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    智利農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)發(fā)展概況及啟示借鑒

    2021-08-23 02:22:43劉冬竹
    糧食問題研究 2021年4期
    關(guān)鍵詞:借鑒智利糧食

    劉冬竹

    摘要:智利是拉丁美洲經(jīng)濟最發(fā)達的國家之一,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較高,人均耕地僅相當于世界平均水平的三分之一,糧食自給率不足40%,但主要糧油品種單產(chǎn)水平位居世界前列。智利利用其特殊的地理環(huán)境和氣候條件在有限的土地上發(fā)展高效農(nóng)業(yè),成為世界重要的食品出口國之一,這與智利卓有成效的農(nóng)業(yè)和出口支持政策密不可分。智利與我國國情糧情等差異較大,糧食宏觀調(diào)控目標也不同,但智利在農(nóng)業(yè)方面的支持政策和經(jīng)驗做法,對完善我國相關(guān)政策措施,進一步提升我國糧食安全保障水平具有借鑒意義。

    關(guān)鍵詞:智利 農(nóng)業(yè) 糧食 借鑒

    為加強與智利糧食行業(yè)交流合作,筆者曾隨團赴智利進行訪問。通過訪問和認真研究相關(guān)資料,進一步理清了智利農(nóng)業(yè)和糧食發(fā)展概況,智利與我國國情糧情等差異較大,糧食宏觀調(diào)控目標也不同,但智利在農(nóng)業(yè)方面的支持政策和經(jīng)驗做法,對完善我國相關(guān)政策措施,進一步提升我國糧食安全保障水平具有借鑒意義。

    一、基本概況

    (一)智利人均可耕地少,近年來糧食播種面積下降,農(nóng)產(chǎn)品出口以高附加值水果等為主

    1. 人均可耕地僅為世界平均水平的三分之一,但人均農(nóng)業(yè)用地高于世界平均水平

    智利國土面積75.67萬平方公里 [1]。2019年人均國民生產(chǎn)總值14896美元 {1},按世界銀行的定義屬于高收入國家。2019年末人口1895萬,其中農(nóng)村人口234萬,占12.4%。智利是多山的地理環(huán)境,農(nóng)業(yè)用地面積1569萬公頃,占國土面積的21%,低于36.9%的世界平均水平;人均農(nóng)業(yè)用地0.828公頃,高于世界平均水平(0.625公頃)??筛孛娣e121萬公頃,僅占國土面積的1.6%,明顯低于10.8%的世界平均水平;人均可耕地0.064公頃,僅為世界平均水平(0.184公頃)的三分之一,也低于我國平均水平(0.096公頃) [2]。

    2. 得天獨厚的地理環(huán)境和氣候適合農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)發(fā)展

    智利地處南半球,是世界上地形最狹長的國家,南北長4352公里,東西寬97-362公里。智利北面是世界“干級”阿塔卡馬沙漠,東面是世界最長的安第斯山脈,西臨浩瀚的太平洋,南與“寒極”南極洲隔海相對,四面的天然屏障可以防止外來病蟲害的侵入,有益于優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)[3]。由于緯度跨度大,形成了不同的氣候區(qū),水果、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品從北到南可以錯開周期生產(chǎn),一年有較長的出口期,與中國等北半球國家有反季節(jié)互補優(yōu)勢。北部是熱帶沙漠氣候,可以發(fā)展綠洲農(nóng)業(yè),主要種植小麥、玉米等旱地作物。中部屬于亞熱帶地中海氣候,是世界五個地中海氣候區(qū)之一,土地肥沃,適宜水果和蔬菜種植,生產(chǎn)葡萄酒。自上世紀90年代以來,智利葡萄酒生產(chǎn)發(fā)展較快,成為世界上重要的新興葡萄酒生產(chǎn)國,2019年葡萄酒出口額居世界第五。南部溫帶海洋性氣候區(qū)和寒帶以畜牧、林業(yè)為主,2019年智利是拉美僅次于巴西的第二大林產(chǎn)品出口國 {2}。智利海岸線長1萬公里,漁業(yè)資源比較豐富,沿海以漁業(yè)捕撈和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)為主,是世界人工養(yǎng)殖三文魚和鱒魚的主要生產(chǎn)國。

    3. 調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略,在有限的土地上發(fā)展水果等高效農(nóng)業(yè)

