產(chǎn)業(yè)政策與微觀企業(yè)行為研究綜述

張燕 鄧峰

【摘要】產(chǎn)業(yè)政策作為國家調(diào)整資源在產(chǎn)業(yè)內(nèi)與產(chǎn)業(yè)間配置的政策工具， 傳遞著經(jīng)濟(jì)資源差異性配置的信號。 通過對產(chǎn)業(yè)政策的有效性以及產(chǎn)業(yè)政策對微觀企業(yè)行為影響相關(guān)文獻(xiàn)的梳理， 發(fā)現(xiàn)關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的有效性問題、產(chǎn)業(yè)政策對微觀企業(yè)行為影響的問題， 尚未形成具有廣泛共識的結(jié)論。 對于現(xiàn)階段處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下的中國而言， 相對于過去我們較多使用的選擇性產(chǎn)業(yè)政策， 今后可能更加需要“市場加強型”的功能型產(chǎn)業(yè)政策。

【關(guān)鍵詞】產(chǎn)業(yè)政策;微觀企業(yè)行為;有效性;政策效應(yīng)評估;研究綜述

【中圖分類號】 F239? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）15-0107-10

一、引言

產(chǎn)業(yè)政策作為一種政策工具， 在發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體和大多數(shù)工業(yè)化國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中曾經(jīng)得到了長期且較為廣泛的運用， 以實現(xiàn)國家對產(chǎn)業(yè)形成和發(fā)展的干預(yù)， 進(jìn)而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超。 改革開放以來， 隨著“東亞奇跡”及日韓等國的發(fā)展模式帶來的經(jīng)濟(jì)高速增長， 政府主導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的東亞模式也逐漸引起我國政府及各界的關(guān)注和認(rèn)同。 產(chǎn)業(yè)政策從20世紀(jì)80年代末開始作為重要的宏觀政策工具， 幫助政府扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展， 引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向， 提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新水平， 加快形成國家核心競爭能力， 實現(xiàn)國家、地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)， 推動經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。

通過對我國產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)、發(fā)展過程的梳理和分析， 我們頻繁看到中央、地方政府及各類行業(yè)組織的身影， 它們作為各級各類產(chǎn)業(yè)政策的制定者， 通過 “五年規(guī)劃”、“十大重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整與振興規(guī)劃”、國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策等各種產(chǎn)業(yè)政策， 對特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行鼓勵和支持， 同時限制和淘汰落后產(chǎn)能， 以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級[1] 。 大多數(shù)產(chǎn)業(yè)政策在制定初期往往是出于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)， 培育新興產(chǎn)業(yè)， 提升產(chǎn)業(yè)、區(qū)域國際競爭力等目的， 但是在后期的實施過程中， 其效果由于諸多因素的影響而不盡如人意。 從理論角度看， 市場本身的外部性和市場失靈會阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 政府通過產(chǎn)業(yè)政策等干預(yù)手段， 可以彌補市場失靈帶來的效率損失， 激勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級， 加快國家工業(yè)化的實現(xiàn)[2] 。 但在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)中， 部分產(chǎn)業(yè)政策的實施效果背離政府制定政策的初衷， 導(dǎo)致資源錯配、企業(yè)尋租及逆向選擇等一些扭曲現(xiàn)象， 引發(fā)廣泛爭議[3] 。 與產(chǎn)業(yè)政策是否有效的爭論相比， 探討如何使產(chǎn)業(yè)政策更有效則是更具有現(xiàn)實意義的問題。

如何認(rèn)識和評價產(chǎn)業(yè)政策？ 產(chǎn)業(yè)政策有效還是無效？ 怎樣使產(chǎn)業(yè)政策更有效， 或者說產(chǎn)業(yè)政策在什么條件下更有效？ 發(fā)展中國家如何運用產(chǎn)業(yè)政策利用后發(fā)優(yōu)勢實現(xiàn)彎道超車？ 對于這些問題， 理論界和實務(wù)界一直存在廣泛的爭議與討論。 當(dāng)我們站在當(dāng)下， 回顧過去， 按照歷史演進(jìn)的順序?qū)τ嘘P(guān)產(chǎn)業(yè)政策的理論邏輯、經(jīng)驗證據(jù)以及相互之間的爭論進(jìn)行梳理和分析時， 不難發(fā)現(xiàn)對于產(chǎn)業(yè)政策批評和反批評的辯論幾乎貫穿整個經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展歷程， 早期的辯論主題主要集中在“該不該實施”上。 關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的爭論， 最早開始于經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國。 20世紀(jì)70年代的英國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中， 去工業(yè)化使得制造業(yè)在經(jīng)濟(jì)總量中的比重不斷降低， 進(jìn)而引發(fā)關(guān)于由政府干預(yù)抑或由市場決定經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的“口水戰(zhàn)”[4] 。 更激烈的爭論發(fā)生在20世紀(jì)80年代的美國， 一些美國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的信奉者堅持認(rèn)為， 與日本、韓國、法國相比， 美國在政府干預(yù)、監(jiān)管保護(hù)等方面， 幾乎沒有所謂的產(chǎn)業(yè)政策[5] 。 但實際上， 美國很多州政府對很多高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)一直存在數(shù)額巨大的補貼、政府公共投資、稅收優(yōu)惠等各種扶持政策[6] 。

不管承認(rèn)與否， 大多數(shù)國家（包括美、英等發(fā)達(dá)國家）都曾經(jīng)或正在施行形式各異的產(chǎn)業(yè)政策， 同時也出現(xiàn)了日本、韓國等東亞國家產(chǎn)業(yè)政策實施成功的案例， 從而使得經(jīng)濟(jì)學(xué)家們在最近十余年來逐漸改變研究方向， 從“該不該實施”慢慢轉(zhuǎn)向“該怎樣實施”抑或“該實施怎樣的產(chǎn)業(yè)政策”。 對于產(chǎn)業(yè)政策的具體實施效果， 需要運用各種不同的方法， 站在不同主體的角度， 從各個方面進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)客觀的科學(xué)評估。

本文梳理了產(chǎn)業(yè)政策的有效性以及產(chǎn)業(yè)政策對微觀企業(yè)行為影響的相關(guān)文獻(xiàn)， 總結(jié)和對比了各方觀點的理論爭論和經(jīng)驗證據(jù)， 并以此為基礎(chǔ)分析和探討已有文獻(xiàn)的分歧點和未來的研究方向。 需要說明的是， 本文不對產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵、范疇以及產(chǎn)業(yè)政策對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響進(jìn)行深入討論， 盡管這兩方面的問題都非常重要， 但它們不是本文的評述重點。 圖1為產(chǎn)業(yè)政策研究知識框架。

二、關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策有效性的爭論

已有文獻(xiàn)從諸多方面討論了產(chǎn)業(yè)政策的有效性問題， 試圖為不同國家、不同地區(qū)推行的或成功、或失敗的產(chǎn)業(yè)政策尋找理論依據(jù)和經(jīng)驗證據(jù)。 然而， 無論是在理論探索還是經(jīng)驗證據(jù)方面， 關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的有效性問題目前都沒有形成具有廣泛共識的結(jié)論。 對于進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下的中國而言， 地區(qū)之間的發(fā)展差異較大， 中央和地方政府依然需要對國家支持發(fā)展的重點產(chǎn)業(yè)制定和實施產(chǎn)業(yè)政策， 這就需要從理論層面更深入地探討這一問題， 本文將按照歷史演進(jìn)的順序， 沿著有效與無效、國外與國內(nèi)兩條線索梳理關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策有效性問題爭論的觀點。

