(xué)術(shù)界的研究基本上分為內(nèi)部視角與外部視角，內(nèi)部視角集中于基層黨組織內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)、干部管理、隊(duì)伍素質(zhì)等[27-30]，這類研究基于黨組織本身，黨員與黨組織的關(guān)系是其主要線索。外部視角側(cè)重于基層黨建與外在的聯(lián)系，如黨建引領(lǐng)和推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新[31];構(gòu)建基層黨建與基層治理的良性互動(dòng)機(jī)制[32]、服務(wù)型黨建[33]、開放式黨建[34]以及探討后“政黨下鄉(xiāng)”時(shí)代鄉(xiāng)村治理的政黨邏輯[35]。很顯然外部視角中基層黨建與鄉(xiāng)村治理關(guān)系是其主要線索。

綜上所述，基層黨建研究的內(nèi)部視角無疑將基層黨建日益封閉為黨組織的內(nèi)部活動(dòng)，凸顯了官僚制度建設(shè)的維度[36]，這種內(nèi)部視角很容易使基層黨建陷入了“自說自話、自彈自唱”的境地。外部視角雖然突出了“黨建引領(lǐng)”的重要性，但是總體來看仍然缺少可操作性的路徑與方法，從而導(dǎo)致黨建引領(lǐng)仍然懸浮于鄉(xiāng)村治理之上。而現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理研究都是從鄉(xiāng)村治理本身來對(duì)問題進(jìn)行追問，忽視了基層黨建是鄉(xiāng)村治理中的一個(gè)核心變量。盡管有文獻(xiàn)對(duì)基層黨建如何引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理來進(jìn)行討論，卻忽視了將最終目標(biāo)落在鄉(xiāng)村治理效能的提升上。同時(shí)這些研究也沒有充分考慮到基層黨建在鄉(xiāng)村治理中的帶動(dòng)作用，缺少對(duì)基層黨建本身具有的治理功能進(jìn)行較為清晰的分析?？梢姡ㄟ^基層黨建帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理效能提升是學(xué)術(shù)界對(duì)這一研究問題的遺漏。而本研究依據(jù)全面從嚴(yán)治黨與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)，試圖超越內(nèi)部視角與外部視角的界分，以鄉(xiāng)村治理的具體問題激活基層黨建，并以基層黨建來重塑鄉(xiāng)村治理的公共性與主體性，充分發(fā)揮基層群眾的主觀能動(dòng)性，從而實(shí)現(xiàn)基層黨建帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理效能的提升。這不僅是對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體目標(biāo)“治理有效”的積極回應(yīng)，更是在新時(shí)代的宏觀背景下探討如何以基層黨建帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理效能提升的現(xiàn)實(shí)問題，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化成治理效能。

