招商引資競爭與土地供給行為：基于城市經(jīng)濟發(fā)展的視角

胡思佳 徐翔

摘 ? 要：為吸引企業(yè)投資，地方政府通過競爭性供地壓低了工業(yè)用地的整體價格水平，削弱了經(jīng)濟發(fā)展基礎較差的城市的土地相對成本優(yōu)勢。經(jīng)濟發(fā)展基礎較好的城市主動降低工業(yè)用地價格，增加工業(yè)用地供給，降低居住用地的供給比例;經(jīng)濟發(fā)展基礎較差的城市則被迫選擇增加居住用地供給比例。通過降低工業(yè)用地價格來招商引資的供地策略在經(jīng)濟發(fā)展基礎較好的城市效果更好，隨著城市經(jīng)濟發(fā)展基礎的改善，地方政府傾向于降低工業(yè)用地價格，增加工業(yè)用地供給。我國應逐漸建立多元化的政績考核機制，增加一二線城市居住用地供給，同時通過落實差異化的工業(yè)用地最低出讓價格、嚴防工業(yè)用地閑置和加強對地方產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的管理等途徑加快推動工業(yè)用地出讓的市場化，提升土地市場供給效率。

關鍵詞：土地供給行為;招商引資競爭;城市經(jīng)濟發(fā)展

中圖分類號：F299.23 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2021）07-0091-16

城鎮(zhèn)住房制度改革推行后，我國逐步確立了地方政府主導的土地供給制度和“招拍掛”土地出讓管理制度。我國特殊的土地供給制度決定了當前房地產(chǎn)市場的基本結構和各省份招商引資的發(fā)展狀況，進而影響了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。地方政府通過出讓土地，能夠直接獲得土地出讓金收入，也可以通過招商引資間接促進本地經(jīng)濟發(fā)展。一些文獻認為，土地出讓金收入是地方政府土地出讓的主要動機[1]。1994年分稅制改革后，土地出讓金收入成為地方政府收入的重要來源，地方政府為了獲得更高出讓金有主動推高地價的動力。另一些文獻提出，地方官員有激勵通過招商引資拉動本地經(jīng)濟增長[2]。在這樣的激勵下，地方政府大量低價供應工業(yè)用地，與其他地區(qū)展開招商引資競爭[3]。上述兩類動機共同決定了地方政府的供地行為。

由于城市之間存在招商引資競爭，且存在經(jīng)濟發(fā)展基礎的差異，不同地方政府的土地供給行為出現(xiàn)分化。企業(yè)選擇投資目的地時會綜合考慮一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展基礎和地價，僅通過降低工業(yè)用地價格往往并不能保證吸引更多投資[4]。本文重點關注城市的經(jīng)濟發(fā)展基礎差異和城市之間的招商引資競爭如何導致了不同地方政府在工業(yè)用地供給行為上的分化。目前，我國居住用地供給基本確立了以“招拍掛”為基礎的出讓制度和定價原則，工業(yè)用地則仍然具有大量協(xié)議出讓的空間，地方政府對于工業(yè)用地價格擁有較高的決定權，進而存在壓低工業(yè)用地價格的可行性。經(jīng)過招商引資競爭，經(jīng)濟發(fā)展基礎不同的地方政府土地供給行為將出現(xiàn)差別：經(jīng)濟發(fā)展基礎較好的地區(qū)主動降低工業(yè)用地價格、增加工業(yè)用地供給;經(jīng)濟發(fā)展基礎較差的地區(qū)被迫增加居住用地供給，以獲得更高土地出讓金收入。

本文引入了城市居住用地和工業(yè)用地的相對價格這一指標測度地方政府土地供給行為。通過面板回歸分析，檢驗地方政府壓低工業(yè)用地價格這一土地供給策略的有效性。之后，通過分地區(qū)回歸分析，考察該策略對于經(jīng)濟發(fā)展基礎不同的地區(qū)的效果差異。進一步地，本文檢驗了不同經(jīng)濟發(fā)展基礎的地區(qū)壓低工業(yè)用地價格的程度差異。最后，根據(jù)我國地方政府當前的土地供給偏好，針對一二線城市居住用地需求高而供給少等狀況，提出了相應的政策建議。

一、 相關文獻綜述

已有研究指出，地方政府的土地出讓行為背后存在兩種激勵：第一種從“土地財政”的角度出發(fā)，認為分稅制改革后土地出讓金成為地方政府財政收入的主要來源，地方政府出讓土地的主要激勵是財政收入。另一種解釋認為，地方政府的首要目標是促進地方經(jīng)濟增長，而土地是其謀求地方經(jīng)濟快速發(fā)展的重要工具。協(xié)議出讓工業(yè)用地使地方政府擁有了對工業(yè)用地價格較大的自主決定權，從而構成地方政府利用土地參與招商引資競爭的可行性。

