新《預(yù)算法實施條例》對地方財政透明度的影響

張又文 洪海林

【摘要】地方財政透明是衡量新時代財政治理水平與能力的重要標志之一。 我國從20世紀90年代開始， 不斷完善《預(yù)算法》及其實施條例。 為了落實財政資金節(jié)用裕民的目標， 2020年8月3日國務(wù)院正式公布新修訂的《預(yù)算法實施條例》。 在此背景下， 從梳理新《預(yù)算法實施條例》的特點入手， 通過厘清預(yù)算主體職責(zé)、完善信息公開機制、規(guī)范地方政府債務(wù)、構(gòu)建預(yù)算績效新格局以及明確政府間財政關(guān)系五條路徑， 分析新《預(yù)算法實施條例》對地方財政透明度的影響及表現(xiàn)， 并針對條例實施過程中可能出現(xiàn)的“道德風(fēng)險”“二律背反”現(xiàn)象以及“回流效應(yīng)”， 提出相應(yīng)的對策與建議。

【關(guān)鍵詞】新預(yù)算法實施條例;地方財政;財政透明度;信息公開

【中圖分類號】 F233? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）15-0150-5

近年來我國財稅體制改革不斷深入， 為了進一步規(guī)范預(yù)算的調(diào)整與執(zhí)行、提高預(yù)算的完整度與透明度、強化預(yù)算監(jiān)督與問責(zé)機制， 國務(wù)院于2020年8月3日正式公布新修訂的《預(yù)算法實施條例》（簡稱《條例》）， 并于2020年10月1日起在全國范圍內(nèi)施行。 《條例》從預(yù)算內(nèi)容、報表格式、編報方法、報送期限、事后監(jiān)督等多個角度， 通過優(yōu)化信息公開的廣度、深度、精度與信度， 降低不確定性， 提升財政效率， 防范財政風(fēng)險， 提升財政透明度。 同時， 通過降低信息不對稱程度、加強對政府行為的約束等手段， 促進財政透明度的提升[1-3] 。

一、新《預(yù)算法實施條例》的特點

1. 拓展預(yù)算信息公開的廣度。 《條例》新增了財政專戶預(yù)算內(nèi)容公開的具體要求， 其不僅細化了預(yù)算收支的范圍， 還拓展了預(yù)算公開的主體。 如： 《條例》第四條將其他單位納入發(fā)生預(yù)算撥款關(guān)系的部門范圍; 第八十八條在強調(diào)縣級以上地方各級政府向上一級政府備案時， 指出鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府也必須在相同時間內(nèi)將本級決算報上一級政府備案等。 針對一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付， 《條例》提出財政補助資金的信息公開應(yīng)該深入到具體的地區(qū)， 尤其是革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)以及貧困地區(qū)。 通過構(gòu)建全過程的預(yù)算信息體系[4] ， 從主體、客體及環(huán)境三個層面拓展信息公開的影響因素[5，6] 。 借助預(yù)算信息公開廣度的拓展， 進一步保障公民對于基本預(yù)算信息的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)， 確保政府職責(zé)履行的服務(wù)性、責(zé)任性和有效性， 促進中央與地方政府之間、政府與金融機構(gòu)之間、融資平臺公司與金融機構(gòu)之間的有效聯(lián)動[7] 。

2. 挖掘預(yù)算信息公開的深度。 2015年起實施的《預(yù)算法》明確規(guī)定用“四本賬”替代“三本賬”向公眾公開預(yù)算信息。 在此基礎(chǔ)上， 《條例》進一步完善了各部門預(yù)算信息公開的具體內(nèi)容， 尤其是補充了社會保險基金預(yù)算編制上解、補助的具體辦法， 并要求無論是本部門還是其所屬單位、無論是預(yù)算撥款收入還是其他收入、無論是項目支出還是基本支出， 均需要公開預(yù)算信息。 《條例》還特別規(guī)范了轉(zhuǎn)移支付資金的使用， 即下級政府按上級政府的規(guī)定使用預(yù)算資金， 而上級政府需要依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的目標， 制訂預(yù)算資金使用規(guī)劃。 可以通過明確預(yù)決算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行情況報告及報表公開的相關(guān)標準， 擴大信息覆蓋面、提高公開的程度[8] ， 進一步挖掘預(yù)算信息向社會公開的深度， 并借助財政體制改革[9] ， 從預(yù)決算、預(yù)期、政策、規(guī)劃等多維度信息推進財政透明度的提升。 同時， 《條例》在已有公開要求的基礎(chǔ)上， 進一步明確一般性轉(zhuǎn)移支付需要細化到地區(qū)、專項轉(zhuǎn)移支付需要具體到項目登記的要求。