二、新時(shí)代基層黨建與鄉(xiāng)村治理的背景分析與現(xiàn)實(shí)選擇

新時(shí)代新背景，其一，人民至上，以人民為中心的發(fā)展思想已經(jīng)成為執(zhí)政黨的重要價(jià)值共識(shí)。習(xí)近平總書記在黨史學(xué)習(xí)教育動(dòng)員大會(huì)上更是提出“人民就是江山，江山就是人民”[37]。鄉(xiāng)村民眾是構(gòu)成我國人民力量的重要組成部分。在新時(shí)代基層黨建只有有力地帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理效能的提升，才是對(duì)鄉(xiāng)村民眾上交的一份滿意答卷，更是貫徹與落實(shí)我們黨以人民為中心的發(fā)展思想的重要體現(xiàn)。其二，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)換為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，從這一社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)換中我們可以看出鄉(xiāng)村民眾對(duì)美好生活的向往與城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，面臨著更加嚴(yán)重的發(fā)展不平衡和不充分的問題，這就需要響應(yīng)黨中央的政策號(hào)召，提升鄉(xiāng)村治理效能，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，從而滿足鄉(xiāng)村民眾對(duì)美好生活的向往。其三，全面從嚴(yán)治黨在全國范圍內(nèi)進(jìn)行得如火如荼。自十八大以來，全面從嚴(yán)治黨和黨的建設(shè)取得了輝煌的成就，基層黨建是中國共產(chǎn)黨的基礎(chǔ)性工程，更是直接面向人民群眾的民心工程。在鄉(xiāng)村社會(huì)中，基層黨建抓的好不好，能否把基層黨建抓好抓實(shí)，而不是陷入到痕跡主義、文牘主義和形式主義的泥淖，實(shí)實(shí)在在地幫助鄉(xiāng)村民眾辦實(shí)事，這就需要有力的“抓手”，而這個(gè)抓手就是鄉(xiāng)村治理中民眾熱切關(guān)心的具體問題。以解決鄉(xiāng)村治理中民眾關(guān)心的具體問題為“抓手”來夯實(shí)基層黨建的內(nèi)容，同時(shí)通過基層黨建的政治性在抓鄉(xiāng)村治理的過程中重塑其公共性與主體性，實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)結(jié)合和有效銜接，最終實(shí)現(xiàn)雙向賦能，無疑是頂層設(shè)計(jì)最為真實(shí)的意圖。其四，“十四五”規(guī)劃明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更是要求建成美麗鄉(xiāng)村并構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系等。試想一下，如果鄉(xiāng)村治理效能低下，又如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興呢？而基層黨組織是中國鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)路人與主心骨。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，如何有效提升鄉(xiāng)村治理效能是鄉(xiāng)村振興的前提與關(guān)鍵，面對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中的諸多問題，迫切需要發(fā)揮基層黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方的能力對(duì)其進(jìn)行整合與重塑，領(lǐng)導(dǎo)和帶領(lǐng)廣大鄉(xiāng)村民眾實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的施工圖、路線圖和時(shí)間表，從而以基層黨建帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理效能的提升來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

盡管上述宏觀背景都要求提升鄉(xiāng)村治理效能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，但現(xiàn)實(shí)是近些年來國家通過惠農(nóng)政策與資源下鄉(xiāng)等手段來滿足鄉(xiāng)村人民對(duì)美好生活的需要，提升人民的獲得感，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，可是由于鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)失衡，外部風(fēng)險(xiǎn)管控難度加大，鄉(xiāng)村社會(huì)的“空心化”以及鄉(xiāng)村道德體系面臨崩潰等諸多因素交織在一起，不僅導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理效能低下，也沒有達(dá)到黨和國家的可欲狀態(tài)。此時(shí)亟待基層黨組織作為有效的外部力量嵌入到鄉(xiāng)村治理中去，貫徹和執(zhí)行黨和國家的意圖，依據(jù)全面從嚴(yán)治黨和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)，重新激活和做實(shí)基層黨建并且以嶄新的面貌嵌入到鄉(xiāng)村治理中，通過基層黨建來貫徹執(zhí)行黨和國家的意圖，從而提升鄉(xiāng)村治理效能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

三、新時(shí)代基層黨建與鄉(xiāng)村治理的雙重“內(nèi)卷化”與治理效能分析

一方面現(xiàn)有基層黨組織的單一化設(shè)置無法有效應(yīng)對(duì)基層的多元化和分化，使得基層黨組織往往疲于應(yīng)付上級(jí)的要求或事務(wù)性工作而陷入了組織的“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)。此外，長期以來只注重組織內(nèi)部建設(shè)的基層黨建也往往疲于整理黨建材料和會(huì)議資料，形成“以文件貫徹文件、以會(huì)議貫徹會(huì)議”的痕跡主義、文牘主義和形式主義，而無心顧及鄉(xiāng)村群眾的生活疾苦和亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。這種在壓力型體制下的黨建動(dòng)力都是來自上一級(jí)組織的要求或者考核壓力，往往會(huì)陷入基層黨組織的內(nèi)部循環(huán)，從而導(dǎo)致了基層黨建的工作量大增，而黨的基層組織建設(shè)與基層黨建的活力等等并沒有相應(yīng)地得到有效地提升。表面上看來，基層黨組織一切都按照日常規(guī)則例行公事，但是事實(shí)上基層黨組織因缺乏強(qiáng)有力的“抓手”而陷入了組織的“空轉(zhuǎn)”，基層黨組織本身的組織力、凝聚力和向心力等并沒有因?yàn)槠淙粘５睦泄露玫接行У奶嵘?，從而?dǎo)致了基層黨建的“內(nèi)卷化”。