（一）“土地財政”對地方政府土地出讓行為的影響

有文獻指出，地方政府有通過土地出讓獲得財政收入的激勵。在財政分權體制下，地方政府的財政收入中很高比例來自土地出讓收入[5]。關于“土地財政”，平新喬等學者提出“土地財政”有狹義和廣義兩層含義[6]。狹義的“土地財政”僅限于土地出讓金，在分稅制體制下，土地出讓金收入是地方政府預算外收入的主要來源。廣義的“土地財政”包括了地方政府征收的與土地和房地產(chǎn)相關的所有稅收收入。平新喬等指出，隨著房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)地位的凸顯和高速發(fā)展，廣義的“土地財政”依賴度不斷上升[6]。楊圓圓比較研究了全國各地區(qū)的“土地財政”規(guī)模，發(fā)現(xiàn)地方政府對“土地財政”的依賴程度存在區(qū)域性差異，其中東部地區(qū)的依賴度顯著高于西部和中部地區(qū)[7]。

部分研究探討了“土地財政”如何影響了地方政府的土地供給行為。有學者提出，分稅制改革實施以來，中央和地方的財政關系不斷調整，地方政府在事權比例沒有太大變化的基礎上，財權比例卻逐步下降[8]。已有研究還指出，地方政府由于追求土地財政收入而熱衷于出讓土地，并且對于居住用地和工業(yè)用地采取差異化的定價策略[9]，比如采用“招拍掛”方式出讓商業(yè)服務用地和居住用地，以較高的價格獲得土地出讓收入，同時以較低價格協(xié)議出讓工業(yè)用地以平衡當期財政和未來經(jīng)濟增長[10]。王根賢認為地方政府在現(xiàn)行的財政分權制度下可以獨享土地出讓金[1]，因此存在推高土地出讓收入和房價的激勵，且缺乏提供保障性住房的激勵。

還有學者指出，財政壓力提高會減少地方政府以地引資的行為，導致工業(yè)用地出讓規(guī)模下降[11]，且財政壓力對居住用地價格的影響高于工業(yè)用地和商業(yè)服務用地。對“土地財政”依賴度越低的地區(qū)，在土地供給上越能配置更多的交通運輸用地、公共管理與公共服務用地[12]。

（二）晉升激勵對地方政府土地出讓行為的影響

另一部分文獻指出，地方政府有晉升激勵推動其利用土地出讓參與招商引資競爭。張莉等指出，基于GDP的地方政府官員考核機制使得地方政府官員有利用土地招商引資的動機，而非僅僅有追求土地出讓收入的激勵[13]。地方政府在晉升激勵的驅動下，土地供給行為呈現(xiàn)對工業(yè)用地的偏好。在當前財政分權和晉升考核機制下，地方政府的最優(yōu)策略是低價出讓工業(yè)用地和高價出讓居住用地[14];地方政府有激勵提高工業(yè)用地供給，減少居住用地供給，相較于市場主導的土地供給結構，地方政府的干預將造成居住用地供給不足，從而推高房價[15]。

一些學者發(fā)現(xiàn)地方政府可以通過增加工業(yè)用地出讓的面積顯著拉動當?shù)胤欠康禺a(chǎn)固定資產(chǎn)投資和GDP;但是以協(xié)議出讓方式出讓土地的占比增高則會抑制上述拉動效果[16]。此外，分稅制改革后地方政府之間的招商引資競爭日趨激烈，而各地吸引資本的一個重要手段是低價出讓土地。王賢彬等分析了地方政府如何通過土地出讓影響基礎設施投資和經(jīng)濟增長，指出地方政府官員同時追求晉升機會和個人經(jīng)濟收益[17]。另一些學者則指出，省域內(nèi)經(jīng)濟實力接近的城市之間存在利用土地招商引資的惡性競爭，城市爭相擴大工業(yè)用地的出讓規(guī)模和協(xié)議出讓用地的比例，且經(jīng)濟增長壓力大的城市傾向于犧牲財政收入，通過工業(yè)用地地價優(yōu)惠吸引利用效率高的企業(yè)入駐[18]。

（三）工業(yè)用地定價與出讓

已有文獻指出，地方政府在工業(yè)用地出讓方面有較大的自主決定權，對工業(yè)用地價格有較大影響。部分文獻探討了地方政府對于協(xié)議出讓工業(yè)用地的偏好。楊繼東等研究發(fā)現(xiàn)，盡管中央政策一再控制，地方政府協(xié)議出讓工業(yè)用地的現(xiàn)象仍然很普遍[19]。陶然等通過分析當前我國土地制度和晉升激勵對于地方政府的土地出讓行為的影響，發(fā)現(xiàn)地方政府可以通過協(xié)議出讓工業(yè)用地降低投資者的成本，便于投資者在投資的行業(yè)內(nèi)迅速成長[20]。謝貞發(fā)研究發(fā)現(xiàn)，地方政府的工業(yè)用地出讓行為受到稅收分成的影響，營業(yè)稅分成上升會降低工業(yè)用地出讓規(guī)模[21]。

另一部分研究總結了我國工業(yè)用地定價問題。有學者指出，即使遵循國家關于工業(yè)用地最低出讓價格的規(guī)定，地方政府仍然可以通過稅收減免和補貼等形式變相壓低工業(yè)用地的實際出讓價格。金曉斌等通過評估江蘇省工業(yè)用地出讓的市場化水平，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段市場機制尚未發(fā)揮應有的作用[22]。部分學者還發(fā)現(xiàn)我國居住用地和工業(yè)用地價格差距過大。工業(yè)用地與居住用地合理比價和實際比價形成了明顯的“剪刀差”，且其差值在近年來呈擴大趨勢，工業(yè)地價被低估的現(xiàn)象不斷加劇[23]。