3. 提高預(yù)算信息公開的精度。 預(yù)算信息公開的精度主要取決于預(yù)算編制水平。 為了提升預(yù)算信息精度， 一是明確了預(yù)算草案的報表格式、編報方法、報送期限等具體事項。 《條例》第二十二條和第二十五條分別對財政部和地方政府的以上內(nèi)容進行了規(guī)定， 如對部門預(yù)決算的時限作出規(guī)定， 約束單位需在接到批復(fù)后20日內(nèi)向社會公開。 二是提出了征求其他相關(guān)部門意見的要求。 《條例》明確規(guī)定財政部門要結(jié)合“公開到項、公開到款”的要求， 將全部財政收入和支出納入政府財政預(yù)算， 并定期向社會公開不同項目類別資金的使用情況， 收集有效的建議， 逐步完善項目支出預(yù)算的評審制度等。 《條例》還通過提高預(yù)算信息公開的精度， 規(guī)范地方政府預(yù)算的風(fēng)險管理， 優(yōu)化預(yù)算結(jié)構(gòu)和過程管控[10] 。 具體而言， 明確稅務(wù)、海關(guān)、第三方機構(gòu)等部門要以不同的形式參與到政府行為的監(jiān)督中， 減少機構(gòu)人員從事隱性經(jīng)濟活動的機會， 對預(yù)算實施系統(tǒng)化的管理[11] 。 同時， 落實政府性基金超收部分的具體用途， 提高政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金的使用效率， 通過放松預(yù)算管制來激發(fā)其主動創(chuàng)新、提升績效的活力， 提高部門的預(yù)算控制能力[12，13] 。

4. 提高預(yù)算信息公開的信度。 《條例》通過對編制工作、預(yù)算執(zhí)行以及事后監(jiān)督的規(guī)范化， 提高預(yù)算信息的公信力。 在預(yù)算草案編制方面， 《條例》要求各部門依據(jù)其所屬單位的資產(chǎn)配置標準狀況， 單列預(yù)算收支， 并統(tǒng)一規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的預(yù)計數(shù)比例。 在預(yù)算執(zhí)行方面， 《條例》規(guī)定涉及罰沒財物處理、減免應(yīng)繳預(yù)算收入的規(guī)章制度， 應(yīng)符合國家統(tǒng)一的規(guī)定， 特別是涉及財政收支增減的事項， 需要征求財政部意見。 在事后預(yù)算監(jiān)督方面， 《條例》規(guī)定各單位要及時答復(fù)與改進本級或上級人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督、意見等， 并使用詳細的法律條款， 規(guī)范了預(yù)算管理制度。 通過明確“四本預(yù)算”的功能定位， 建立完整科學(xué)的預(yù)算體系， 著力提高預(yù)算信息公開的信度。 在預(yù)算體系內(nèi)部不斷細化相關(guān)主體的職責(zé)分工， 界定稅務(wù)、海關(guān)等部門在預(yù)算管理中的職權(quán)范圍， 強化“先有預(yù)算、后有支出”的法治理念， 以提高現(xiàn)代預(yù)算公開信息的有效性， 促進各級預(yù)算部門財稅改革和政策的落實[14] 。

二、新《預(yù)算法實施條例》影響地方財政透明度的路徑及表現(xiàn)