另一方面國家的惠農(nóng)政策以及資源輸入鄉(xiāng)村社會(huì)，雖已出現(xiàn)鄉(xiāng)村面貌改善、民眾生活水平顯著提高等繁榮景象，但也潛藏著一些治理危機(jī)。由于基層組織的懸浮、空轉(zhuǎn)與自利性使得鄉(xiāng)村民眾更加遠(yuǎn)離基層治理組織的中心，從而使得鄉(xiāng)村民眾的政治參與效能感極弱;一些地方灰黑勢(shì)力的介入甚至個(gè)別地方把控著基層組織更使得基層組織在日常的運(yùn)行中失去了公平性和公共性，甚至可能演化為灰黑勢(shì)力的謀利工具;而一些基層的運(yùn)動(dòng)式治理完全按照上級(jí)意圖或者達(dá)標(biāo)要求來進(jìn)行暴風(fēng)驟雨式的短視化的治理目標(biāo)，無視鄉(xiāng)村人民的利益表達(dá)和偏好顯示以及鄉(xiāng)村治理的長期性、戰(zhàn)略性與未來前景。同時(shí)由于少數(shù)地區(qū)村民自治組織容易被“村官”把持，演化為“村官自治”，也導(dǎo)致了保護(hù)農(nóng)民利益的功能弱化甚至喪失，加上鄉(xiāng)村社會(huì)中諸如村民自治一類的公共組織與村民之間有時(shí)并不是一種公共性的關(guān)系，而是一種私人化的關(guān)系主導(dǎo)著資源和利益的分配，正如張靜所言：“沒有自然導(dǎo)向公共責(zé)任的增加及公共治理原則的確立”[38]127。因?yàn)椤艾F(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)應(yīng)當(dāng)以創(chuàng)立公共身份及其關(guān)系為基礎(chǔ)，這些公共身份被強(qiáng)制性地要求以公共規(guī)則去行為，即建立統(tǒng)一的公務(wù)角色處理公共事務(wù)”[38]207。上述諸多因素共同作用下形成疊加效應(yīng)，呈現(xiàn)出復(fù)合性危機(jī)的態(tài)勢(shì)。由此可見資源雖然下鄉(xiāng)了，惠農(nóng)政策也接連出臺(tái)了，而鄉(xiāng)村治理效能并沒有顯著提升，鄉(xiāng)村治理也“內(nèi)卷化”了。這事實(shí)上就是基層黨建與鄉(xiāng)村治理的雙重“內(nèi)卷化”。

對(duì)于這種鄉(xiāng)村社會(huì)中基層黨建與鄉(xiāng)村治理的雙重“內(nèi)卷化”，如果我們用效能評(píng)估的綜合評(píng)價(jià)法對(duì)其評(píng)估，結(jié)果必然是大量的資源投入并沒有帶來治理效能的顯著提升，相反，鄉(xiāng)村治理仍然在重復(fù)著傳統(tǒng)的治理方式、治理手段和治理模式，從而造成了大量的資源浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)以及國家政策執(zhí)行的“最后一公里”難題。這不僅使得黨和國家的政策意圖難以實(shí)現(xiàn)，而且?guī)磬l(xiāng)村治理低效、失靈乃至失效。