1. 產(chǎn)業(yè)政策的“無效論”。 關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策是否有效的爭論歸根結(jié)底主要源于對政府與市場關(guān)系的不同認(rèn)識。 市場主義者認(rèn)為， 市場可以自發(fā)地實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置， 政府干預(yù)只會導(dǎo)致市場機(jī)制扭曲。 布坎南[7] 和Peltzman[8] 認(rèn)為， 政府也是以自身利益最大化為目的的“經(jīng)濟(jì)人”， 政府的干預(yù)不僅無用， 反而會導(dǎo)致價格機(jī)制扭曲， 降低市場配置效率。 現(xiàn)實中， 政府由于自身認(rèn)知能力有限、信息不對稱以及激勵不足等問題導(dǎo)致“政府失靈”， 使得產(chǎn)業(yè)政策不能達(dá)到預(yù)期效果， 企業(yè)出現(xiàn)“尋扶持”“尋補貼”以及短期決策行為等現(xiàn)象， 部分行業(yè)甚至出現(xiàn)過度投資、產(chǎn)能過剩[9] 。 有研究發(fā)現(xiàn)， 產(chǎn)業(yè)政策對上游產(chǎn)業(yè)的保護(hù)使得下游產(chǎn)業(yè)的成本增加， 其背后的實質(zhì)是對具有市場效率的產(chǎn)業(yè)征稅， 對具有政治關(guān)聯(lián)但可能已經(jīng)處于衰退期的產(chǎn)業(yè)給予補貼， 是一種具有政治導(dǎo)向性的政策[10] 。 這也從一定程度上佐證了政治因素會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策無效的結(jié)論。

對于我國產(chǎn)業(yè)政策有效性的研究， 持否定觀點的學(xué)者中有代表性的是江小涓[11] ， 她對我國轉(zhuǎn)型時期的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了研究， 認(rèn)為中央和地方各級政府之間的博弈行為往往貫穿于產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施過程中， 政府在推行產(chǎn)業(yè)政策時存在公共選擇問題。 江飛濤等[12] 認(rèn)為， 我國的產(chǎn)業(yè)政策是一種干預(yù)市場、替代市場、限制競爭的選擇型產(chǎn)業(yè)政策， 這類政策已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)下的中國， 迫切需要轉(zhuǎn)型， 轉(zhuǎn)為實施可增進(jìn)市場機(jī)能、擴(kuò)展市場作用范圍、補充市場不足的功能型產(chǎn)業(yè)政策。 在產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行過程中往往存在中央政府、地方政府與企業(yè)之間的博弈行為， 進(jìn)而會對產(chǎn)業(yè)政策的實施效果造成負(fù)面影響。

2. 產(chǎn)業(yè)政策的“有效論”。 與市場主義者不同， 政府主義者認(rèn)為， 市場不是萬能的， 其也會出現(xiàn)失靈現(xiàn)象， 政府干預(yù)可以彌補市場失靈。 后發(fā)國家出于扶持和培育新興產(chǎn)業(yè)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)追趕等目的， 需要政府制定和實施相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策。 李斯特關(guān)于國家干預(yù)的思想得到了當(dāng)時歐洲一些主要國家的認(rèn)同， 英法德等國家在工業(yè)化早期階段出于保護(hù)本國制造業(yè)的發(fā)展實施過高度的保護(hù)政策。 Rodrik[13] 和Stiglitz[14] 也認(rèn)為， 如果能制定和實施合適的產(chǎn)業(yè)政策， 則可以在一定程度上彌補市場自身的不足以及市場失靈， 從而推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 Aghion等[15] 認(rèn)為， 政府實施的產(chǎn)業(yè)政策通過市場準(zhǔn)入行政指令等手段， 能有效促進(jìn)市場競爭， 提升企業(yè)生產(chǎn)效率， 進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

國內(nèi)關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策理論及有效性問題的研究中， 比較有影響力的是林毅夫等[16] 的“新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)”， 他們認(rèn)為發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在全球價值鏈（GVC）中所處的位置不同， 導(dǎo)致其各自產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的方式也不同。 發(fā)達(dá)國家處于GVC的前沿陣地， 要想擁有新的技術(shù)， 發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)， 必須依靠企業(yè)自主研發(fā)創(chuàng)新， 依靠市場發(fā)現(xiàn)和尋找新的商業(yè)機(jī)會， 進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型; 而發(fā)展中國家處于GVC的中后端， 具有后發(fā)優(yōu)勢， 企業(yè)可以通過模仿、學(xué)習(xí)別人的技術(shù)， 通過知識溢出進(jìn)行模仿式創(chuàng)新。 這一研究成果從GVC的角度為不同類型的國家是否應(yīng)該進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)提供了一定的解釋。

同時我們還發(fā)現(xiàn)， 根據(jù)比較優(yōu)勢理論， 發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都可以實施產(chǎn)業(yè)政策， 不過要區(qū)分誘導(dǎo)性政策和強制性政策。 發(fā)達(dá)國家比較適合采取以企業(yè)為主導(dǎo)的誘導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)政策， 通過市場競爭使所有的企業(yè)自由溝通交流; 而對于大多數(shù)發(fā)展中國家來說， 強制性產(chǎn)業(yè)政策則更加適宜。 產(chǎn)業(yè)政策的實施能夠?qū)Φ貐^(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高度化產(chǎn)生促進(jìn)作用; 市場化程度越高， 產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的促進(jìn)作用越強[17] 。 戴小勇和成力為[18] 提出， 我國未來應(yīng)減少選擇性產(chǎn)業(yè)政策， 轉(zhuǎn)向更具普惠性與兼容市場競爭的功能性產(chǎn)業(yè)政策， 進(jìn)一步發(fā)揮政府與市場的互補性功能。 同行業(yè)內(nèi)企業(yè)的差異化程度越低， 越有利于提高市場競爭程度， 產(chǎn)業(yè)政策的效果就越好。

3. 什么樣的產(chǎn)業(yè)政策更有效。 Aghion等[15] 指出， “我們對產(chǎn)業(yè)政策的爭論不應(yīng)該再繼續(xù)集中于產(chǎn)業(yè)政策‘要不要存在的問題之上了， 而是應(yīng)將興趣轉(zhuǎn)向該如何設(shè)計、管理產(chǎn)業(yè)政策， 進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和福利改進(jìn)” 。 關(guān)于“該怎樣實施”或者“什么樣的產(chǎn)業(yè)政策更有效”這個問題的研究， 學(xué)者們主要從補貼強度、補貼時機(jī)、目標(biāo)產(chǎn)業(yè)選擇以及產(chǎn)業(yè)政策的有效性邊界等角度進(jìn)行了研究。