1. 厘清預(yù)算主體職責(zé)。 落實預(yù)算主體責(zé)任劃分， 明確組織與責(zé)任形式， 有助于實現(xiàn)財政預(yù)決算的透明化管理， 提升地方財政透明度。 依據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定和預(yù)算管理的實踐需要， 部門是我國預(yù)算編制及實施的重要載體。 《條例》將與本級政府財政部門直接發(fā)生繳撥款關(guān)系的預(yù)算主體進一步劃分為國家機關(guān)、軍隊、黨政組織、事業(yè)單位、社會團體和其他單位。 在此基礎(chǔ)之上， 《條例》第五十一條、五十三條完善和修改了本級財政部門作為預(yù)算主體的九項主要職責(zé)， 以及其他部門和單位承擔(dān)預(yù)算執(zhí)行的四項主要職責(zé)， 強化了各部門、各單位的預(yù)算執(zhí)行主體地位， 為提升地方財政透明度邁出了重要一步。 同時， 預(yù)算主體所承擔(dān)的預(yù)算執(zhí)行任務(wù)可劃分為五個方面： 一是明確職責(zé)分工， 并制定本部門、本單位具體的定員、定額標準; 二是各級政府要結(jié)合自身實際情況， 明確預(yù)算部門的要求， 開展本地區(qū)政府預(yù)決算的公開工作[10，13] ; 三是落實本部門、本單位的職責(zé)、任務(wù)和事業(yè)發(fā)展計劃， 主動向負責(zé)信息公開工作的主管部門和上一級政府預(yù)算部門報告; 四是依法透明實施預(yù)算， 在預(yù)算信息公開實踐中不斷完善公開程序; 五是指導(dǎo)和督促本級各部門和下級財政部門預(yù)決算信息公開工作， 結(jié)合本地區(qū)預(yù)決算的實際公開情況， 核實預(yù)算執(zhí)行情況和收支波動原因。

《條例》還強化了相應(yīng)的問責(zé)機制， 有效保障了地方財政透明度的提升。 《條例》第九十三條列舉了支配國庫庫款的六種違法行為， 第九十四條界定了各級政府部門在債務(wù)舉措、轉(zhuǎn)移支付和財政專戶等方面的違法類型等， 這些都有效推動了預(yù)算主體依法依規(guī)承擔(dān)責(zé)任。 在預(yù)算管理體制不變、地方保障責(zé)任不變、資金分配權(quán)限不變的條件下， 不斷完善預(yù)算執(zhí)行與績效掛鉤的激勵約束機制。 依據(jù)“中央切塊、省級細化、備案同意、快速直達”的原則， 落實地方主體責(zé)任[14] 。 此外， 通過將預(yù)算績效管理工作壓力逐級向下傳導(dǎo)的方式， 樹立預(yù)算績效管理的責(zé)任意識。

2. 完善預(yù)算信息公開機制。 必須把頂層設(shè)計與公眾參與有機結(jié)合， 完善預(yù)算信息公開機制。

一是做好預(yù)算信息公開的頂層設(shè)計。 《條例》規(guī)定做實“一個部門一本預(yù)算”的全口徑預(yù)算管理要求， 并對行政事業(yè)性收費收入、國有資產(chǎn)使用收入和轉(zhuǎn)移性收入等相關(guān)概念進行具體界定， 從預(yù)算信息公開的有效路徑、反饋機制、監(jiān)督方案、技術(shù)平臺等多個視角， 細化預(yù)算信息公開的主要內(nèi)容， 形成系統(tǒng)、規(guī)范、科學(xué)、可操作性強的省級財政預(yù)算信息公開配套制度。

二是積極推動公眾參與。 不同的人的知識背景不同， 對預(yù)算信息關(guān)注的側(cè)重點也不盡相同。 對于公眾所關(guān)心的財政預(yù)算信息， 做到內(nèi)容透明、門類清晰、重點突出的全范圍公開， 才能有效彌補頂層設(shè)計中更新不及時、措施不到位的缺陷。 對外公開專項轉(zhuǎn)移支付時， 需明確到具體地區(qū)與項目， 借助第三方評估、公眾輿論監(jiān)督等多種方式， 才能充分發(fā)揮頂層設(shè)計在信息披露全過程中的統(tǒng)領(lǐng)作用[4] 。

