環(huán)境治理和公眾參與對環(huán)境支付意愿影響探究

張 璟

(淮陰工學(xué)院 蘇北發(fā)展研究院，江蘇 淮安 223001)

2018年起實(shí)施《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》(簡稱《環(huán)境保護(hù)稅法》)，標(biāo)志著通過我國法律形式明確向排放污染的企業(yè)和其他經(jīng)營者征收環(huán)境稅。然而，目前我國環(huán)境稅存在環(huán)境稅率偏低等問題，無法做到最大可能排放約束的目標(biāo)[1]。未來如果進(jìn)一步進(jìn)行環(huán)境稅改革，例如有研究提出將征稅主體擴(kuò)大到個人[2-3]，意味著居民個體需要支付更高的費(fèi)用。那么政策制定者面臨的問題是，公眾是否愿意支付這部分費(fèi)用以及如何提高公眾的支付意愿。2020年初，中央出臺的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》(簡稱《指導(dǎo)意見》)提出，要形成以政府、公眾等主體，“多方共治”的環(huán)境治理格局，這將對環(huán)境治理提出更高的要求。面對上文提出的支付意愿，“多方共治”是否可以提高公眾對環(huán)境稅的支付意愿，哪一方又對提高環(huán)境稅支付意愿改善影響更大呢？

1 文獻(xiàn)回顧

我國早期，政府對污染監(jiān)管比較薄弱，環(huán)境治理主要集中在對重點(diǎn)河流、海域等地突擊方式進(jìn)行污染治理。1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》標(biāo)志著我國開始對環(huán)境保護(hù)的立法工作。40多年來我國環(huán)境治理方式向著法制化方向發(fā)展，環(huán)境監(jiān)管機(jī)制正在逐步建立。西方在環(huán)境稅議題上研究較早，對于環(huán)境稅改革研究提出，環(huán)境稅對環(huán)境改善、促進(jìn)就業(yè)、提高社會福利都有積極的影響[4]，因此更加市場化環(huán)境稅被認(rèn)為比行政命令更有效。從現(xiàn)有研究來看，受《環(huán)境保護(hù)稅法》排放約束，2030年我國GDP與現(xiàn)階段相比將會下降0.1%～0.67%，但是CO2排放量減少2.21%～16.77%，SO2放量減少3.55%～13.01%，重污染和能源行業(yè)將會受到影響，但是農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)生產(chǎn)將會有所提升[5]，同時進(jìn)一步倒逼企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型與技術(shù)革新[6]。

雖然先行的環(huán)境稅對環(huán)境改善有一定促進(jìn)作用，但是約束力不如預(yù)想那么強(qiáng)。如果需要進(jìn)一步提高環(huán)境稅對污染的制約能力，就需要對環(huán)境稅進(jìn)一步改革，擴(kuò)大征稅對象范圍，面向居民個人征稅[7]。例如有研究提出對機(jī)動車(汽油消費(fèi))征收碳排放稅(碳稅)[8-9]；或者引入市場化的環(huán)境保護(hù)政策，將碳排放產(chǎn)權(quán)化設(shè)立個人碳交易制度[10-11]。這些政策在進(jìn)一步凸顯居民在環(huán)境治理過程中扮演的重要角色的同時，也會提高被征稅商品的價格[12]，意味著公眾需要支付更高的(稅)費(fèi)用。這帶來一個問題：公眾是否愿意為環(huán)境稅等環(huán)保政策付費(fèi)，或者可以理解為公眾是否支持環(huán)境稅進(jìn)一步改革。

支付意愿討論不僅局限于對環(huán)境(碳排放、汽油)稅的討論上，還可將環(huán)境質(zhì)量作為公共品來研究公眾對其支付意愿[13]。學(xué)界對環(huán)境稅(質(zhì)量)支付意愿研究主要分為“是否愿意支付”和“愿意支付多少”兩個思路進(jìn)行研究。“愿意支付多少”主要通過意愿調(diào)查法(CVM)、享樂價格法(Hedonic Pricing)等方法評估公眾的意愿支付貨幣價值。段紅霞等[14]采用抽樣調(diào)查研究，評估出我國公眾愿意支付201.86元人民幣以支持CO2減排政策?！笆欠裨敢庵Ц丁敝饕骄康氖怯绊懝娭Ц兑庠傅囊蛩?，總體而言公眾支付意愿受收入水平[15]、職業(yè)、所在地污染程度，居民對環(huán)境保護(hù)參與程度[16]等方面影響。這些研究主要聚焦在公眾對環(huán)境稅(質(zhì)量)支付意愿的貨幣價值和影響因素，公眾是否愿意為環(huán)保政策付費(fèi)以及如何提高公眾的支付意愿很少被提及。