Hoff[19] 和Melitz[20] 從研究補貼強度角度出發(fā)， 基于“干中學(xué)”的思想理論， 提出“該怎樣實施”產(chǎn)業(yè)政策的第一類研究領(lǐng)域， 他們的研究重點在于“最優(yōu)補貼”區(qū)間的設(shè)定。 我國的學(xué)者運用中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)， 研究發(fā)現(xiàn)， 適度的政府補貼會激勵企業(yè)創(chuàng)新， 當(dāng)政府補貼額度過高時， 則會產(chǎn)生創(chuàng)新抑制效應(yīng)[21] ， 政府補貼效果與補貼“多少”緊密相關(guān)[22] 。 產(chǎn)業(yè)政策存在一個以行業(yè)競爭程度為特征的最優(yōu)實施空間， 當(dāng)產(chǎn)業(yè)政策偏離最優(yōu)實施空間時， 其施政效果會背離政策制定者的初衷[23] 。

Hausmann等[24] 通過對補貼時機(jī)問題的研究， 從“自我發(fā)現(xiàn)”的角度開拓了第二類研究領(lǐng)域。 這一類研究認(rèn)為對于新興產(chǎn)業(yè)， 在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期應(yīng)允許企業(yè)試錯， 對于先行企業(yè)的創(chuàng)新試錯成本應(yīng)通過政府補貼、稅收優(yōu)惠等不同政策措施給予一定的補償， 當(dāng)先行企業(yè)一步步通過“自我發(fā)現(xiàn)”完成對新興行業(yè)的探索后， 會增加較多的跟隨式、模仿式企業(yè)。 此時， 政府應(yīng)逐步調(diào)整和完善相關(guān)政策補貼、稅收優(yōu)惠等政策手段， 使產(chǎn)業(yè)發(fā)展“合理化”。 關(guān)于補貼時機(jī)的相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)， 事后補貼要優(yōu)于事前補貼， 進(jìn)一步說明政府在進(jìn)行補貼政策的設(shè)計時， 要考慮到補貼時機(jī)的選擇問題。

還有學(xué)者從“自生能力”視角研究目標(biāo)產(chǎn)業(yè)的選擇問題[25] ， 開啟了第三類研究領(lǐng)域， 他們提出當(dāng)政府為扶持和發(fā)展不具有要素稟賦優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)時， 只能通過對該行業(yè)中的企業(yè)發(fā)放大額補貼， 以吸引更多企業(yè)進(jìn)入該行業(yè)， 但該行業(yè)中的企業(yè)大多不具備比較優(yōu)勢， 同時缺乏自生能力， 一旦脫離政府的高額補助， 往往很難在國際市場中保持競爭力。

楊瑞龍和侯方宇[26] 從產(chǎn)業(yè)政策有效性邊界的視角開啟了第四類研究領(lǐng)域， 他們通過構(gòu)建政府和企業(yè)之間的不完全契約模型來分析產(chǎn)業(yè)政策的有效性邊界。 從國家應(yīng)保證產(chǎn)權(quán)制度的明晰化， 政府應(yīng)不濫用談判力、傾聽回應(yīng)企業(yè)的訴求， 產(chǎn)業(yè)政策不應(yīng)“一刀切”， 政府應(yīng)正確評價企業(yè)產(chǎn)出價值以讓企業(yè)自愿參與到產(chǎn)業(yè)政策中這四個方面闡述了產(chǎn)業(yè)政策的有效性條件。

對于正處于經(jīng)濟(jì)趕超期的發(fā)展中國家而言， 通過推行產(chǎn)業(yè)政策實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長已成為大家普遍接受的理念。 在這種背景下， 針對產(chǎn)業(yè)政策的爭論不可能單純通過討論或者辯論的方式來解決， 產(chǎn)業(yè)政策的有效性最終還是要依靠不同政策背景、不同制度環(huán)境下的大量實踐積累來提供經(jīng)驗證據(jù)。

三、產(chǎn)業(yè)政策對微觀企業(yè)行為的影響

目前對產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行研究的文獻(xiàn)中， 除了上文分析的關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策理論與產(chǎn)業(yè)政策有效性爭論的文獻(xiàn)之外， 還有一類是關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策實施效果的文獻(xiàn)， 這一類文獻(xiàn)主要沿著宏觀與微觀兩條路徑展開研究。 研究產(chǎn)業(yè)政策對宏觀經(jīng)濟(jì)影響的文獻(xiàn)主要聚焦于產(chǎn)業(yè)政策對資源配置[27，28] 、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化升級[1，2] 、產(chǎn)能過剩[29] 和經(jīng)濟(jì)增長[30] 的影響， 以及在不同的制度環(huán)境下， 產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率的影響[18，22] ; 研究產(chǎn)業(yè)政策對微觀企業(yè)行為影響的文獻(xiàn)則主要聚焦于產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)融資、企業(yè)投資及其效率、公司治理、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、企業(yè)全要素生產(chǎn)率、企業(yè)進(jìn)入與退出、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新以及投資者行為與股票市場價格、國有企業(yè)混改等方面的影響。 本文著力于對后者進(jìn)行梳理和分析。 圖2為產(chǎn)業(yè)政策對微觀企業(yè)行為的傳導(dǎo)機(jī)制框架。

1. 產(chǎn)業(yè)政策與企業(yè)融資。 從理論上來說， 受到產(chǎn)業(yè)政策扶持的企業(yè)會獲得較多的資金支持， 具有相對寬松的外部融資環(huán)境。 有研究發(fā)現(xiàn)， 與未受產(chǎn)業(yè)政策激勵的行業(yè)相比， 受到產(chǎn)業(yè)政策激勵的行業(yè)獲得銀行貸款融資和股權(quán)融資的機(jī)會都較高[31] 。 祝繼高等[32] 探討了企業(yè)建立銀行關(guān)聯(lián)的動機(jī)， 發(fā)現(xiàn)沒有受到產(chǎn)業(yè)政策支持的企業(yè)， 具有強烈的與銀行建立關(guān)聯(lián)的動機(jī)， 銀行關(guān)聯(lián)與政治關(guān)聯(lián)發(fā)揮互補作用; 而對于受到產(chǎn)業(yè)政策支持的企業(yè)來說， 銀行關(guān)聯(lián)與政治關(guān)聯(lián)則發(fā)揮替代作用， 銀行關(guān)聯(lián)能有效緩解企業(yè)的融資約束問題。 張新民等[33] 從資金供需兩個方面分析了產(chǎn)業(yè)政策對上市公司融資約束的影響， 發(fā)現(xiàn)地方政府產(chǎn)業(yè)政策對轄區(qū)內(nèi)上市公司的融資約束具有加強效應(yīng)， 這種影響在金融市場發(fā)展程度較低地區(qū)的企業(yè)和不具有政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)以及民營企業(yè)中顯著性更強。 總體而言， 產(chǎn)業(yè)政策在一定程度上促進(jìn)了企業(yè)融資環(huán)境的改善， 但仍有證據(jù)發(fā)現(xiàn)民營企業(yè)融資難， 中央與地方政府間利益博弈等狀況未能得到很好的改善。