三是頂層設(shè)計與公眾參與有效融合， 推動信息公開渠道多樣化。 除了政府門戶網(wǎng)站， 財政預(yù)算部門還要積極利用新聞發(fā)布會、微博、微信等方式主動對外發(fā)聲， 嘗試通過圖片、視頻、宣傳冊等簡單易懂的方式， 將預(yù)算目標、管理模式、績效評價等信息公開， 擴大預(yù)算信息的受眾面， 并切實做到財政預(yù)決算、公共資源配置、公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域信息的全流程公開， 把提高地方財政透明度落到實處。 通過樹立和踐行“公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則， 切實提升所有預(yù)決算人員信息公開透明的意識。 充分運用大數(shù)據(jù)分析、“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”等技術(shù)手段， 把預(yù)算執(zhí)行與績效目標執(zhí)行雙監(jiān)管落到實處， 全面提高預(yù)算執(zhí)行的效率和透明度[15] 。

3. 規(guī)范地方政府債務(wù)。 規(guī)范地方政府債務(wù)可以防范與化解債務(wù)風(fēng)險， 促進地方政府債務(wù)平穩(wěn)運行， 進而保障地方財政的可持續(xù)性， 為地方財政透明度的提高提供良好的經(jīng)濟環(huán)境。 《條例》圍繞地方政府的債務(wù)管理， 作出了具體的規(guī)定： 一是明晰一般債券、專項債券等債務(wù)歸口管理的問題， 特別指出省級政府轉(zhuǎn)貸給下一級政府的國際經(jīng)濟組織貸款， 也應(yīng)當納入本級預(yù)算管理。 通過明確預(yù)算管理歸口， 提高地方債預(yù)算信息公開的精準度。 另外， 嚴禁地方政府“巧立名目”地違規(guī)舉債， 要結(jié)合不同地區(qū)國有企事業(yè)單位的特征加強歸口管理， 對變相舉債行為的管理應(yīng)上升到法律層面[14] 。 二是界定余額管理等專業(yè)名詞的概念， 并且規(guī)定地方債務(wù)余額實行限額管理。 通過明確舉債空間的大小， 有效規(guī)劃和使用債務(wù)， 促進地方政府財政的“穩(wěn)增長”[16] 。 對存量債務(wù)總量的控制不僅有利于地方債的分類化解， 而且能有效促進舉債機制的優(yōu)化。 三是提出地方政府應(yīng)因地制宜， 把制度管理與動態(tài)監(jiān)督相結(jié)合、債務(wù)風(fēng)險與經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合、預(yù)警機制與問責(zé)機制相結(jié)合， 不斷健全適合當?shù)氐膫鶆?wù)風(fēng)險評估指標體系， 落實地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的化解工作。

4. 構(gòu)建預(yù)算績效新格局。 地方財政發(fā)展的好壞直接影響著地方財政透明度的高低。 因此， 通過構(gòu)建預(yù)算績效新格局， 提升地方財政支出效率， 是促進地方財政透明度提升的重要路徑。

首先， 《條例》進一步明確了績效評價的概念， 提出完善預(yù)算績效管理制度的要求。 通過加快建立以績效為核心的資金管理機制， 明確部門權(quán)責(zé)分工， 提升政府管理效能[11] 。 把單位自我評價與財政重點評價相結(jié)合、項目評價與政策評價相結(jié)合、上下級政府聯(lián)動與第三方機構(gòu)獨立評價相結(jié)合， 逐步完善相關(guān)財政信息的公開制度， 借助社會公眾監(jiān)督和制度約束， 降低尋租和監(jiān)督成本， 切實提高地方財政資金的透明度。

其次， 《條例》第二十條規(guī)定把績效評價的結(jié)果作為未來編制預(yù)算的依據(jù)， 合理安排下期預(yù)算資金。 進一步發(fā)揮預(yù)算績效評價在提升財政資源效率中的配置功能[17，18] ， 實現(xiàn)行政事業(yè)單位工作效率與預(yù)算部門績效管理工作的有效聯(lián)動。 通過財政部門牽頭， 定期查閱預(yù)算績效評價報告的方式， 落實“事前事中控制為主、事后促事前”的全過程預(yù)算績效管理鏈條， 促進財政資金的優(yōu)化配置。 尤其是在當前財政過“緊日子”的環(huán)境下， 《條例》遵循“講求績效”的原則， 加強內(nèi)控體系建設(shè)、激發(fā)預(yù)算部門創(chuàng)新活力顯得尤為重要。