已有文獻還總結了地方政府的土地供給偏好對土地和房地產(chǎn)市場的影響。范劍勇指出，政府通過增加工業(yè)用地供應和相對縮減居住用地供應，加快推動了城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展[24]。唐健等研究發(fā)現(xiàn)，我國商服用地和居住用地價格存在顯著倒掛現(xiàn)象，我國工業(yè)用地供給過量，擠占了居住用地的供給，從而推高了地價和房價[25]。

（四）相關文獻述評

現(xiàn)有文獻對于我國地方政府的土地出讓機制進行了比較全面的分析，但是仍存在不足之處。一方面，現(xiàn)有文獻主要研究的是地方政府土地供給行為的共性現(xiàn)象，而對不同地區(qū)地方政府土地供給的差異重視不足。已有文獻主要探討了地方政府對出讓工業(yè)用地的偏好，但少有文獻關注不同城市在分配工業(yè)用地和居住用地比例時的分化;已有文獻總結出我國居住用地和工業(yè)用地的相對價格平均過高，但是不同城市居住用地和工業(yè)用地的價格比存在較大差異。特別是，當前我國經(jīng)濟較發(fā)達、人口凈流入且住房需求較高的城市對工業(yè)用地出讓的偏好反而更高，這一現(xiàn)象已有文獻尚無法解釋。另一方面，現(xiàn)有文獻對于地方政府土地供給行為的刻畫主要通過土地價格或者土地出讓數(shù)量等絕對量，對地方政府不同用地類型供給偏好刻畫得不夠精準。經(jīng)濟發(fā)展基礎不同的地區(qū)所面臨的土地需求各不相同，土地出讓的絕對數(shù)量和絕對價格難以精準反映不同地區(qū)地方政府對工業(yè)用地供給的偏好程度。

二、地方政府土地供給分化的機制分析與研究假設的提出

（一）我國不同地區(qū)土地供給的分化

按照一般城市發(fā)展規(guī)律，在城市發(fā)展的起步階段，為了吸引大量工業(yè)企業(yè)前來投資，工業(yè)用地供給比例會較高;而隨著城市發(fā)展到一定階段，由于人口聚集帶來的需求推動了房價和地價上漲，工業(yè)用地供給比例將逐漸降低，整體發(fā)展趨勢呈倒U型，居住和商業(yè)服務用地所占比重上升[25]。由于商業(yè)服務用地單位面積產(chǎn)出大大高于工業(yè)用地，且發(fā)展商業(yè)服務業(yè)所需的土地面積較小，因而成熟的人口聚集的大城市一般以供給居住用地為主。發(fā)達國家城市工業(yè)用地的占比一般在5%至15%之間，且由于去工業(yè)化現(xiàn)象，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的主要大型城市的工業(yè)用地比例一般低于10%，隨著經(jīng)濟發(fā)展帶來的城市地價的上漲，工業(yè)企業(yè)向地價更低的城市轉移[26]。在我國，工業(yè)用地占比的變化趨勢似乎和發(fā)達國家完全相反。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，經(jīng)濟發(fā)展水平更高的一二線城市的居住用地的比例并沒有隨著人口的涌入而顯著增加，其居住用地所占比例低于全國平均水平。與此同時，經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低乃至面臨人口凈流出的地區(qū)，雖然對商品房住宅的需求較少，但居住用地所占比例更高。圖1給出了2007—2017年主要城市的居住用地在城市總建設用地中的占比。其中，一線城市的平均居住用地占比僅為28.7%，而四線城市的平均居住用地占比接近33%，比一線城市的平均居住用地供給高出4.3個百分點，且一二三四線城市平均居住用地占比呈遞增趨勢。2016年一線城市房價大幅上漲時，居住用地的供給并沒有隨之提升，反而從2015年的28.3%下降至27.4%。進一步地，由于經(jīng)濟發(fā)展基礎更好的地區(qū)住房需求往往大于基礎較差的低經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)，由此住房需求更高的地區(qū)居住用地供給減少，而住房需求較小的地區(qū)居住用地供給反而增加，這部分地導致了當前我國房地產(chǎn)市場一二線主要城市高房價、三四線部分城市高庫存的現(xiàn)象。對于這些現(xiàn)象，已有文獻沒有給出很好的解釋。

（二）地方政府土地供給行為分化的解釋

地級市政府是我國一級土地市場的壟斷供給方，且有權決定當?shù)爻鞘薪ㄔO用地的使用結構。房地產(chǎn)市場化改革以來，居住用地基本上確立了基于“招拍掛”的出讓制度，地方政府不能直接決定居住用地的出讓價格。由于工業(yè)用地仍然存在協(xié)議出讓的空間，且市場化程度較低，地方政府對工業(yè)用地出讓價格擁有較大的決定權。張莉等的研究發(fā)現(xiàn)，根據(jù)2017年起實施的《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》，五級以上工業(yè)用地的最低價標準為384元/平方米，而五級以上工業(yè)用地的實際平均單價只有214元/平方米，低于標準價格出讓工業(yè)用地的事實仍然大量存在[27]。