2. 產(chǎn)業(yè)政策與企業(yè)投資及其效率。 部分學(xué)者認(rèn)為， 產(chǎn)業(yè)政策并沒有明顯促進(jìn)企業(yè)增加投資， 相比于國有企業(yè)， 產(chǎn)業(yè)政策更能增加民營企業(yè)的投資， 但會造成民營企業(yè)的投資效率下降[34] 。 還有學(xué)者認(rèn)為， 受產(chǎn)業(yè)政策支持的企業(yè)更易獲得銀行貸款， 因此投資效率較高， 當(dāng)市場競爭程度較高時， 產(chǎn)業(yè)政策對投資效率的提升作用更大[35] 。 由于政府與企業(yè)之間存在信息不對稱， 會形成資源誤置， 引發(fā)公司過度投資， 進(jìn)而降低資源的綜合配置效率[36] 。 蔡慶豐等[37] 在研究企業(yè)并購問題時發(fā)現(xiàn)， 主并企業(yè)更可能對受到國家產(chǎn)業(yè)政策支持的目標(biāo)企業(yè)發(fā)起跨行業(yè)并購; 與民營企業(yè)相比， 國有企業(yè)發(fā)起的跨行業(yè)并購可能更偏向于“政策導(dǎo)向”， 而非“政策套利”。

3. 產(chǎn)業(yè)政策與公司治理。 關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策與公司治理， 現(xiàn)有文獻(xiàn)相對較少。 有研究認(rèn)為， 產(chǎn)業(yè)政策會影響銀行關(guān)聯(lián)董事監(jiān)督的動機(jī)和能力， 銀行關(guān)聯(lián)董事的監(jiān)督職能在產(chǎn)業(yè)政策支持和不支持的行業(yè)中存在顯著差異[38] 。 在晉升錦標(biāo)賽的激勵機(jī)制下， 地方政府出于資源控制需求動機(jī)， 為了維持對核心行業(yè)和重點領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力， 會借助產(chǎn)業(yè)政策， 通過民營企業(yè)國有化來控制更多企業(yè)和資源。 國有化后的企業(yè)績效表現(xiàn)相對會更差[35] 。

4. 產(chǎn)業(yè)政策與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。 有研究發(fā)現(xiàn)， 產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的影響主要表現(xiàn)在企業(yè)規(guī)模、現(xiàn)金持有數(shù)量、多元化經(jīng)營、成長性以及價值鏈升級等方面。 受到產(chǎn)業(yè)政策支持和鼓勵的公司成長性更強， 現(xiàn)金持有量更多[39] 。 政府干預(yù)越嚴(yán)重的地區(qū)， 企業(yè)越易于實行多元化經(jīng)營， 與民營上市公司相比， 國有上市公司更傾向于實行多元化經(jīng)營， 但是多元化經(jīng)營降低了企業(yè)的經(jīng)營績效[40] 。 與受到產(chǎn)業(yè)政策扶持的企業(yè)相比， 沒有受到產(chǎn)業(yè)政策扶持的企業(yè)獲得的政府補助和稅收優(yōu)惠較少， 且更趨于多元化經(jīng)營， 其多元化經(jīng)營的方式更多地表現(xiàn)為進(jìn)入產(chǎn)業(yè)政策所扶持的行業(yè)[41] 。 產(chǎn)業(yè)政策主要通過信貸機(jī)制和市場競爭機(jī)制推動企業(yè)實現(xiàn)價值鏈升級， 這種推動效應(yīng)在嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的硬約束地區(qū)更為顯著[42] 。

5. 產(chǎn)業(yè)政策與企業(yè)全要素生產(chǎn)率。 有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策和企業(yè)全要素生產(chǎn)率關(guān)系的研究主要有兩類： 一類研究認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)全要素生產(chǎn)率主要表現(xiàn)為促進(jìn)作用， 政府補貼能夠通過促進(jìn)企業(yè)增加研發(fā)投入和擴(kuò)大投資規(guī)模進(jìn)而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)等路徑提高企業(yè)生產(chǎn)率水平， 政府補貼對企業(yè)生產(chǎn)率的影響效果與企業(yè)獲得的補貼收入密切相關(guān)。 當(dāng)政府的補貼力度超過臨界值時， 會抑制企業(yè)生產(chǎn)率的提高， 主要原因在于我國地方政府在制定產(chǎn)業(yè)政策時， 對于補貼力度的權(quán)衡選擇大多具有“保護(hù)弱者”的特點[21] 。 有學(xué)者以我國裝備制造企業(yè)為研究樣本， 發(fā)現(xiàn)政府補貼通過平滑機(jī)制， 緩解了企業(yè)面臨的較為嚴(yán)重的融資約束， 從而促進(jìn)裝備制造業(yè)全要素生產(chǎn)率的穩(wěn)定持續(xù)增長[43] 。 還有學(xué)者認(rèn)為， 低息貸款這種政策工具會顯著提高企業(yè)全要素生產(chǎn)率， 而政府補助與稅收優(yōu)惠兩項政策工具只對非國有企業(yè)全要素生產(chǎn)率產(chǎn)生顯著的正向促進(jìn)效應(yīng)[44] 。 另一類研究認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)全要素生產(chǎn)率主要表現(xiàn)為抑制作用， 重點產(chǎn)業(yè)政策會將資源從非重點行業(yè)配置到重點行業(yè)， 從而產(chǎn)生企業(yè)過度投資、投資效率降低等現(xiàn)象， 最終使得企業(yè)全要素生產(chǎn)率下降[45] 。 還有學(xué)者以2009年十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃為自然實驗， 研究發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃這一產(chǎn)業(yè)政策通過資本配置效率渠道， 導(dǎo)致企業(yè)全要素生產(chǎn)率下降[46] 。

6. 產(chǎn)業(yè)政策與企業(yè)進(jìn)入、退出。 當(dāng)前關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策與企業(yè)進(jìn)入、退出的研究， 大多從政府補貼的視角展開， 主要聚焦于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)、光伏產(chǎn)業(yè)等行業(yè)。 經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的補貼政策吸引了很多低效率企業(yè)的進(jìn)入， 進(jìn)一步擴(kuò)大了地區(qū)之間的生產(chǎn)率差異， 進(jìn)而影響到經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展[47] 。? “十五”“十一五”期間， 裝備制造業(yè)企業(yè)進(jìn)入、退出頻繁， 國有企業(yè)占比減少， 呈現(xiàn)出較為明顯的“國退民進(jìn)”態(tài)勢; 隨著較多高生產(chǎn)率民營企業(yè)的進(jìn)入和低生產(chǎn)率國有企業(yè)的退出， 我國裝備制造業(yè)整體生產(chǎn)率水平提高， 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化; 進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)， 政府補貼對于在市場競爭中處于劣勢、生產(chǎn)率水平較低的國有控股小型企業(yè)有更多的偏向[48] 。 有學(xué)者通過構(gòu)建政府補貼與企業(yè)行為的動態(tài)博弈模型， 發(fā)現(xiàn)政府補貼能夠吸引潛在企業(yè)進(jìn)入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)， 一旦企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)政策支持的行業(yè)后， 大多數(shù)企業(yè)并沒有將政府補貼資金用于創(chuàng)新發(fā)展， 而是投入與產(chǎn)業(yè)發(fā)展無關(guān)的其他領(lǐng)域[49] 。 還有學(xué)者通過對我國光伏企業(yè)進(jìn)入、退出信息和專利申請數(shù)量的收集整理， 刻畫了其動態(tài)演進(jìn)歷程， 研究了光伏產(chǎn)業(yè)震蕩的發(fā)生機(jī)制， 并對不同時機(jī)進(jìn)入光伏產(chǎn)業(yè)企業(yè)的生存差異及其影響因素進(jìn)行了分析。 研究表明， 企業(yè)生產(chǎn)率、政府補貼、技術(shù)創(chuàng)新等因素會顯著影響企業(yè)生存， 企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新行為顯著降低了企業(yè)的退出風(fēng)險[50] 。