最后， 《條例》強調(diào)績效評價既要系統(tǒng)分析預(yù)算資金的投入產(chǎn)出， 又要客觀評價其使用過程與效果。 財政部門可選取部分重點項目的年度數(shù)據(jù)進行再評價， 并結(jié)合部門支出的管理績效進行綜合分析， 形成完整的績效評價公開報告。 在此基礎(chǔ)上， 逐步建立預(yù)算績效評價數(shù)據(jù)庫， 推動財政大數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)， 提高地方財政信息透明度。

5. 明確政府間財政關(guān)系。 明確政府間財政關(guān)系是提升地方財政透明度的重要舉措。 《條例》堅持財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則， 進一步劃分地方政府事權(quán)， 盡量減少共同事權(quán)， 并以法律規(guī)范各級政府的支出責(zé)任。 通過界定支出范圍， 有效提高地方財政資金分配的透明度， 特別強調(diào)預(yù)算支出分配的重要性， 鼓勵各個社會主體參與進來， 發(fā)揮其強有力的效用， 構(gòu)建分工合理又相互制約的財政關(guān)系[19，20] 。 首先， 《條例》第七條詳細闡述了分稅制。 通過建立動態(tài)增值稅分層機制， 完善增值稅留抵退稅制度， 并加快房地產(chǎn)稅、資源稅的改革， 推動重構(gòu)地方稅體系的制度改革， 擴大地方政府財權(quán)和財力來源， 從源頭上保障地方財政預(yù)算信息公開的質(zhì)量。 稅收負擔(dān)與隱性經(jīng)濟規(guī)模間存在非線性關(guān)系， 財政透明度的提升有利于縮減隱性經(jīng)濟規(guī)模， 降低地方財政風(fēng)險。 其次， 《條例》列舉了一般性轉(zhuǎn)移支付的種類， 對轉(zhuǎn)移支付專項資金的撥付、定期評估、退出機制和最低下達比例等相關(guān)事項作出具體規(guī)定。 省際、市縣間轉(zhuǎn)移支付制度的完善， 不僅有利于財政預(yù)算信息的完整， 而且可以促進財政資金高效運行， 提升地方財政透明度。

三、有關(guān)新《預(yù)算法實施條例》影響地方財政透明度的進一步思考

1. 避免信息公開中出現(xiàn)“道德風(fēng)險”。 地方財政經(jīng)濟的發(fā)展狀況是公眾都關(guān)心的一個話題， 但財政預(yù)算信息具有較強的專業(yè)性， 尤其是很多專業(yè)名詞、指標測度方法等難以理解透徹， 個人對財政預(yù)算信息的解讀存在不夠準確的問題。 另外， 統(tǒng)計口徑的不一致也使得諸多企業(yè)、各地科研院所定期發(fā)布的有關(guān)地方財政經(jīng)濟的數(shù)據(jù)報告與預(yù)算信息有一定出入。 這些都嚴重影響了政府信息公開的公信力。 盡管《條例》細化了各部門預(yù)算信息公開的具體要求， 但信息公開機制仍亟待進一步完善。 否則， 這種個人與政府之間的“信息不對稱”所引發(fā)的“道德風(fēng)險”必將降低地方財政信息透明度的質(zhì)量。 對此， 可從以下四個方面進行思考。

一是各部門在發(fā)布信息的同時， 設(shè)立附錄以展示各統(tǒng)計指標的具體含義、測度方法及內(nèi)部結(jié)構(gòu)， 確保信息來源精準。 同時， 可以嘗試把文字、數(shù)字、圖表等多種形式結(jié)合起來， 對舉借債務(wù)、減稅降費等重要事項的具體情況作出說明， 以幫助不具備財政專業(yè)知識的社會公眾看懂公開預(yù)算信息。