四、新時(shí)代鄉(xiāng)村治理低效的追問與基層黨建嵌入的契機(jī)

鄉(xiāng)村治理低效、失靈乃至失效的根源是什么呢？表面上看鄉(xiāng)村治理效能低下的原因是多方面的：其一，在鄉(xiāng)村治理縱向的政策執(zhí)行上，縣鄉(xiāng)村并非利益高度一致的共同體，而是“縣政”“鄉(xiāng)政”與“村治”難以統(tǒng)合和一致行動(dòng)，從而導(dǎo)致黨和國家政策在鄉(xiāng)村難以貫徹到位，其內(nèi)在原因是縱向治理結(jié)構(gòu)的斷裂，這種斷裂使得“鄉(xiāng)村精英并未將鄉(xiāng)村實(shí)際的管轄權(quán)統(tǒng)一到官方的行政治理標(biāo)準(zhǔn)中，而是力圖將它保留在自己的控制范圍中”[38]82?！叭绻僭O(shè)一個(gè)統(tǒng)一的行政體，這些問題都不應(yīng)該存在，因?yàn)橄录?jí)必須服從上級(jí)，他們不應(yīng)當(dāng)存在與上級(jí)不同、不一致的利益、目標(biāo)和權(quán)力……這種不一致的利益和權(quán)力隨處可見，這顯示我們不應(yīng)當(dāng)把不同級(jí)別和層次的干部當(dāng)作一個(gè)統(tǒng)一體。而且他們的不統(tǒng)一不僅僅是個(gè)體行為，而且是整體的結(jié)構(gòu)行為。”[38]82

其二，在村一級(jí)的橫向結(jié)構(gòu)上，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的四個(gè)環(huán)節(jié)，民主選舉得到了執(zhí)行（現(xiàn)實(shí)中可能存在這樣那樣的問題）。民主監(jiān)督則可以通過村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行（可能在現(xiàn)實(shí)中村務(wù)監(jiān)督也存在這樣那樣的問題）。而在民主決策和民主管理的環(huán)節(jié)中，村民往往容易被排除在外，使得村莊的決策和管理環(huán)節(jié)處于黑箱之中。我們知道民主選舉事實(shí)上是解決村民自治組織的公共權(quán)力的獲得問題，簡(jiǎn)稱為權(quán)力獲得。民主監(jiān)督是解決村民自治組織的權(quán)力監(jiān)督問題，簡(jiǎn)稱權(quán)力監(jiān)督，而民主決策和民主管理則是解決權(quán)力行使問題，簡(jiǎn)稱權(quán)力行使。那么接下來的問題是：村民自治中“權(quán)力獲得”可以通過每三年一次的選舉民主來進(jìn)行，而“權(quán)力監(jiān)督”可以通過村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)來執(zhí)行。而唯有“權(quán)力行使”則無所可依，也無所具體操作和實(shí)現(xiàn)的機(jī)制。[39]這事實(shí)上造成了村民自治往往異化為“村官自治”。

其三，由于鄉(xiāng)村宗族勢(shì)力的復(fù)興以及灰黑勢(shì)力的操控，加上鄉(xiāng)風(fēng)民俗的破壞，道德體系面臨崩潰等諸多問題形成疊加效應(yīng)，進(jìn)一步影響了鄉(xiāng)村治理效能提升的外部環(huán)境。

總而言之，上述諸多原因歸根結(jié)底是鄉(xiāng)村治理的公共性流失和治理主體的缺位，從而使得鄉(xiāng)村治理效能無法有效提升。對(duì)于這一問題，我們并不能從鄉(xiāng)村治理本身來尋求問題的解決辦法，正如醫(yī)生不能給自己動(dòng)手術(shù)一樣，因此需要從鄉(xiāng)村治理外部尋求解決問題的辦法，這為基層黨建的嵌入提供了良好的契機(jī)。因此要重塑基層黨建，以新時(shí)代的基層黨建的政治性來重建鄉(xiāng)村治理的公共性與主體性，貫通縱向的體制結(jié)構(gòu)，連接橫向的民主環(huán)節(jié)，統(tǒng)領(lǐng)和整合鄉(xiāng)村治理的諸多問題，規(guī)訓(xùn)與懲罰鄉(xiāng)村的灰黑勢(shì)力，將鄉(xiāng)村治理納入一個(gè)積極健康的運(yùn)行軌道上來，已經(jīng)成為提升鄉(xiāng)村治理效能的一個(gè)急迫的課題。