    智利人均耕地少,與其他美洲新大陸國家如美國、加拿大、巴西、阿根廷相比谷物生產(chǎn)沒有優(yōu)勢,國內(nèi)市場狹小,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)面臨困境,從20世紀60、70年代為扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸,智利進行了卓有成效的農(nóng)業(yè)改革,實行土地自由流通、開放市場、主動降低關(guān)稅、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加大投資、信息服務(wù)、企業(yè)出口服務(wù)等[4]。智利充分利用本國自然地理環(huán)境和氣候優(yōu)勢,發(fā)展水果等高附加值農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn),減少谷物種植。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù),1970-1979年智利年均谷物播種面積91.9萬公頃,2010-2019年降至53.8萬公頃,而同期智利水果年均播種面積從17.0萬公頃增至38.5萬公頃。經(jīng)過多年發(fā)展,智利成為南半球最大水果出口國,2019年居世界第五。2019年出口水果314.6萬噸,占產(chǎn)量的46.7%。2019年智利農(nóng)產(chǎn)品出口總額120.7億美元,占其全部商品出口總額(698.9億美元)的17.3%,這一比重遠高于農(nóng)業(yè)增加值占國民生產(chǎn)總值的比重3.5%{3},也高于農(nóng)村人口在總?cè)丝诘谋戎?2.4%;而1970年智利農(nóng)產(chǎn)品出口總額僅占全部商品出口總額的3.2%。2019年農(nóng)產(chǎn)品出口中水果占第一位,出口61.5億美元,占農(nóng)產(chǎn)品出口總額一半以上,水果出口前四是櫻桃、葡萄、蘋果、蔓越莓。此外還出口葡萄酒(Wine)19.21億美元,肉類及制品11.4億美元,堅果6.03億美元,蔬菜5.96億美元。

    中智農(nóng)業(yè)互補性很強,雙方深化合作潛力巨大。智利是第一個(1970年12月)與我國建立外交關(guān)系的南美洲國家。經(jīng)過多年發(fā)展,中國已成為智利第一大貿(mào)易伙伴。我國是智利農(nóng)林牧產(chǎn)品最大出口市場,我國進口較多是水果(如櫻桃、葡萄)、林產(chǎn)品(纖維素紙漿或紙張)、葡萄酒、水產(chǎn)品、肉類(如豬肉)等[5]。

    (二)智利糧食自給率呈下降趨勢,屬于糧食凈進口國,但主要糧油品種單產(chǎn)水平位居世界前列

    1. 智利谷物自給率不足40%

    智利種植小麥、玉米、燕麥、大麥和稻谷等谷物。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,近年來谷物播種面積和產(chǎn)量呈下降趨勢,而隨著人口增加消費量增長,谷物自給率下降更明顯。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù),2019/20年度谷物(7種)產(chǎn)量260.8萬噸,為20年來最低水平,比歷史最高記錄的2003/04年度產(chǎn)量減少33.4%。而同期國內(nèi)谷物消費量710萬噸,增長33.6%,谷物自給率首次降到40%以下,僅為36.7%,而2003/04年度自給率為73.6%。谷物進口427.2萬噸,出口6.1萬噸。

    2. 智利糧食生產(chǎn)水平高

    主要谷物、馬鈴薯和油菜籽的單產(chǎn)都高于世界平均水平,位居世界前列。以2019/20年度為例,小麥單產(chǎn)6.01噸/公頃 {4} 位居世界第五,比世界平均水平3.52噸/公頃高71%,也高于我國單產(chǎn)5.63噸/公頃{5};玉米單產(chǎn)9.12噸/公頃位居世界第八(前一年度是世界第一),比世界平均水平5.78噸/公頃高58%,也高于我國單產(chǎn)6.32噸/公頃;燕麥單產(chǎn)4.92噸/公頃位居世界第二,比世界平均水平2.40噸/公頃高122%;大麥單產(chǎn)6.43噸/公頃位居世界第三(前一年度是世界第一),比世界平均水平3.03噸/公頃高112%;稻谷單產(chǎn)6.54噸/公頃位居世界第十六,比世界平均水平4.62噸/公頃高42%;油菜籽單產(chǎn)4.05噸/公頃位居世界第一,比世界平均水平1.99噸/公頃高104%,也高于我國2.04噸/公頃的單產(chǎn)水平。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù),智利馬鈴薯單產(chǎn)27.81噸/公頃,比世界平均水平21.36噸/公頃高30.2%。

    二、智利政府出臺多項政策措施支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn),糧食進口實行低關(guān)稅