根據(jù)張莉等學者的論述[13]，在改革開放以來以經(jīng)濟指標為主要標準的官員考核體系下，地方政府存在以追求提高當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平為主要形式的激勵。雖然通過出讓居住用地可以通過房地產(chǎn)開發(fā)拉動當?shù)亟?jīng)濟，但是難以帶來長期全面的經(jīng)濟增長。因此，地方政府仍然首選利用工業(yè)用地進行招商引資。李俊麗指出，通過土地優(yōu)惠政策進行招商引資，地方政府能夠吸引投資尤其是外資進入，促進當?shù)氐墓I(yè)化、城鎮(zhèn)化進程和經(jīng)濟增長[28]。

根據(jù)張莉等學者的論證[3]，工業(yè)用地價格越低，對企業(yè)越有吸引力。而給定土地價格下，企業(yè)會選擇去經(jīng)濟發(fā)展基礎更好的地區(qū)進行生產(chǎn)。潘鎮(zhèn)指出，城市的經(jīng)濟發(fā)展基礎對于企業(yè)投資選址具有較大影響[29]。實證研究發(fā)現(xiàn)，外商直接投資趨于流向基礎設施完善、市場規(guī)模較大、勞動力供給充分的地區(qū);城市提供的優(yōu)惠條件越多，對企業(yè)吸引力越大。其中，工業(yè)用地供給優(yōu)惠是城市招商引資政策的重要組成部分。由于地方政府難以改變當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展基礎，因而主要通過降低當?shù)毓I(yè)用地價格來實現(xiàn)招商引資競爭。地方政府決定工業(yè)用地價格，并根據(jù)該價格下的招商引資情況決定工業(yè)用地出讓數(shù)量，最終決定當?shù)氐耐恋乩媒Y構。在給定城市經(jīng)濟發(fā)展基礎的情況下，地方政府提供的工業(yè)用地價格越低，越有利于吸引企業(yè)前來投資，從而帶動當?shù)亟?jīng)濟增長。

一般研究認為，當不同地區(qū)的政府面臨招商引資競爭時，將會采用一致性的競爭策略，如基礎設施的過度投資和工業(yè)用地的過度供給等。但是Cai & Treisman的文章提出了政府在招商引資行為中的兩極分化現(xiàn)象[30]。不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展基礎差異造成對資本吸引力的差距，在經(jīng)濟發(fā)展基礎較差的地區(qū)，政府一旦意識到自己在招商引資競爭中必然失敗，就可能直接放棄吸引資本的努力，從而減少對基礎設施等方面的投資和維護。良好的資本流動程度加劇了資本向經(jīng)濟發(fā)展基礎較好的地區(qū)集中，在資本流動較強的地區(qū)，政府在招商引資行為中的兩極分化現(xiàn)象比在資本流動受到管制的地區(qū)更為顯著。改革開放以來，我國資本流動性顯著增強，企業(yè)投資選址自由度提高，使得不同城市招商引資行為的分化成為可能。

對于經(jīng)濟發(fā)展基礎較好的城市，由于人口和企業(yè)流入，對當?shù)赝恋氐男枨笠仓饾u提高，在土地供給總量不變的情形下，土地價格將隨之上升。相比之下，經(jīng)濟發(fā)展基礎較差的城市原本擁有一定的土地成本優(yōu)勢。如圖2（下頁）所示，當工業(yè)用地與居住用地同樣采用“招拍掛”方式出讓時，工業(yè)用地價格由市場供需決定。企業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展基礎較好的城市的單位土地回報相較于在經(jīng)濟發(fā)展基礎較差的城市一般會更高。企業(yè)在考慮選址時會綜合考慮城市的經(jīng)濟發(fā)展基礎與工業(yè)用地價格，并最終選擇在單位土地回報扣除土地價格后最高的城市選址，即單位土地凈回報最高的城市。當工業(yè)用地價格由市場決定時，隨著對經(jīng)濟發(fā)展基礎較好城市的土地需求上升，工業(yè)用地價格也將上漲，從而降低了當?shù)氐膯挝煌恋貎艋貓?。當?jīng)濟發(fā)展基礎較好的城市的工業(yè)用地價格足夠高時，單位土地凈回報降低至不高于經(jīng)濟發(fā)展基礎較差的城市，此時企業(yè)會綜合考慮遷往經(jīng)濟發(fā)展基礎較差的城市進行投資。

但是，由于地方政府對于工業(yè)用地價格擁有較大的自主決定權，經(jīng)濟發(fā)展基礎較好的城市可以低于市場的價格出讓工業(yè)用地。隨著地方政府之間展開以壓低工業(yè)用地價格為主要形式的招商引資競爭，經(jīng)濟發(fā)展基礎較差的城市的相對成本優(yōu)勢被削弱，而經(jīng)濟發(fā)展基礎較好的城市的經(jīng)濟發(fā)展基礎優(yōu)勢被擴大。因此，對于經(jīng)濟發(fā)展基礎較差的城市，壓低工業(yè)用地價格的土地出讓策略有效性下降，部分城市即使以低價格甚至零價格出讓工業(yè)用地也難以在招商引資競爭中勝出。面對這樣的情況，地方政府將不得不改變土地出讓策略，增加居住用地的供給，來獲取土地出讓金收入和短期的經(jīng)濟增長;壓低當?shù)毓I(yè)用地價格也不再具有必要性。不同經(jīng)濟發(fā)展基礎的城市的土地供給行為將出現(xiàn)分化：經(jīng)濟發(fā)展基礎較好的城市通過采用壓低工業(yè)用地價格的土地供給策略招商引資，增加工業(yè)用地供給，減少居住用地供給;經(jīng)濟發(fā)展基礎較差的城市被迫增加居住用地供給，對工業(yè)用地價格的干預減少。