7. 產(chǎn)業(yè)政策與企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。 從邏輯上看， 產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新可能存在促進(jìn)和抑制兩種截然相反的效應(yīng)。 一方面， 產(chǎn)業(yè)政策通過財政、稅收、市場準(zhǔn)入以及行政管制等手段， 緩解企業(yè)在創(chuàng)新過程中面臨的融資約束與激勵不足等問題， 傳遞企業(yè)受到扶持的信號、優(yōu)化資源配置效率， 進(jìn)而促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新; 另一方面， 產(chǎn)業(yè)政策在向扶持企業(yè)提供人、財、物、土地等資源要素， 為其創(chuàng)造內(nèi)在條件的同時， 亦可能引致更多的企業(yè)“尋扶持”“尋補貼”行為， 產(chǎn)生逆向選擇效應(yīng)， 從而抑制企業(yè)創(chuàng)新。 現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究結(jié)果大多表明產(chǎn)業(yè)政策會促進(jìn)或者激勵企業(yè)創(chuàng)新; 認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)創(chuàng)新主要表現(xiàn)為抑制效應(yīng)的研究相對較少。

支持產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)創(chuàng)新主要表現(xiàn)為促進(jìn)作用的文獻(xiàn)認(rèn)為， 政府補貼和稅收激勵對企業(yè)的創(chuàng)新投入和創(chuàng)新產(chǎn)出有顯著的促進(jìn)作用， 有利于社會整體福利水平的提高， 產(chǎn)業(yè)政策有利于高技術(shù)企業(yè)增加研發(fā)投資。 政府研發(fā)補貼能緩解企業(yè)創(chuàng)新資金不足， 降低研發(fā)成本， 增強企業(yè)創(chuàng)新的積極性和動力[51，52] 。 與國有企業(yè)相比， 產(chǎn)業(yè)政策能顯著促進(jìn)民營企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新， 且主要是通過政府補貼、信貸支持、稅收優(yōu)惠和市場競爭機(jī)制產(chǎn)生作用[53] 。 另有研究表明， 產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)創(chuàng)新的影響呈現(xiàn)出“先升后降”的倒U型趨勢， 且是通過稅收優(yōu)惠和政府補貼等“資源效應(yīng)”實現(xiàn)的， 而資源依賴下的產(chǎn)業(yè)政策對被扶持企業(yè)的創(chuàng)新效率產(chǎn)生了抑制作用[54] 。 還有學(xué)者對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行研究， 發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)創(chuàng)新有顯著正向促進(jìn)效應(yīng)， 但這一效應(yīng)主要存在于市場化程度較低地區(qū)的國有企業(yè)中， 而在非國有企業(yè)中不顯著[55] 。

支持產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)創(chuàng)新主要表現(xiàn)為抑制作用的文獻(xiàn)認(rèn)為， 政府補貼存在閾值， 超過閾值范圍的補貼會抑制企業(yè)創(chuàng)新[21] 。 還有學(xué)者建立了企業(yè)與研發(fā)補貼政策制定者之間的動態(tài)不對稱信息博弈模型， 試圖尋找企業(yè)獲取研發(fā)補貼的策略性行為與研發(fā)補貼的激勵效應(yīng)二者之間的關(guān)系。 研究發(fā)現(xiàn)， 當(dāng)政策制定者的信號甄別機(jī)制缺失或失效時， 企業(yè)可能會通過釋放虛假信息以達(dá)到獲取政策支持的目的， 對政府研發(fā)補貼產(chǎn)生負(fù)向調(diào)節(jié)效應(yīng)[56] 。

此外， 還有一些文獻(xiàn)開始關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新質(zhì)量問題。 2011年我國首次超越美國成為專利申請數(shù)最多的國家， 但有研究發(fā)現(xiàn)2001 ～ 2011年我國專利數(shù)與研發(fā)投入和勞動生產(chǎn)率之間的關(guān)聯(lián)越來越弱， 表明大多數(shù)企業(yè)獲取專利并不是出于創(chuàng)新目的。 黎文婧和鄭曼妮[57] 認(rèn)為， 我國選擇性產(chǎn)業(yè)政策更多的是激發(fā)企業(yè)的策略性創(chuàng)新而非實質(zhì)性創(chuàng)新， 當(dāng)企業(yè)預(yù)期獲得更多政府補貼和稅收優(yōu)惠時， 其實用新型和外觀設(shè)計等非發(fā)明專利申請數(shù)量顯著增加， 而發(fā)明專利沒有相應(yīng)提升。 蔡紹洪和俞立平[58] 以我國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)為研究對象， 結(jié)果表明： 創(chuàng)新數(shù)量與創(chuàng)新質(zhì)量具有協(xié)同作用， 只有兼顧創(chuàng)新質(zhì)量與創(chuàng)新數(shù)量的企業(yè)才能取得較好的創(chuàng)新效果。

8. 其他方面。 除了以上七個方面的研究外， 近年來還有一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)， 產(chǎn)業(yè)政策對資本市場的投資者行為、上市公司的股票價格以及國有企業(yè)混合所有制改革等也會產(chǎn)生一定的影響。 產(chǎn)業(yè)政策公布后短期內(nèi)能給投資者帶來超額收益， 但從中長期來看不能顯著提高投資者的收益率[59] 。 有學(xué)者考察了產(chǎn)業(yè)政策對國企混改的影響， 發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策對相關(guān)行業(yè)的國企混改總體表現(xiàn)為抑制效應(yīng)， 在市場化程度較高的地區(qū)和競爭類行業(yè)中， 抑制作用更為顯著[60] 。

上述研究主要將產(chǎn)業(yè)政策對微觀企業(yè)行為決策的影響作為出發(fā)點， 旨在探究產(chǎn)業(yè)政策的作用機(jī)制以及傳導(dǎo)路徑。 一方面， 從微觀企業(yè)角度檢驗產(chǎn)業(yè)政策的實施效果， 特別是其推動產(chǎn)業(yè)升級、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力和效力， 可以為評價我國產(chǎn)業(yè)政策提供經(jīng)驗依據(jù); 另一方面， 有利于企業(yè)在產(chǎn)業(yè)政策方面做出科學(xué)合理的決策， 保證產(chǎn)業(yè)政策順利實施。