二是采取自媒體平臺專人定期回答的方式， 在評論區(qū)及時進行答復(fù)， 避免錯誤觀點的散播， 提高預(yù)算信息的公信力。 堅持“誰公開、誰解釋”的預(yù)算信息公開咨詢制度， 省財政廳和省級預(yù)算部門可設(shè)公開咨詢專線電話， 方便公眾咨詢， 或者由省財政廳和省級預(yù)算部門定期聯(lián)合召開預(yù)算信息公開新聞發(fā)布會， 接受媒體和公眾的現(xiàn)場咨詢。 政府各級財政、宣傳部門還可以通過電視、報紙等引導(dǎo)公眾關(guān)注預(yù)算信息公開， 逐步建立健全信息公開渠道。

三是整合各部門公開信息， 建立綜合信息查詢?nèi)肟冢?保證信息統(tǒng)一互聯(lián)。 地方政府可嘗試與各企業(yè)、科研院所構(gòu)建信息公開協(xié)作體系， 并形成常態(tài)化的制度。 通過電視、網(wǎng)絡(luò)等發(fā)布預(yù)算信息公告， 公開財政預(yù)算信息的查詢方式， 自覺接受民眾監(jiān)督。 同時， 統(tǒng)一規(guī)范信息公開平臺， 做到主體明確、層級分明， 如在省政府門戶網(wǎng)站信息公開欄目下設(shè)置預(yù)算信息公開專欄等， 并要求市、縣各級參照執(zhí)行。

四是邀請人大及政協(xié)代表參與信息定期審查、公開監(jiān)督的過程。 充實各級人大預(yù)工委或財經(jīng)專門委員會的財政預(yù)決算專業(yè)人員編制， 強化人大的實際監(jiān)督與審查能力。 適當延長人大常委會及其專門委員會對預(yù)算的審議期限， 給同級政府留有充裕的時間處理與反饋意見， 并全程對外公開人大專門委員會審查預(yù)決算草案、預(yù)算調(diào)整方案的意見內(nèi)容。

2. 警惕預(yù)算監(jiān)督中出現(xiàn)“二律背反”現(xiàn)象。 《條例》強調(diào)加強對地方政府債務(wù)的管理和監(jiān)督， 建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險評估指標體系。 然而， 由于過去地方債的管理不夠規(guī)范等系列原因， 遺留了一些未到期的不良債務(wù)。 若各部門立刻嚴格執(zhí)行《條例》中的信息公開要求， 可能會造成地方債發(fā)行、流通市場上的恐慌氛圍， 對地方政府債務(wù)的平穩(wěn)運行造成沖擊。 換言之， 《條例》對地方債的規(guī)范以及政府工作人員的嚴格執(zhí)行都是合理的， 但可能事與愿違， 出現(xiàn)“二律背反”現(xiàn)象。 對此， 可從以下三個方面進行思考。

一是嘗試成立項目管理綜合測評部門， 系統(tǒng)、科學(xué)地評估各種預(yù)算決策。 通過與高校、科研院所等第三方合作， 不斷完善財政預(yù)算信息的科學(xué)評價體系， 并且對信息發(fā)布后的社會反應(yīng)作出預(yù)判， 制訂應(yīng)對方案。

二是積極探索債務(wù)重組與展期相結(jié)合的有效措施， 謹防單純控制風(fēng)險而損害流動性的做法。 短期內(nèi)可通過債務(wù)置換等方式保證地方政府債務(wù)本息的償還。 長期來看， 在涉及民生的重大項目上， 中央政府可以考慮適當下放財權(quán)或上收事權(quán)， 緩解地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配的壓力， 為地方財政透明度的進一步提高提供良好的外部環(huán)境。

三是有步驟、有計劃地規(guī)范對地方政府債務(wù)預(yù)算信息的管理， 切實防范和化解地方債風(fēng)險， 保障地方財政的可持續(xù)性。 除外債轉(zhuǎn)貸外， 地方政府的一般債務(wù)收入通過發(fā)行一般債券方式籌措， 應(yīng)有明確的償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源。 此外， 還應(yīng)加強地方政府債務(wù)管理的信息化建設(shè)。 上級政府應(yīng)拒絕對下級地方政府債務(wù)作擔(dān)保， 一般債務(wù)預(yù)算收支納入本級財政預(yù)算管理信息系統(tǒng)， 一般債務(wù)管理納入全國統(tǒng)一的管理信息系統(tǒng)等。