此外，由于城市經(jīng)濟發(fā)展基礎的差異，不同城市面臨的土地需求不同，因而工業(yè)用地的絕對價格不足以衡量該地區(qū)工業(yè)用地的折價程度。根據(jù)已有文獻分析，產(chǎn)業(yè)集聚、工資、稅收、經(jīng)濟和社會發(fā)展等均會對城市工業(yè)用地價格產(chǎn)生影響[31]。以北京市為例，2016年北京市工業(yè)用地的平均價格為2526元/平方米，而同年全國平均工業(yè)用地價格為782元/平方米，北京市的工業(yè)地價遠高于全國。但是，同期北京市居住用地平均價格高達58 767元/平方米，而全國居住用地的平均地價僅為5918元/平方米。不同城市對土地的需求不同，但是同一個城市居住和工業(yè)兩類用途土地的需求具有較強的正相關性?；诖耍疚囊氤鞘芯幼　I(yè)用地的相對價格來衡量當?shù)毓I(yè)用地折價程度，反映地方政府對壓低工業(yè)用地價格的土地供給策略的偏好。居住用地價格由市場決定，而工業(yè)用地價格由地方政府直接決定。由于地方政府之間為了吸引企業(yè)入駐展開招商引資競爭，工業(yè)用地價格將低于市場價格，城市的居住—工業(yè)用地價格比將升高。因此，地方政府壓低工業(yè)用地價格的程度越嚴重，當?shù)氐木幼　I(yè)用地價格比越高。本文實證部分將采用居住—工業(yè)用地價格比來刻畫地方政府的土地供給行為。

綜上，與Cai & Treisman的文章所論述的情況相似[30]，我國地方政府在招商引資競爭局面下出現(xiàn)了土地供給行為的分化。一方面，地方政府可以通過壓低工業(yè)用地價格來吸引更多投資，從而促進當?shù)亟?jīng)濟增長;而由于各地政府競相壓低工業(yè)用地價格，該土地供給策略的有效性在經(jīng)濟發(fā)展基礎更好的地區(qū)更顯著。另一方面，由于經(jīng)濟發(fā)展基礎較差的地區(qū)利用低價工業(yè)用地招商引資策略的有效性較差，因而更少采用這一土地供給策略;經(jīng)濟發(fā)展基礎越好的城市，越傾向于壓低工業(yè)用地價格。

本文通過實證分析，分別檢驗兩個假說：

“地方政府土地供給策略有效性假說”（假說1）：在給定城市經(jīng)濟發(fā)展基礎的條件下，地方政府可以通過壓低工業(yè)用地價格，吸引更多投資，從而促進當?shù)亟?jīng)濟增長;且經(jīng)濟發(fā)展基礎越好的城市，該策略越有效。

“城市經(jīng)濟發(fā)展基礎與土地供給分化假說”（假說2）：經(jīng)濟發(fā)展基礎越好的城市，越傾向于采用壓低工業(yè)用地價格的土地供給策略。

三、模型設定、變量與數(shù)據(jù)說明

（一）變量選取與指標構建

考慮到當前我國城市土地供給的決策權主要掌握在地級市地方政府手中，本文參照對城市土地開發(fā)行為的已有研究，選取地級市作為核心樣本?！吨袊鴩临Y源統(tǒng)計年鑒》公布了104個地級市各類城市建設用地的價格，故選取這104個地級市2009—2017年的土地交易數(shù)據(jù)進行實證分析。除工業(yè)用地和居住用地價格來自《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》外，其他控制變量數(shù)據(jù)主要來自歷年的《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》。由于年鑒數(shù)據(jù)存在殘缺，本文根據(jù)各城市地方統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)和各省份統(tǒng)計年鑒對殘缺的數(shù)據(jù)進行了調整和補全。

本文分別驗證“地方政府土地供給策略有效性假說”（假說1）和“城市經(jīng)濟發(fā)展基礎與土地供給分化假說”（假說2）。其中，假說1檢驗地方政府的土地供給策略與當?shù)卣猩桃Y能力的相關性，假說2檢驗城市經(jīng)濟發(fā)展基礎與地方政府土地供給策略的關系。

本文采用的核心被解釋變量主要有二：

一是城市對投資的吸引力。根據(jù)趙祥、高偉和李晶的研究[32-33]，本文選擇用城市的外商直接投資額（FDI）來表示。改革開放以來，外資一直是各地招商引資的首選，因而本文用城市吸引外商投資的能力來衡量地區(qū)引資能力。相關數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》和各地級市統(tǒng)計局。此外，國內(nèi)不同區(qū)域之間存在相互投資，且產(chǎn)業(yè)在不同區(qū)域之間存在轉移和承接，為了檢驗回歸模型的穩(wěn)健性，本文還分別采用城市GDP總量、城市GDP增長率、城市工業(yè)總產(chǎn)值和城市非房地產(chǎn)固定資產(chǎn)投資額作為衡量城市引資能力的替代指標。