五、新時(shí)代基層黨建的激活與嵌入鄉(xiāng)村治理的機(jī)理分析

基層黨建介入鄉(xiāng)村治理，難道基層黨建本身就沒有問題嗎？當(dāng)然不是，基層黨建也會(huì)存在著一些問題，比如基層組織的寬松軟，戰(zhàn)斗堡壘作用不強(qiáng)，學(xué)習(xí)新知識(shí)能力不足，觀念更新落后等問題。然而這些問題在全面從嚴(yán)治黨的大背景下，可以通過黨“建”來進(jìn)行徹底的重整，如照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病等多種方式方法進(jìn)行根除，加上執(zhí)政黨長期以來的理論聯(lián)系實(shí)際、密切聯(lián)系群眾和批評(píng)與自我批評(píng)，也能夠?qū)⒒鶎狱h組織建設(shè)成為一個(gè)積極健康向上的戰(zhàn)斗組織，充分發(fā)揮其戰(zhàn)斗堡壘作用。那么在基層黨組織成為一個(gè)健康肌體后，又如何介入到鄉(xiāng)村治理中去呢？

由于基層黨建本身也存在著“內(nèi)卷化”的低效能問題，基層黨建關(guān)鍵在“建”，可以通過黨“建”來激活。由于基層黨建長期是組織本位，只注重組織本身的建設(shè)，缺乏有效的“抓手”而變得空洞無物，容易表現(xiàn)出文牘主義、痕跡主義、形式主義，必然造成戰(zhàn)斗堡壘作用不強(qiáng)。這種組織本位黨建的特點(diǎn)只注重組織內(nèi)部建設(shè)，使得基層黨建很難有效地深入到鄉(xiāng)村民眾的現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)生活中。相反，如果群眾本位的基層黨建，充分利用群眾路線，使基層黨建和鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)有效的融合，將基層黨建的內(nèi)容嵌入到鄉(xiāng)村治理的過程中，基層黨建以鄉(xiāng)村治理中民眾熱切關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題為“抓手”，不僅夯實(shí)了黨建的實(shí)踐基礎(chǔ)，而且鄉(xiāng)村基層黨組織可以通過密切聯(lián)系群眾、及時(shí)回應(yīng)群眾訴求、有效解決群眾熱切關(guān)心的問題，暢通群眾利益表達(dá)途徑，積極反饋群眾的意見，不僅有利于增強(qiáng)黨員身份意識(shí)，而且能夠有效提升黨員的價(jià)值感。因此基層黨建要以鄉(xiāng)村治理中民眾熱切關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題為主要“抓手”，將黨員聯(lián)系群眾的方式、方法以及頻次，基層黨組織解決群眾熱切關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題的數(shù)量與質(zhì)量通過細(xì)致入微地納入黨建工作的考核內(nèi)容，使基層黨建與鄉(xiāng)村治理能夠相互融合、雙向賦能，黨建的考核內(nèi)容由此變得具體而真實(shí)，可以有效地實(shí)現(xiàn)基層黨組織密切聯(lián)系群眾、組織群眾、動(dòng)員群眾的黨建動(dòng)力。