四、產(chǎn)業(yè)政策與市場競爭、企業(yè)尋租

1. 產(chǎn)業(yè)政策與市場競爭。 產(chǎn)業(yè)政策問題的提出， 最初可能跟市場失靈問題有關(guān)。 對于新材料、新能源、高端裝備制造業(yè)、信息技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)或者航空航天、生物工程等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)來說， 存在創(chuàng)新成本高、風(fēng)險大， 收益無法完全內(nèi)部化， 以及技術(shù)存在溢出效應(yīng)等客觀問題， 如果只依靠市場、企業(yè)的力量， 則難以發(fā)展。 如果政府對這些高技術(shù)或戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)通過政府補貼、稅收優(yōu)惠、行政管制以及政府采購等產(chǎn)業(yè)政策手段進(jìn)行扶持， 可以在一定程度上彌補企業(yè)創(chuàng)新活動的正外部性損失， 克服市場失靈， 實現(xiàn)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快特定行業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。 但這種干預(yù)到底是否有效， 目前尚未形成一致性結(jié)論。 我國當(dāng)前的一些產(chǎn)業(yè)政策在實施過程中往往背離了政府對該產(chǎn)業(yè)制定政策時的初衷， 造成土地、資本、技術(shù)等各類資源配置扭曲， 最終影響到資源的配置效率。 我國的產(chǎn)業(yè)政策從本質(zhì)上看是一種自上而下的縱向協(xié)調(diào)機(jī)制， 中央政府以及各部委在制定和頒布各類產(chǎn)業(yè)政策時， 往往需要通過地方政府、相關(guān)廳局級機(jī)關(guān)才能加以落實， 而產(chǎn)業(yè)政策交由地方政府層面執(zhí)行時， 各省、市、自治區(qū)之間常常會爭先恐后、盲目跟風(fēng)， 競相爭取這些政策落地， 自然而然就形成了地方政府之間的橫向競爭關(guān)系。 地方政府在推動產(chǎn)業(yè)政策重點鼓勵支持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中， 又可能導(dǎo)致政策支持所在行業(yè)或者產(chǎn)業(yè)市場過度投入、資源配置扭曲、產(chǎn)品供過于求以及產(chǎn)能過剩等一系列后續(xù)問題， 光伏產(chǎn)業(yè)、鋼鐵產(chǎn)業(yè)就是這類問題的典型案例。 重復(fù)建設(shè)、過度競爭、產(chǎn)能過剩問題又會導(dǎo)致企業(yè)利潤下降、虧損增加， 金融風(fēng)險加大， 產(chǎn)業(yè)組織惡化， 并使得經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)變得更為嚴(yán)重。

我國當(dāng)前推行的產(chǎn)業(yè)政策仍然屬于典型的“選擇性產(chǎn)業(yè)政策”或者“重點產(chǎn)業(yè)政策”， 其特點主要表現(xiàn)為以政府的判斷和選擇來代替市場機(jī)制[12] 。 實施這樣的產(chǎn)業(yè)政策， 需要關(guān)于生產(chǎn)、消費者偏好、技術(shù)創(chuàng)新等一系列完整的知識信息， 而這些知識信息往往需要依靠市場競爭的逐漸展開而慢慢顯現(xiàn)和積累獲得[61] 。 企業(yè)作為市場上最敏銳的經(jīng)濟(jì)主體， 具有決策所需要的知識信息， 政府相對于市場和企業(yè)而言則屬于信息劣勢一方。 從這個角度來說， 讓大量經(jīng)過市場歷練、具有契約精神和企業(yè)家精神的企業(yè)家通過市場尋找、發(fā)現(xiàn)投資機(jī)會并最終決定是否投資這樣一種由市場占主導(dǎo)地位的行為方式， 相對于自上而下地設(shè)定產(chǎn)業(yè)政策， 制定各級各類有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向性措施來指引企業(yè)投資相對更可靠、風(fēng)險可能也更小。 在我國當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)政策制定背景下， 更多的時候是在“挑選贏家”， 而未能深入思考政策如何更好地為企業(yè)服務(wù)。 這可能會壓制企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)主體信息發(fā)現(xiàn)者的積極性， 阻礙市場自發(fā)調(diào)整過程， 導(dǎo)致市場運行效率低下。 今后在產(chǎn)業(yè)政策制定和實施中， 可考慮逐步降低對以政府選擇來代替市場機(jī)制這一類選擇性產(chǎn)業(yè)政策的使用。

2. 產(chǎn)業(yè)政策與企業(yè)尋租。 不能否認(rèn)的是， 我國當(dāng)前的各級各類產(chǎn)業(yè)政策在執(zhí)行過程中產(chǎn)生了一系列“尋補貼”“尋優(yōu)惠”的企業(yè)尋租行為。 民營企業(yè)通過與地方政府建立政治關(guān)聯(lián)能夠獲得更多的財政補貼， 這與企業(yè)所處的制度環(huán)境有關(guān)[62] 。 余明桂等[63] 研究發(fā)現(xiàn)， 有政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)獲得的財政補貼降低了企業(yè)績效和稅收創(chuàng)造、就業(yè)貢獻(xiàn)等社會績效， 更多地表現(xiàn)為尋租效應(yīng)， 而無政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)獲得的財政補貼提高了企業(yè)績效和社會績效， 具有明顯的效率促進(jìn)效應(yīng)。 企業(yè)在尋求產(chǎn)業(yè)政策支持過程中產(chǎn)生的“尋補貼”投資行為、事后的道德風(fēng)險以及事前的逆向選擇等問題， 大多是在補貼收入較多的情況下發(fā)生的， 政府應(yīng)謹(jǐn)慎實施高額補貼政策， 制定動態(tài)性、長期性的補貼計劃[26] 。 趙璨等[64] 研究發(fā)現(xiàn)， 企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中往往會通過迎合行為爭取政府補貼， 且這種迎合行為會降低產(chǎn)業(yè)政策績效。 地方政府出于績效考核和政治晉升的目的， 而企業(yè)出于獲取政府補貼和政策支持的目的， 二者之間存在雙向?qū)ぷ饣顒印?地方政府之間的“晉升錦標(biāo)賽”及其對政府補貼的自由裁量權(quán)， 最終使得政府補貼成為地方政府服務(wù)于自身績效考核和政治晉升的工具， 造成政府補貼的浪費與錯配。

相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)， 很多原本不屬于產(chǎn)業(yè)政策支持范圍的企業(yè)為了獲得信貸支持、政府補貼或稅收優(yōu)惠等而進(jìn)入政策支持行業(yè)或者產(chǎn)業(yè)。 這些企業(yè)中有一類企業(yè)進(jìn)入的產(chǎn)業(yè)或行業(yè)與其過去生產(chǎn)經(jīng)營的行業(yè)并無太多關(guān)聯(lián)， 其出于尋租目的而進(jìn)入， 為了獲取補貼優(yōu)惠; 還有一類企業(yè)進(jìn)入的是原來所在行業(yè)的上下游產(chǎn)業(yè)， 其主要是出于深化投資、延長產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)而降低成本、規(guī)避風(fēng)險等目的。 毫無疑問， 第一類企業(yè)的行為是在鉆制度的漏洞， 具有典型的投機(jī)性， 這種行為有可能會對企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展造成致命性的影響或打擊; 第二類企業(yè)是應(yīng)大力倡導(dǎo)并推廣的， 其是基于企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)、長遠(yuǎn)發(fā)展而投資， 這樣的企業(yè)才更可能具有核心競爭力和長久的生命力。 在我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的大環(huán)境和大背景下， 需要多一點這樣的企業(yè)。