二是地方政府的土地出讓行為。這里用城市的居住—工業(yè)用地價格比來衡量?，F(xiàn)階段，我國工業(yè)用地相較于商服用地和居住用地而言，協(xié)議出讓所占的比重相對更大，地方政府對于工業(yè)用地價格擁有較大的決定權，直接采用工業(yè)用地的絕對價格不足以衡量該地區(qū)工業(yè)用地的折價程度。本文采用城市的居住—工業(yè)用地價格比來衡量一個城市地方政府在出讓工業(yè)用地時的折價程度，從而控制對于工業(yè)用地和居住用地價格同時產(chǎn)生作用的經(jīng)濟社會因素的影響，作為對地方政府土地出讓行為的刻畫。數(shù)據(jù)來源于《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》。

本文采用的核心解釋變量有二：

一是地方政府的土地出讓行為。這里仍然用城市的居住—工業(yè)用地價格比表示。其中，地方政府的土地出讓行為是“地方政府土地供給策略有效性假說”的核心解釋變量，也是“城市經(jīng)濟發(fā)展基礎與土地供給分化假說”的核心被解釋變量。

二是城市經(jīng)濟發(fā)展基礎。根據(jù)范紅忠的研究[4]，本文選擇以下指標作為城市經(jīng)濟發(fā)展基礎的衡量：城市區(qū)位（是否位于東部地區(qū)或沿海城市）、城市行政級別（是否為省會城市或直轄市、經(jīng)濟特區(qū)等）、人力資本水平和勞動力供給。其中，人力資本水平采用城市的在校大學生人數(shù)來衡量。受制于地級市數(shù)據(jù)的可得性，本文無法具體測算出104個地級市的人均受教育水平，根據(jù)已有文獻[34-35]，考慮高等院校對當?shù)氐娜瞬泡斔?，本文采用城市在校大學生人數(shù)來衡量當?shù)厝肆Y本的集聚程度。關于勞動力供給，本文通過城市人口總量和流動人口占總人口的比例來衡量。已有研究用城市總人口規(guī)模來衡量當?shù)氐膭趧恿┙o水平，而實際上，流動人口構成了城市勞動力的重要組成部分[36]。王建民指出，外來流動人口是勞動力市場的重要補充[37]。朱志勝利用全國流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)來刻畫不同地區(qū)的勞動供給[38]。因此，本文同時采用城市總人口規(guī)模和流動人口占比來衡量城市的勞動力供給。

本文選取的其他控制變量有：是否是一二三四線城市、城市總人口和、城市產(chǎn)業(yè)結構（用工業(yè)總產(chǎn)值/GDP衡量）、城市基礎設施水平（用人均道路面積衡量）、土地資源豐富度（用人均城市建設用地面積衡量）、稅收水平（稅收收入/GDP）和市場規(guī)模（用人均消費水平衡量）等。參考張莉[13]等的研究，本文用人均道路面積來衡量城市基礎設施水平。由于基礎設施水平、市場規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結構均會影響城市招商引資的吸引力，因而需要加以控制，參考范紅忠的研究[4]，選取人均消費水平來衡量市場規(guī)模。受限于地級市產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)的可得性，本文用第二產(chǎn)業(yè)占比來衡量產(chǎn)業(yè)結構，用工業(yè)總產(chǎn)值/GDP表示。

本文采用的數(shù)據(jù)庫以地級市為統(tǒng)計單位，各變量2009—2017年有934個樣本。104個地級市的居住—工業(yè)用地價格比平均為6.12，這一比例最高達到43.9，而最小僅有0.82。主要變量的描述性統(tǒng)計結果如表1（下頁）所示。2009—2017年城市的居住—工業(yè)用地價格比逐年遞增，人力資本水平和基礎設施水平也逐年遞增;人均消費水平在2011年出現(xiàn)較大下降，此后逐年遞增，但2017年再度出現(xiàn)下降。表2總結了各主要變量的VIF分析結果，各變量之間的相關系數(shù)較小，不存在嚴重的多重共線性問題。

（二）實證模型選擇

根據(jù)假說1，在給定其他城市工業(yè)用地價格的情況下，一個城市降低工業(yè)用地價格將吸引更多投資，進而增加當?shù)禺a(chǎn)出;且該招商引資策略在經(jīng)濟發(fā)展基礎較好的地區(qū)更有效。本文設定的工業(yè)用地定價策略有效性模型如下：

其中，yit為城市的FDI，pit為城市的居住—工業(yè)用地價格比;Xit為城市經(jīng)濟發(fā)展基礎，作為控制變量;此外，本文還控制了城市總人口、城市基礎設施水平、土地資源豐富程度和市場規(guī)模作為zit。FDI、GDP等所有非比例變量均進行了對數(shù)處理。

此外，本文按照不同的經(jīng)濟發(fā)展基礎對城市進行分組回歸，以檢驗經(jīng)濟發(fā)展基礎不同的城市供地策略的有效性是否存在顯著差異。在回歸模型（1）的基礎上，分別對東部、西部、中部和東北地區(qū)以及一二三四線城市進行分樣本回歸。