由此可見，基層黨建以組織本位已經(jīng)無法適應(yīng)新時(shí)代的需要，這種組織本位的基層黨建只有有效吸納鄉(xiāng)村治理中民眾熱切關(guān)心的具體問題，并融入到鄉(xiāng)村治理的具體環(huán)節(jié)中，黨建才能做到有的放矢、落到實(shí)處、擲地有聲，也能夠使群眾切切實(shí)實(shí)地感受到基層黨組織在為他們做事，真真切切地在為人民服務(wù)。因此鄉(xiāng)村治理中群眾熱切關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題是有效激活基層黨建取之不竭的動(dòng)力。反過來，就鄉(xiāng)村治理來說，也不是事務(wù)本身的解決，而是需要超越“事件性治理”的形態(tài)[40]，更是鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的再梳理與重構(gòu)，這就需要發(fā)揮基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的能力，以基層黨建的嵌入來重塑鄉(xiāng)村治理的公共性與主體性。鄉(xiāng)村治理主體性包括黨員覺悟和群眾參與，通過基層黨建使黨員帶領(lǐng)群眾成為鄉(xiāng)村治理的主體，重塑基層治理的公共性，摒棄鄉(xiāng)土社會(huì)中積淀已久的狹隘的思想和小農(nóng)觀念，改變長期以來策略主義治理的狀況，形成以鄉(xiāng)村治理中群眾熱切關(guān)心的問題激活基層黨建，基層黨建重塑鄉(xiāng)村治理主體性與公共性的良性互動(dòng)機(jī)制，這樣鄉(xiāng)村治理的公共性越強(qiáng)則治理成本越低，治理效能越好，反之，公共性越弱，個(gè)體的策略行為越容易產(chǎn)生，從而降低治理效能。

六、新時(shí)代基層黨建帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理效能提升的體制機(jī)制與策略

總體來看，新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)換、全面從嚴(yán)治黨、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及新型城鎮(zhèn)化等等共同構(gòu)成了基層黨建帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理效能提升的宏觀背景。這一宏觀背景的內(nèi)在要求是提升鄉(xiāng)村治理效能來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村民眾對(duì)美好生活的向往。但是現(xiàn)實(shí)則是基層黨建與鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了雙重“內(nèi)卷化”，不僅基層黨建出現(xiàn)痕跡主義、文牘主義、形式主義的問題，而且也造成了鄉(xiāng)村治理效能的低下，其根本原因在于基層黨建缺乏有效的“抓手”變得空洞無物，鄉(xiāng)村治理的公共性流失與主體性缺位，這需要將基層黨建與鄉(xiāng)村治理結(jié)合起來，需要基層黨建從外部嵌入到鄉(xiāng)村治理中并對(duì)其進(jìn)行重塑。這樣基層黨建可以以鄉(xiāng)村治理中民眾熱切關(guān)心的具體問題為主要“抓手”來實(shí)現(xiàn)黨建的內(nèi)容與形式，鄉(xiāng)村治理在基層黨建的引領(lǐng)與帶動(dòng)下不僅能夠回歸到公共性上，而且能夠?qū)︵l(xiāng)村治理的主體進(jìn)行重塑與激活，讓農(nóng)民群眾積極地參與到鄉(xiāng)村治理的具體問題中，從而形成以基層黨建為核心，以村民參與為主體，以鄉(xiāng)村治理為抓手的鄉(xiāng)村治理體系，由此形成“基層黨建——村民參與——鄉(xiāng)村治理”之間的聯(lián)動(dòng)互嵌的體制結(jié)構(gòu)，使得基層黨建與鄉(xiāng)村治理之間雙向賦能，從而實(shí)現(xiàn)基層黨建來帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理效能提升。