五、如何有效制定和實施產(chǎn)業(yè)政策

關(guān)于如何有效制定和實施產(chǎn)業(yè)政策， 本文主要從中央政府、地方政府以及企業(yè)自身三個層面對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理和分析。

1. 中央政府——政策制定層。

（1）充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。 從目前各類產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容來看， 其重點是政府通過稅收優(yōu)惠、政府補貼、金融信貸以及各類規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃等形式， 支持、保護(hù)或限定、抑制某些特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展， 以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級， 鼓勵技術(shù)創(chuàng)新、促進(jìn)戰(zhàn)略性新興行業(yè)迅速發(fā)展壯大， 提高國際競爭力。 我國的產(chǎn)業(yè)政策在扶持對象上常常會傾向于大型國有企業(yè)， 而民營企業(yè)、中小微企業(yè)往往很難享受到這些政策優(yōu)惠， 這類產(chǎn)業(yè)政策更多地可以歸類為選擇性產(chǎn)業(yè)政策， 其實施力度比較強。 在選擇性產(chǎn)業(yè)政策中， 政府占據(jù)主導(dǎo)地位， 政府在市場之上、干預(yù)市場， 代替市場作出有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源配置的決策[12] 。 有研究發(fā)現(xiàn)， 選擇性產(chǎn)業(yè)政策的實施對企業(yè)績效存在不確定性影響[61] 。 還有一類產(chǎn)業(yè)政策是功能型產(chǎn)業(yè)政策， 這類政策則屬于“市場友好型”產(chǎn)業(yè)政策， 它具有補充市場不足、完善市場制度、激勵創(chuàng)新等特征。 功能型產(chǎn)業(yè)政策也是我國今后應(yīng)重視使用的一類產(chǎn)業(yè)政策。

（2）加大對基礎(chǔ)研究、基礎(chǔ)技術(shù)與通用技術(shù)研究開發(fā)的專項資金投入和政策支持力度。 基礎(chǔ)性研究需要大量的資金投入， 同時風(fēng)險很高， 產(chǎn)出不確定， 大多數(shù)企業(yè)沒有足夠的人力、物力和財力進(jìn)行此項工作， 而基礎(chǔ)性研究對一個國家的長遠(yuǎn)發(fā)展又非常重要， 這時候就需要政府運用一定的產(chǎn)業(yè)政策來鼓勵、推動、扶持這些關(guān)系到國家戰(zhàn)略發(fā)展和國家核心競爭力提升的新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展壯大。 在實施政府補貼、稅收優(yōu)惠這一類產(chǎn)業(yè)政策時， 不應(yīng)直接補給下游的產(chǎn)業(yè)或行業(yè)， 而應(yīng)將更多的補貼給予上游的研發(fā)產(chǎn)業(yè)或大量的基礎(chǔ)性研究行業(yè)。

（3）進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制和金融體制改革， 優(yōu)化和完善對地方政府的激勵、考核機(jī)制。 地方政府不能為了自己的政治利益， 不能出于政治錦標(biāo)賽的目的而相應(yīng)推出產(chǎn)業(yè)政策。 在我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中， 由于固有的以GDP增長為競爭目標(biāo)的政府官員錦標(biāo)賽競爭體制、政府官員對上負(fù)責(zé)的行政體制以及中央和地方的財政分權(quán)激勵制度并沒有從根本上得到改變和扭轉(zhuǎn)， 使得地方政府在制定地方產(chǎn)業(yè)政策時易形成對原有路徑的依賴和固化。 因此， 對地方政府官員考核時也不應(yīng)再以經(jīng)濟(jì)增長作為單一的考核方式， 而應(yīng)將綠色增長、環(huán)境保護(hù)等納入考核機(jī)制， 推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)體制和金融體制改革。

（4）營造良好的制度環(huán)境。 產(chǎn)業(yè)政策的實施效果有賴于外部環(huán)境的支持， 因此， 政府應(yīng)加大對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度， 在商品和要素市場上塑造公平的競爭環(huán)境， 在融資渠道、項目審批、市場準(zhǔn)入、要素配置等方面， 對民營和國有企業(yè)提供公平的待遇環(huán)境， 更好地激發(fā)民營企業(yè)的市場活力與創(chuàng)新動力， 激發(fā)民營企業(yè)價值鏈升級行為， 進(jìn)而實現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

2. 地方政府——政策實施層。

（1）因地制宜， 實行差異化的產(chǎn)業(yè)政策。 我國各級地方政府在制定、落實產(chǎn)業(yè)政策的過程中， 很少因地制宜地考慮各地區(qū)不同的資源稟賦條件、不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同經(jīng)營狀況的企業(yè)特征以及不同地方政府能力的差異， 以選擇和制定合適的產(chǎn)業(yè)政策， 部分政策落實者們采取的是“一刀切”的方法完成產(chǎn)業(yè)政策指標(biāo)， 這就使得在不同產(chǎn)業(yè)、不同企業(yè)、不同地方政府背景下， 產(chǎn)業(yè)政策的實施效果出現(xiàn)較大程度的差異。 地方政府比中央政府掌握著更為詳實、充分的信息， 能夠選出符合本地比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)[28] 。 陳釗和熊瑞祥[65] 研究發(fā)現(xiàn)， 各地在產(chǎn)業(yè)政策選擇上越來越傾向于將中央選擇支持的重點產(chǎn)業(yè)納入地方產(chǎn)業(yè)政策的扶持范圍， 產(chǎn)業(yè)政策的實施效果在那些有比較優(yōu)勢的行業(yè)中逐年趨好， 一國應(yīng)結(jié)合自身比較優(yōu)勢制定發(fā)展戰(zhàn)略或產(chǎn)業(yè)政策[2] 。

（2）因勢利導(dǎo)， 從“重增長”向“重轉(zhuǎn)型”轉(zhuǎn)變。? 為提升本地區(qū)的競爭優(yōu)勢， 地方政府應(yīng)立足長遠(yuǎn)， 逐步從短期“重增長”向長期“重轉(zhuǎn)型”的發(fā)展方向轉(zhuǎn)變， 積極培育先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)， 加快形成地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)， 并帶動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級[66] 。 對于一些處在發(fā)展初期的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)， 政府有必要通過提供一定程度的補貼降低企業(yè)進(jìn)入成本。 對于補貼和基金的運用， 可以更多地采取產(chǎn)業(yè)基金這種做法， 首先由中央政府設(shè)立國家產(chǎn)業(yè)基金， 地方政府設(shè)立配套資金， 然后委托給基金管理公司， 由其選擇具體項目和支持的產(chǎn)業(yè)， 進(jìn)行市場化運作。