根據(jù)假說2，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展基礎存在差異，導致不同地區(qū)地方政府的土地供給行為出現(xiàn)分化：經(jīng)濟發(fā)展基礎較好的城市居住—工業(yè)用地價格比更高。為了檢驗這一假說，設定工業(yè)用地定價決策模型如下：

其中，pit為被解釋變量，即城市工業(yè)用地和居住用地的相對價格，用居住—工業(yè)用地價格比來衡量。核心解釋變量為Xit，為城市經(jīng)濟發(fā)展基礎，由城市區(qū)位、人力資本水平等構成;Zit為控制變量，包括城市人口規(guī)模、土地資源豐富程度和產(chǎn)業(yè)結構。所有非比例變量均取對數(shù)。

回歸模型（1）和回歸模型（2）分別為“地方政府土地供給策略有效性假說”（假說1）和“城市經(jīng)濟發(fā)展基礎與土地供給分化假說”（假說2）的基礎回歸模型。最后，本文對模型（1）和模型（2）進行聯(lián)立方程檢驗。

四、實證分析與結果討論

（一）對假說1的檢驗

1.基準回歸

本文用城市的外商直接投資額來衡量城市吸引投資的能力。首先對回歸進行Hausman檢驗，檢驗結果拒絕原假設，故采用固定效應模型。如表3（下頁）第四列所示，在控制了所有控制變量后，城市的居住—工業(yè)用地價格比對當?shù)谾DI的對數(shù)的影響系數(shù)在1%顯著水平上為正，城市的居住—工業(yè)用地價格比每提高1，當?shù)谾DI的對數(shù)增加0.024。該結果與假說1一致，說明地方政府可以通過降低工業(yè)用地價格來吸引更多投資。

2.穩(wěn)健性檢驗

為檢驗回歸模型的穩(wěn)健性，分別用GDP總量、GDP增長速度、工業(yè)總產(chǎn)值和國內(nèi)投資（用固定資產(chǎn)投資—房地產(chǎn)投資衡量）替換FDI，作為城市吸引投資能力的衡量，回歸結果如表4所示。城市的居住—工業(yè)用地價格比對當?shù)谿DP總量、工業(yè)總產(chǎn)值和國內(nèi)投資的影響系數(shù)均在1%的顯著水平上為正，對GDP增長率在5%的顯著水平上為正，說明地方政府壓低工業(yè)用地價格，提高工業(yè)用地相較于居住用地的折價水平，可以吸引更多企業(yè)前來投資，從而提高當?shù)乜偖a(chǎn)出。

此外，考慮城市的居住—工業(yè)用地價格比和經(jīng)濟發(fā)展水平以及吸引投資的狀況可能存在反向因果關系，因此采用滯后一期的因變量進行回歸。回歸結果如表5（下頁）所示，對FDI對數(shù)的滯后項的影響系數(shù)仍然在1%的顯著水平上為正，對GDP、國內(nèi)投資、工業(yè)總產(chǎn)值的對數(shù)滯后項的影響系數(shù)均在1%的顯著水平上為正。

3.分樣本回歸結果

根據(jù)假說1，由于地區(qū)之間存在招商引資競爭引發(fā)的工業(yè)用地競價，且不同城市經(jīng)濟發(fā)展基礎存在差異，因而經(jīng)濟發(fā)展基礎較差的地區(qū)即使提供很高的工業(yè)用地折價程度，仍然面臨無法吸引更多投資的可能性。因此，通過壓低工業(yè)用地價格來招商引資的土地供給策略對于經(jīng)濟發(fā)展基礎較好地區(qū)有效性更強，而對于經(jīng)濟發(fā)展基礎較差的地區(qū)有效性有限。本文對104個城市進行了分樣本回歸，分別對東部城市、中部城市、西部城市和東北城市以及一二三線城市和四線城市進行了回歸分析，回歸結果如表6（下頁）所示。

就東部地區(qū)而言，居住—工業(yè)用地價格比對于FDI和GDP的對數(shù)的影響系數(shù)均在1%的顯著水平上為正;就中部地區(qū)而言，居住—工業(yè)用地價格比對GDP的對數(shù)的影響系數(shù)在1%的顯著性水平上為正;而西部地區(qū)和東北地區(qū)均不顯著為正，其中東北地區(qū)居住—工業(yè)用地價格比與FDI的對數(shù)甚至呈現(xiàn)負相關關系。一二三線城市居住—工業(yè)用地價格比對于FDI和GDP的對數(shù)的影響系數(shù)在1%顯著水平上為正，而四線城市的回歸結果不顯著?？紤]東北和西部地區(qū)、四線城市均為經(jīng)濟發(fā)展基礎較差地區(qū)，因此與假說1的結論相吻合。

（二）對假說2的檢驗

根據(jù)Hausman檢驗結果，對假說2繼續(xù)采用固定效應模型進行檢驗。如表7所示，通過對城市經(jīng)濟發(fā)展基礎和城市的居住—工業(yè)用地價格比進行回歸，回歸結果表明東部地區(qū)城市、省會城市或直轄市、人力資本水平和勞動力供給的影響系數(shù)在1%的顯著性水平上為正。東部城市的居住—工業(yè)用地價格比相較于非東部城市高出3.294。這說明城市經(jīng)濟發(fā)展基礎越好，城市的居住—工業(yè)用地價格比越高，工業(yè)用地相較于居住用地的折價程度越大。