經(jīng)過40年的發(fā)展，我國從早期對重點(diǎn)河流、重污染企業(yè)專項整治，到現(xiàn)在聚焦環(huán)保立法、執(zhí)法、監(jiān)管、權(quán)責(zé)落實(shí)等方面都取得顯著成績。進(jìn)入新時代，公眾參與的重要性日漸凸顯，公眾參與可以提高污染治理效率[17]。我國居民從過去參與對污染企業(yè)監(jiān)督和環(huán)境質(zhì)量評價，到現(xiàn)在鼓勵公眾更多切實(shí)參與環(huán)保行動，環(huán)保參與度無論深度還是廣度都有大幅提高。那么前文提及的環(huán)境稅改革和更加市場化的治理方法，“多方共治”是否可以提高公眾支付意愿？

2 實(shí)證分析

2.1 基礎(chǔ)模型

為了探究這一目的，采用了中國社會調(diào)查2010版的調(diào)查數(shù)據(jù)(簡稱CGSS2010)。在調(diào)查問卷中，將“為了保護(hù)環(huán)境，您在多大程度上愿意支付更高的稅”作為因變量，來描述公眾對環(huán)境稅的支付意愿。根據(jù)樣本里因變量有序多分類的特點(diǎn)，采用了有序邏輯斯蒂回歸(Ordinal Logistic Regression)模型來分析公眾參與和政府環(huán)境治理是否可以提高居民對環(huán)境稅的支付意愿。

2.2 變量選擇

在受訪者特征控制變量的選擇上，選取了問卷中的“出生日期—年”“最高教育程度”“政治面貌”和“2009年個人年收入”。在我國相比較普通群眾，黨員對于政策參與度更高[18]，參考池上新等[19]的研究，采納了“政治面貌”作為公眾的特征控制變量之一來考察不同政治面貌對環(huán)境稅支付意愿的影響作用。在特征控制變量上，沒有考慮性別這一因素，已有的部分研究顯示性別對支付意愿影響不存在顯著影響[20]。公眾對施政滿意度是對政府績效評估的重要手段，客觀的治理績效需要被公眾感知，才會對政府環(huán)境保護(hù)滿意度做出積極的評價[21]。所以文章對于政府環(huán)境治理水平，主要采用了公眾對中央和地方政府近5年環(huán)境治理的滿意度。對于公眾參與，結(jié)合《意見》所出的“提高居民的環(huán)保認(rèn)知”和“引導(dǎo)居民環(huán)保行為”的要求，選取了問卷中“我很難弄清楚我現(xiàn)在生活方式對環(huán)境有害還是有利”和“為了解決環(huán)境問題，您和家人采取行動了嗎”對公眾環(huán)境參與進(jìn)行總體評價。

剔除相關(guān)變量的缺失值和無效應(yīng)答數(shù)值①，得到2207個樣本量，農(nóng)業(yè)戶口約占44.5%，女性占比50.1%，黨員占比16.3%，群眾占比78.8%，樣本受訪者涵蓋了我國內(nèi)陸的各省份、自治區(qū)和直轄市。根據(jù)調(diào)查問卷的調(diào)查時間，用2010年減去受訪者的出生年份得到受訪者當(dāng)時的大致年齡。將元數(shù)據(jù)中的最高教育程度由分類變量轉(zhuǎn)換為連續(xù)變量。根據(jù)我國實(shí)際教育情況和參考洪大用和盧春天處理方式，未受過教育的受訪者設(shè)置為0；小學(xué)(含私塾)設(shè)置為6年；初中設(shè)置9年，職業(yè)高中、普通高中、中專和技校為12年；大專、本科和研究生及以上分別為15、16、19年[22]。具體統(tǒng)計性描述見表1。