但是現(xiàn)實(shí)的困境在于基層黨建由于缺乏有效的“抓手”而容易陷入空洞無物的狀態(tài)，鄉(xiāng)村治理容易效能低下甚至陷入策略主義的茫然境地。在實(shí)踐中兩者成了“兩張皮”，不僅造成效能低下的問題，而且兩者之間難以有效連接起來。基層黨建懸浮于鄉(xiāng)村治理，鄉(xiāng)村治理遠(yuǎn)離基層黨建，離開鄉(xiāng)村治理的基層黨建空乏無力，沒有基層黨建的鄉(xiāng)村治理茫然若失。其實(shí)基層黨建需要以鄉(xiāng)村治理中群眾熱切關(guān)心的具體問題為“抓手”來激活，基層黨建甚至就是需要回應(yīng)和解決鄉(xiāng)村治理中的“小事”來觸摸民心，基層黨建只有如此才能根植于民，扎根于心。這也是基層黨組織和黨員獲得群眾認(rèn)可與尊重和樹立威信的重要方式[40]。而鄉(xiāng)村治理只有在基層黨建的統(tǒng)領(lǐng)下才能夠祛魅存真，重塑鄉(xiāng)村治理的主體性和公共性，充分調(diào)動(dòng)基層群眾的主觀能動(dòng)性，使他們積極參與到鄉(xiāng)村治理中去，從而有效提升鄉(xiāng)村治理的效能。

那么基層黨建帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理效能提升的體制機(jī)制是什么呢？正如傳統(tǒng)農(nóng)村里老牛犁田或犁地一樣，這個(gè)體制機(jī)制就是架在老牛脖子上的“牛軛頭”及其繩索。其實(shí)這一“牛軛頭”及其繩索就是首先實(shí)現(xiàn)基層黨建嵌入鄉(xiāng)村治理的連接機(jī)制，如通過就親、就近、就便的原則實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化黨建，將支部建立在網(wǎng)格上，并實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格中的黨員包戶制度，使基層黨建與鄉(xiāng)村治理構(gòu)成聯(lián)動(dòng)互嵌結(jié)構(gòu)，從而形成“縱向到底、橫向到邊，縱橫交錯(cuò)”的體制機(jī)制，有效實(shí)現(xiàn)黨組織覆蓋與服務(wù)覆蓋相結(jié)合的連接機(jī)制，同時(shí)有效借助現(xiàn)代技術(shù)進(jìn)行智慧黨建，形成“網(wǎng)格+智慧”的黨建機(jī)制。不僅如此還要探尋其動(dòng)力機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、溝通機(jī)制、保障機(jī)制、考評(píng)機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制、常態(tài)跟蹤問效機(jī)制等等。

就具體策略而言，首先，基層黨建要充分相信群眾、依靠群眾，充分利用黨建整合鄉(xiāng)村的政治力量，有效銜接縣鄉(xiāng)村之間的關(guān)系，合理平衡村民自治“四個(gè)民主”之間的關(guān)系，正確引導(dǎo)宗族勢(shì)力，打擊灰黑勢(shì)力和邪教組織，充分發(fā)揮新型鄉(xiāng)賢的橋梁和紐帶功能，重塑新型的民風(fēng)民俗，重建鄉(xiāng)村的道德體系，充分發(fā)揮“道德楷?！薄坝⑿廴宋铩钡恼蚬δ?。在基層黨組領(lǐng)導(dǎo)下重建自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。其次，基層黨建要通過政策宣講，將黨和國家政策意圖給老百姓講通講透，通過形式多樣、生動(dòng)活潑的方式，真正做到貼近于民、貼近于心，把黨和國家的意圖講到老百姓的心坎上，落實(shí)到老百姓的心窩里。最后，實(shí)現(xiàn)村莊公共事務(wù)與鄉(xiāng)村黨務(wù)的有效結(jié)合，從而保證基層黨建帶動(dòng)作用的充分發(fā)揮。通過上述多方面的努力，新時(shí)代基層黨建帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理的效能必然大幅度提升，一個(gè)鄉(xiāng)風(fēng)清、民風(fēng)淳、政風(fēng)明、黨風(fēng)正的和諧鄉(xiāng)村也必然會(huì)走向振興。

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責(zé)任編輯：楊 煉