由于城市的居住—工業(yè)用地價格比是假說1的解釋變量，同時是假說2的被解釋變量，為了進一步檢驗回歸模型的穩(wěn)健性，本文采用三階段最小二乘法對回歸模型（1）和回歸模型（2）進行了聯(lián)立方程估計。首先對主要解釋變量進行了BP檢驗，P值為0.29，通過異方差檢驗?；貧w結果如表8所示，其中居住—工業(yè)用地價格比對FDI的對數(shù)的回歸系數(shù)在1%的顯著水平上為正，且回歸系數(shù)為0.024，與表3中居住—工業(yè)用地價格比對FDI的對數(shù)的回歸系數(shù)0.024一致;東部地區(qū)、省會城市和直轄市、人力資本水平較高地區(qū)和勞動力供給更充裕的地區(qū)的居住—工業(yè)用地價格比更高。

通過上述回歸分析，本文分別對前文提出的兩個假說進行了檢驗。實證結果表明：第一，地方政府通過壓低工業(yè)用地價格，擴大工業(yè)用地相較于居住用地的折價，可以吸引更多投資，從而增加當?shù)禺a(chǎn)出。第二，基于工業(yè)用地出讓價格的招商引資策略的有效性因城市經(jīng)濟發(fā)展基礎而異，在經(jīng)濟發(fā)展基礎較好的城市更有效，對于經(jīng)濟發(fā)展基礎較差的城市，即使地方政府低價甚至零價出讓工業(yè)用地，也不一定能夠吸引更多投資。第三，基于以上情況，不同城市地方政府的土地出讓行為發(fā)生分化，經(jīng)濟發(fā)展基礎越好的城市越有激勵壓低工業(yè)用地價格，擴大工業(yè)用地相較于居住用地的折價，因此有更高的居住—工業(yè)用地價格比。

五、結論與政策建議

本文探究了在不同經(jīng)濟發(fā)展基礎條件下地方政府的土地供給選擇對土地市場和城市經(jīng)濟發(fā)展的影響，以及城市之間的招商引資競爭和經(jīng)濟發(fā)展基礎差距如何引發(fā)了不同地區(qū)地方政府土地供給的分化。在城市經(jīng)濟發(fā)展基礎不變的情形下，地方政府可以通過降低工業(yè)用地價格吸引投資，從而促進當?shù)亟?jīng)濟增長，并導致工業(yè)用地供給增加，居住用地供給減少。但是，經(jīng)濟發(fā)展基礎較好的城市在招商引資競爭中處于優(yōu)勢位置，當?shù)卣鼉A向于采用主動降低工業(yè)用地價格的供地策略，增加工業(yè)用地供給。經(jīng)濟發(fā)展基礎較差的城市，地方政府在招商引資競爭中處于劣勢，被迫增加居住用地供給，以獲取土地出讓金收入。本文引入了城市居住用地和工業(yè)用地的相對價格來刻畫地方政府對工業(yè)用地供給的偏好程度，并通過對104個地級市的土地供給數(shù)據(jù)進行實證分析，驗證了上述判斷。一般來說，經(jīng)濟發(fā)展基礎較好的城市住房需求更加旺盛，更低的居住土地供給加大了供需缺口，在一定程度上推動了房地產(chǎn)價格上升。

針對當前我國城市土地利用結構與住房需求錯配等問題，提出如下建議：

第一，優(yōu)化地方官員考核激勵機制，以居民幸福感為中心，平衡區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。進一步貫徹新發(fā)展理念，將考核標準從GDP總量規(guī)模轉向人均GDP水平和民生發(fā)展水平等主客觀指標，關注人均GDP差距的縮小和居民生活滿意度的提高。此外，可以通過國家公共政策和財政政策對經(jīng)濟發(fā)展基礎較差的、人口流出地區(qū)予以對沖，培育經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的關鍵性支柱產(chǎn)業(yè)，保證人口流入地區(qū)與人口流出地區(qū)的人均GDP水平同步提高，促進協(xié)同發(fā)展和共同富裕。

第二，逐步推進地方工業(yè)用地出讓機制的進一步公開化和市場化。針對不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展基礎存在的差異，制定差異化的工業(yè)用地最低出讓價格，嚴防工業(yè)用地閑置，并嚴格監(jiān)控各地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行情況，減少地方政府通過超額補貼或者降低排污標準等方式變相壓低工業(yè)用地實際出讓價格。推動地方工業(yè)用地出讓機制的進一步市場化，將有助于緩和當前地方政府之間為了招商引資而展開的壓低工業(yè)用地價格的競價比賽，提高宏觀層面的土地資源配置效率，這有利于加快實現(xiàn)高質量發(fā)展。

第三，調整城市建設用地指標配給模式，適當增加一二線城市居住用地供給。目前，我國制定城市建設用地指標配給時考慮人口流動因素的權重較小，并沒有增加有大量人口流入的一二線城市的用地指標[39]。為此，應更為科學地衡量各城市用地需求和人口聚集程度，增加一二線城市居住用地供給。對于一些經(jīng)濟發(fā)展基礎較好，同時大量人口流入且住房壓力突出的城市，應鼓勵地方政府進入房地產(chǎn)市場，經(jīng)營一批具有公益性質的住房資源，增加住房有效供給。

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