    (一)適應(yīng)世貿(mào)規(guī)則,糧食等農(nóng)產(chǎn)品流通實行市場化

    1983年為保護生產(chǎn)者和消費者利益,智利政府對關(guān)鍵性大宗商品(小麥、油籽、糖)設(shè)定了最低和最高的進口準入價[11]。如果進口價格低于最低進口準入價,進口商品就會被征收浮動稅率;如果進口價格高于最高進口準入價,就會降低現(xiàn)有關(guān)稅以減小對消費者的影響。在價格區(qū)間內(nèi),市場流通不受限制。計算最低最高價格區(qū)間的辦法以法律形式固定。這個價格區(qū)間系統(tǒng)允許國內(nèi)市場價格滯后于國際市場價格的變化趨勢,防止國際市場價格波動沖擊國內(nèi)市場。政府還成立一家公司收購小麥,在扣除儲存費用和金融成本后,以價格區(qū)間下限(即以價格下限進口小麥的成本)購買農(nóng)戶愿意出售的所有小麥,但世界貿(mào)易組織在2002年裁定智利實行的最低最高價格區(qū)間的辦法不符合世貿(mào)規(guī)則,智利政府不得不進行修改。據(jù)考察了解,目前智利糧食流通全部市場化,農(nóng)民合作社相對獨立,糧食經(jīng)營企業(yè)主要是私營。農(nóng)民按市場價格將糧食自由出售給糧食公司或其他用糧企業(yè)。國內(nèi)糧食市場價格受國際市場影響較大,政府對種糧農(nóng)民沒有直接補貼。當糧價低迷時,由政府指定的1家相對獨立的貿(mào)易公司按略高于市場價格收購少量糧食,發(fā)揮引導(dǎo)市場價格的作用,而且僅限于小麥品種,政府指定公司只收購產(chǎn)量的1%。由于國際糧食價格波動大,僅1%的收購補貼實質(zhì)作用不大。

    (二)實行適合高效農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持政策

    主要包括農(nóng)業(yè)貸款支持、對農(nóng)戶提供優(yōu)質(zhì)種子、土質(zhì)改良技術(shù)支持、灌溉技術(shù)支持和建設(shè)補助、農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險等。如上世紀60年代智利確定了具有發(fā)展?jié)摿Φ闹匾r(nóng)產(chǎn)品,如水果、葡萄酒、林產(chǎn)品、家畜和乳制品,并通過政府實施干預(yù)政策給予鼓勵支持,對潛力產(chǎn)品的生產(chǎn)包裝、加工基礎(chǔ)設(shè)施提供長期信用、技術(shù)支持和公共投資,鼓勵成立相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品合作社,促進規(guī)?;a(chǎn)。智利在高效農(nóng)業(yè)發(fā)展和出口的成功,還源于政府實施灌溉工程公共干預(yù)政策,1990年起智利政府在灌溉方面加大了投入,開始修建大型灌溉工程,并通過補助的方式鼓勵農(nóng)場主建設(shè)小型灌溉工程。

    (三)智利政府重視農(nóng)業(yè)科技研究和技術(shù)推廣,提升了農(nóng)業(yè)科技水平和農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)

    智利國家農(nóng)業(yè)研究中心在全國設(shè)立10個分中心[7],政府按照研究中心年度預(yù)算的一定比例給予財政資金,用于農(nóng)業(yè)發(fā)展研究。注重科技人才培養(yǎng),鼓勵支持科技研究人員通過有償服務(wù)與企業(yè)、農(nóng)場(莊園)共同進行科技研發(fā),促進農(nóng)業(yè)科研成果轉(zhuǎn)化,提升農(nóng)業(yè)科技水平,如轉(zhuǎn)基因育種、無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)等。智利與歐美等許多國家的農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)保持長期交流合作,以引進先進技術(shù),如交換種質(zhì)資源、改良品種等。智利與中國也有多年的交流合作,如1999年在中國天津建設(shè)的中智示范農(nóng)場就是兩國農(nóng)業(yè)合作的成功典范,通過引進智利優(yōu)質(zhì)水果品種,推廣使用先進栽培管理技術(shù),為促進我國水果產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出積極貢獻[8]。2017年智利-中國農(nóng)業(yè)科技研發(fā)中心和智中示范農(nóng)場在圣地亞哥市的郊區(qū)揭幕[9],將引進中國蔬菜等作物、交流農(nóng)業(yè)技術(shù)和種植經(jīng)驗。