3. 防范預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)“回流效應(yīng)”。 縱觀東西部地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀， 可在經(jīng)濟基礎(chǔ)、發(fā)展理念、現(xiàn)代化程度和政策試點力度上發(fā)現(xiàn)明顯差異。 東部地區(qū)基于既有優(yōu)勢， 其預(yù)算執(zhí)行公開力度較大， 財政透明度較高， 而中西部地區(qū)信息公開力度較小。 若上級財政部門對下級的績效考評缺乏差異化， 各下級部門機械化執(zhí)行預(yù)算公開要求， 那么東部地區(qū)依靠現(xiàn)有優(yōu)勢會在信息公開工作中向高質(zhì)量發(fā)展， 西部地區(qū)可能會因無法實現(xiàn)預(yù)算目標而影響信息公開透明度， 這將進一步加劇財政透明度區(qū)域發(fā)展不平衡的問題。 雖然《條例》規(guī)范了政府間的財政關(guān)系， 明確了各預(yù)算部門執(zhí)行細則， 但并沒有體現(xiàn)地區(qū)的差異性， 預(yù)算執(zhí)行中潛在的“回流效應(yīng)”值得思考。 對此， 可從以下三個方面尋求突破口。

一是嘗試把區(qū)域資源稟賦和預(yù)算實際執(zhí)行能力相結(jié)合， 分區(qū)域試點并逐步推廣， 中央應(yīng)該在保證財政公開透明度的前提下， 根據(jù)地方經(jīng)濟民生社會的支柱產(chǎn)業(yè)或重大支出項目， 以及本地區(qū)的資源稟賦情況， 適當準予地方政府選擇不同的預(yù)算執(zhí)行方案， 以避免潛在的“回流效應(yīng)”影響， 從而緩解財政透明度發(fā)展不平衡的問題。

二是試行“自下而上”的預(yù)算編制方法， 根據(jù)民眾需求和政府預(yù)算信息公開的需要， 設(shè)定相應(yīng)的預(yù)算目標， 滿足地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要， 從源頭避免“回流效應(yīng)”。 應(yīng)摒棄對各地區(qū)“一刀切”的績效考評制度， 逐步給予地方政府自主選擇預(yù)算目標、預(yù)算評價指標的權(quán)利， 體現(xiàn)出中央對地方績效考評的差異化。 地方政府應(yīng)當成立預(yù)算執(zhí)行效果評估部門， 詳細調(diào)研地區(qū)發(fā)展的特點， 因地制宜地選擇預(yù)算評價指標， 從而為提高地方財政透明度提供“底氣”。 此外， 設(shè)立預(yù)算目標的出發(fā)點在于滿足地方經(jīng)濟社會發(fā)展需要， 中央應(yīng)改善地方政府官員的考核標準， 建立多層面的考核體系， 既要關(guān)注官員在任期間地方經(jīng)濟的實際發(fā)展情況， 又要把民生需求的滿足程度作為重要的考核標準。

三是完善經(jīng)驗共享機制， 定期召開預(yù)算信息公開經(jīng)驗分享會議， 讓各地區(qū)充分交流預(yù)算信息公開的成功經(jīng)驗和面臨的挑戰(zhàn)， 力求縮小不同區(qū)域間的財政透明度差異。 地方政府預(yù)算管理應(yīng)利用信息技術(shù)發(fā)展帶來的便利， 大力推動數(shù)字財政建設(shè)， 擴大財政信息公開透明的范圍， 暢通公開透明的渠道， 提升公眾的認可度和接受度。 此外， 各級地方政府應(yīng)積極推進財政部門與其他相關(guān)部門的有效協(xié)同， 打造多部門合作的預(yù)算生態(tài)系統(tǒng)， 尤其是為地方政府部門提升不同區(qū)域的財政透明度提供智力和技術(shù)上的支持。

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