（3）提高自身效率與能力， 借助政策力量與市場力量， 合理制定和推行產(chǎn)業(yè)政策， 實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。 地方政府在推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的過程中， 需要發(fā)揮政策力量與市場力量的協(xié)同效應(yīng)[67] 。 政府效率與能力的提高是產(chǎn)業(yè)政策有效施行的重要前提， 產(chǎn)業(yè)發(fā)展既需要“有效市場”， 又需要“有為政府”。

3. 企業(yè)——政策受眾。

（1）充分利用產(chǎn)業(yè)政策， 加大研發(fā)投入。 企業(yè)作為市場經(jīng)濟(jì)活動中最活躍的微觀經(jīng)濟(jì)主體， 既是產(chǎn)業(yè)政策的受益者， 又是產(chǎn)業(yè)政策的具體作用對象。 企業(yè)應(yīng)充分利用產(chǎn)業(yè)政策提供的政府補貼、稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠等政策性支持工具， 增加研發(fā)投入， 提高創(chuàng)新產(chǎn)出能力， 不斷提升企業(yè)的價值、可持續(xù)發(fā)展能力與成長性。

（2）加強對關(guān)鍵技術(shù)的學(xué)習(xí)、引進(jìn)與轉(zhuǎn)化， 進(jìn)行技術(shù)的二次創(chuàng)新。 企業(yè)應(yīng)在開放的條件下通過技術(shù)引進(jìn)、消化吸收、再創(chuàng)新等方式積累自主創(chuàng)新能力， 同時避免形成對技術(shù)引進(jìn)的依賴， 逐步形成具有自主知識產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)體系， 提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平。

六、總結(jié)與展望

1. 總結(jié)。 關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策有效性的爭論在學(xué)術(shù)界引起了廣泛且長久的關(guān)注， 對發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也曾經(jīng)或者正在產(chǎn)生重要影響。 本文通過梳理和分析已有文獻(xiàn)， 試圖厘清現(xiàn)有研究的理論邏輯和產(chǎn)生分歧的原因， 并為未來的研究提供建議。 本文通過文獻(xiàn)梳理認(rèn)為， 學(xué)者們關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的研究目前尚未得出具有廣泛共識的結(jié)論， 相反存在較多的分歧， 主要體現(xiàn)在三個方面：

（1）關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的概念界定和識別。 產(chǎn)業(yè)政策有廣義和狹義之分， 通過對文獻(xiàn)的梳理， 我們發(fā)現(xiàn)： 有些文獻(xiàn)偏好狹義的產(chǎn)業(yè)政策概念， 認(rèn)為具有特定產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、刺激經(jīng)濟(jì)活動、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的政策措施是產(chǎn)業(yè)政策。 政策強調(diào)政府干預(yù)在實施過程中不管是“選優(yōu)”還是“汰劣”都存在選擇性; 而另一些文獻(xiàn)則偏好廣義的產(chǎn)業(yè)政策概念， 認(rèn)為凡是政府采取的旨在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策都應(yīng)該納入產(chǎn)業(yè)政策的范疇。 總體而言， 我國學(xué)者大多更傾向于使用廣義的產(chǎn)業(yè)政策概念， 從政府和市場的關(guān)系角度衡量產(chǎn)業(yè)政策的必要性。 同時， 學(xué)者們在識別和衡量產(chǎn)業(yè)政策時的著眼點也不同： 有學(xué)者主要關(guān)注各級政府出臺的專利資助政策， 有學(xué)者主要著眼于中央和地方政府“五年規(guī)劃”中對一般鼓勵和重點鼓勵的產(chǎn)業(yè)設(shè)置， 還有學(xué)者則以科技認(rèn)定資質(zhì)等為主要探討對象。

（2）關(guān)于如何識別產(chǎn)業(yè)政策的效果。 與自然科學(xué)不同， 社會科學(xué)很難進(jìn)行可控實驗， 因而如何科學(xué)地評估產(chǎn)業(yè)政策的績效成為產(chǎn)業(yè)政策有效性研究的另一個挑戰(zhàn)。 一方面， 當(dāng)前關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策有效、無效以及得失成敗的討論， 更多的是基于不同學(xué)者關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的先驗理念與相關(guān)理論偏好的差異， 在這種情況下， 任何一方想要說服另一方都是非常困難的; 另一方面， 產(chǎn)業(yè)政策本身的制定初衷、現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性以及政策從制定到落實的具體過程， 這些環(huán)節(jié)中的任何一個紕漏或變化都可能導(dǎo)致整個產(chǎn)業(yè)政策的最終效果不理想， 因而也難以簡單地得出產(chǎn)業(yè)政策有效抑或無效的結(jié)論。

（3）關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的制度環(huán)境。 產(chǎn)業(yè)政策的有效性還依賴于各國、各地區(qū)的制度環(huán)境， 沒有放之四海而皆準(zhǔn)的政策， 對于廣大發(fā)展中國家而言， 忽略制度環(huán)境與產(chǎn)業(yè)政策措施之間的互動與匹配關(guān)系， 照搬他國的成功經(jīng)驗， 最終有可能落得“南橘北枳”的結(jié)果。 只有產(chǎn)業(yè)政策與制度環(huán)境相匹配才是最有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的， 一國如此， 一個地區(qū)亦如此。

2. 展望。 本文認(rèn)為， 未來應(yīng)把研究重點放在如何有效實施產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策效應(yīng)評估的經(jīng)驗研究以及微觀企業(yè)行為對產(chǎn)業(yè)政策的反向影響等方面， 深入探究產(chǎn)業(yè)政策在什么條件下更有效、什么樣的政策工具更有效、不同的產(chǎn)業(yè)政策工具是否存在適宜實施區(qū)間、普惠性產(chǎn)業(yè)政策工具（稅收優(yōu)惠）與競爭性產(chǎn)業(yè)政策工具（政府補貼、信貸支持）的實施效果差異等問題。 同時， 我們認(rèn)為， 宏觀經(jīng)濟(jì)政策與微觀企業(yè)行為的互動不應(yīng)僅局限于宏觀經(jīng)濟(jì)政策對微觀企業(yè)的影響。 經(jīng)濟(jì)政策的制定、實施的基礎(chǔ)和前提離不開當(dāng)前和今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢、變化以及企業(yè)的具體情況， 微觀企業(yè)行為的變化反過來也可能會引發(fā)宏觀政策的變化。 如阿里巴巴、螞蟻金服、京東等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)金融創(chuàng)新的出現(xiàn)， 反過來促進(jìn)了我國金融創(chuàng)新政策與監(jiān)管政策的出臺。 因此， 未來或許可以將一部分研究視角放在微觀企業(yè)行為對宏觀產(chǎn)業(yè)政策的影響方面。

對于現(xiàn)階段處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下的中國來說， 如何實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展， 如何支持重點戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)揮創(chuàng)新追趕精神以實現(xiàn)彎道超車？ 這一過程中的關(guān)鍵并不是到底要不要實施產(chǎn)業(yè)政策， 而是政府應(yīng)切實考慮如何合理把握干預(yù)市場的邊界， 遵循比較優(yōu)勢、因地制宜地制定和實施產(chǎn)業(yè)政策。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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