    (四)制定適應(yīng)經(jīng)濟全球化、主動開放的出口發(fā)展戰(zhàn)略,提高產(chǎn)品出口競爭力

    智利在上世紀90年代初以來制定了一項基于小國經(jīng)濟體的出口發(fā)展戰(zhàn)略,目前已經(jīng)與全球60多個國家簽署貿(mào)易優(yōu)惠協(xié)定[15],通過這些協(xié)定為智利農(nóng)業(yè)及經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了有利的國際環(huán)境。2005年中國和智利簽署了自由貿(mào)易協(xié)定,這是中國第一次與單一國家簽署自由貿(mào)易協(xié)定(2003年中國與東盟簽署了協(xié)定)。2018年,中國與智利簽署共建“一帶一路”合作諒解備忘錄。智利對糧食進口沒有限制,實行較低關(guān)稅,特別是與智利簽訂自貿(mào)協(xié)定的國家都實行零關(guān)稅。除主動降低關(guān)稅外,智利政府還設(shè)立國家對外貿(mào)易促進局(Pro Chile)從事對外會商談判,積極幫助企業(yè)特別是中小企業(yè)拓展國際市場,促進本國產(chǎn)品出口。對外貿(mào)易促進局在全國15個大區(qū)均設(shè)有辦事機構(gòu)[16]。對外貿(mào)易促進局為本國企業(yè)搭建出口交流平臺,經(jīng)常在國內(nèi)外舉辦出口商品推介會,邀請國外政府官員和企業(yè)參加。為便利智利出口商與世界各國進口商進行聯(lián)系,對外貿(mào)易促進局2019年還推出電商平臺“ChileB2B”,該平臺的建立是智利政府數(shù)字化、現(xiàn)代化計劃的一部分。經(jīng)過多年努力,智利本國商品特別是農(nóng)產(chǎn)品出口明顯增加,1990-2019年智利出口商品總值增長7.1倍(其中農(nóng)產(chǎn)品出口增長9倍),而同期全球出口商品總值增長4.4倍(其中農(nóng)產(chǎn)品出口增長3.4倍)。

    據(jù)介紹,智利農(nóng)業(yè)部的工作重點是制定糧食質(zhì)量國家標準、進行信息交換和信息協(xié)調(diào)、為企業(yè)提供國內(nèi)和周邊國家的糧油市場信息,以及提供灌溉技術(shù)支持、種子支持等。智方提到中國人口眾多,是糧食生產(chǎn)和消費大國,因此,需要國家實施宏觀調(diào)控,而且有一攬子計劃,包括建立儲備,以保持糧食供需平衡。智利與中國國情不同,不是主要產(chǎn)糧國,但周邊都是產(chǎn)糧國,雖然進口糧食較多,但占國際貿(mào)易量的比重較少。智利政府沒有國家糧食儲備和應(yīng)急儲備,而且是地震多發(fā)的國家,但每次地震波及的人口并不多,主要由市場提供所需要的糧食和食品,同時還會向國際社會尋求援助。

    三、借鑒意義

    (一)進一步完善國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持保護政策體系,提高糧食綜合生產(chǎn)能力

    我國是最大的糧食消費國,谷物消費量超過全球貿(mào)易量。智利雖然谷物自給率不足40%,但其谷物消費量僅相當于國際貿(mào)易量1.5%左右,而且距離世界主要糧食出口國很近,如南美洲巴西、阿根廷,北美洲美國、加拿大。由于國情完全不同,我國是立足國內(nèi),確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”,提高國內(nèi)自給率水平。要采取“長牙齒”的措施,繼續(xù)實行嚴格的耕地保護制度,堅決遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”。進一步加大農(nóng)業(yè)水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施投入,繼續(xù)實施高標準農(nóng)田建設(shè),加大東北黑土地保護支持力度,發(fā)揮好耕地地力保護補貼基礎(chǔ)性作用。逐步建立覆蓋多品種、多類別的補貼體系,拓寬種糧農(nóng)民的補貼選擇范圍。根據(jù)市場供需和宏觀調(diào)控需要發(fā)揮好糧食生產(chǎn)者補貼導(dǎo)向作用,促進短缺糧油品種生產(chǎn)。繼續(xù)堅持和完善小麥、稻谷最低收購價政策,提高糧食收儲調(diào)控能力。進一步完善農(nóng)業(yè)保險體系,提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者抵御自然風(fēng)險和市場風(fēng)險能力,積極推進主要糧食作物完全成本保險和收入保險試點,更大范圍推廣“保險+期貨”試點。要提高各級財政補貼力度,降低農(nóng)戶保費,擴大覆蓋面,提高保障水平,推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展。

    (二)積極構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)的發(fā)展格局,實現(xiàn)全球農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置

    我國是世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品凈進口國(既是進口大國,也是出口大國),2020年我國凈進口農(nóng)產(chǎn)品以糧油、畜產(chǎn)品為主,還有棉花、水果、食糖等,不考慮水果折算播種面積10多億畝,而我國現(xiàn)有耕地僅20.2億畝,依靠國內(nèi)資源保障自給是不可能的,必須統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個市場兩種資源,保障國內(nèi)供給。智利是共建“一帶一路”的重要合作伙伴,我國從智利進口水果、葡萄酒、水產(chǎn)品、肉類等,雖然不直接進口糧油,但也相當于進口了土地和水資源。今后要按照“大糧食”的觀念進一步拓寬進口渠道和品種,除糧油品種外,還要進口其他優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品,如畜牧養(yǎng)殖品、水產(chǎn)品、水果等,以分散糧食進口壓力。要利用我國資金、技術(shù)的優(yōu)勢,加大政策支持,鼓勵農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”,在全球特別是“一帶一路”共建國家的主要產(chǎn)區(qū)和關(guān)鍵物流節(jié)點投資建設(shè)加工倉儲碼頭等基礎(chǔ)設(shè)施,構(gòu)建多邊多元、穩(wěn)定可靠的全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈渠道??梢越梃b智利做法,加大對我國優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口推廣和支持力度,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置。積極開展國際合作交流,提升我國在全球糧食安全領(lǐng)域的話語權(quán),特別要進一步發(fā)揮我國在國際組織和機構(gòu)中的作用,積極參與國際貿(mào)易規(guī)則,推動國際貿(mào)易健康發(fā)展,維護全球糧食安全。

    (三)提高農(nóng)業(yè)科技水平,鼓勵農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和科研成果轉(zhuǎn)化

    智利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平高,與智利政府重視農(nóng)業(yè)科技研究和對農(nóng)業(yè)的各種支持政策分不開的。我國農(nóng)業(yè)還面臨種業(yè)的“卡脖子”風(fēng)險,要加強農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護開發(fā)利用,長期穩(wěn)定支持育種基礎(chǔ)性研究,加強種業(yè)核心關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān),提高種業(yè)自主創(chuàng)新能力,同時加強與國外農(nóng)業(yè)研究機構(gòu)合作,積極引進先進農(nóng)業(yè)科技、種質(zhì)資源。完善激勵機制,促進產(chǎn)學(xué)研深度融合。調(diào)動科研人員的積極性,鼓勵農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和科研成果轉(zhuǎn)化。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣方式,運用市場化機制和智能化手段,把科研成果和農(nóng)民實際需求連接起來,推動科研成果產(chǎn)業(yè)化。

    (四)構(gòu)建新型糧食市場監(jiān)測預(yù)警體系,發(fā)揮信息服務(wù)宏觀調(diào)控和社會需求的作用

    智利農(nóng)業(yè)部的一項重要工作是監(jiān)測市場,為買賣雙方提供周邊國家和國內(nèi)糧食市場信息服務(wù)。2014年以來我國實行糧食收儲制度改革,堅持了市場化改革方向,同時國際國內(nèi)市場更加融合,糧食價格波動幅度加大。要加強國內(nèi)外糧食市場監(jiān)測預(yù)警,實時跟蹤監(jiān)測國內(nèi)外糧食市場、經(jīng)濟金融形勢、天氣變化等,全面準確掌握市場動態(tài),及時發(fā)現(xiàn)和處置苗頭性問題,防范化解潛在風(fēng)險,及時調(diào)整糧食生產(chǎn)、收購、儲備、銷售等政策,避免糧食生產(chǎn)大起大落,價格大幅度波動。通過官網(wǎng)、微信公眾號等媒體,及時發(fā)布涉糧政策、國內(nèi)外糧食供需形勢與價格趨勢等信息,充分發(fā)揮信息在引導(dǎo)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)戶售糧、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等方面的積極作用,引導(dǎo)市場理性預(yù)期。

    參考文獻

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    (作者單位:國家糧油信息中心)

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