表1 變量描述性統(tǒng)計(Obs=2207)

2.3 實(shí)證分析結(jié)果

除年齡、教育和個人收入外，其余因變量都為分類變量，將其定義為虛擬變量利用有序邏輯斯蒂回歸分析。為了方便比較，將回歸模型分為3類(見表2)。模型1僅分析了本文重點(diǎn)關(guān)注的公眾對環(huán)保行為參與的認(rèn)知和公眾對中央政府和地方政府環(huán)境治理的滿意度，并未考慮受訪者特征控制變量。僅從結(jié)果上來看，受訪者環(huán)保意識高環(huán)境稅支付意愿高于基組；在環(huán)保行動方面，相較于基組，環(huán)保行動越積極，環(huán)境稅支付越高。模型2考慮了受訪者個體特征控制變量，包括年齡、個人收入、教育程度和政治面貌。從受訪者年齡來看，支付意愿(Willingness to pay,WTP)與年齡存在二次函數(shù)關(guān)系，即受訪者支付意愿隨著年齡增加呈現(xiàn)先增后減的變化②。為了把握這一關(guān)系，加入年齡平方項。分析結(jié)果中，年齡和年齡平方的符號表明了兩者的二次函數(shù)關(guān)系。受訪者個體控制變量里，共青團(tuán)員和群眾相較于黨員，支付意愿有明顯降低，印證了黨員對于公共政策參與意愿程度較高③。

表2 實(shí)證分析結(jié)果

續(xù)表2

續(xù)表2

環(huán)境知識和環(huán)境意識行動的水平與環(huán)境教育強(qiáng)度呈現(xiàn)顯著相關(guān)[23]，科學(xué)教育的發(fā)展對支撐環(huán)境問題的概念的理解方面具有重要的作用，科學(xué)教育可以彌合環(huán)境知識與行動之間的差距作，提高對環(huán)境保護(hù)與行動關(guān)系的理解[24]。為了說明教育與“環(huán)保意識”和“環(huán)保行動”這兩者關(guān)系，在模型3中加入二者與教育的交叉項來分析教育的提高作用。新加入交叉項后，重點(diǎn)關(guān)注的環(huán)保意識和環(huán)保行動對WTP影響相較于模型2都有一定程度提高，但是環(huán)保意識對WTP影響顯著性都有一定程度削弱。與模型2相同，環(huán)保行動的回歸結(jié)果都在95%置信區(qū)間顯著，且相較于基組，越消極采取行動的受訪者，WTP支付意愿越低。但是從環(huán)保行動與教育交叉項來看，盡管沒有采取行動對WTP起到消極作用，但是在教育的影響下，WTP支付意愿得到提高。

3 環(huán)境稅支付意愿概率

為了進(jìn)一步探究公眾參與和政府環(huán)境質(zhì)量的變化帶來環(huán)境稅支付意愿概率變化，計算每個分類的環(huán)境稅支付意愿概率，來進(jìn)一步分析公眾參與程度與中央和地方政府環(huán)境治理滿意度是否可以提高支付意愿。圖1由四部分組成，分別對應(yīng)受訪者對中央和地方政府近5年來環(huán)境治理成績，受訪者環(huán)保意識和環(huán)保行動的水平四個維度。

(a)近五年來在解決中國國內(nèi)環(huán)境方面，中央政府做的怎么樣(95%置信區(qū)間，下同)；(b)近五年來在解決地區(qū)環(huán)境問題方面，地方政府做的怎么樣；(c)很難弄清楚我現(xiàn)在生活方式對環(huán)境有害還是有利；(d)為了解決環(huán)境問題，您和家人采取任何行動了嗎

政府在環(huán)境治理中扮演舉足輕重的作用。從圖1(a)來看，中央對環(huán)境治理對提高環(huán)境稅支付意愿起積極作用。隨著受訪者對中央政府5年來環(huán)境治理滿意度提高，受訪者環(huán)境支付意愿也有明顯提升趨勢。尤其伴隨著公眾對政府環(huán)境治理成績認(rèn)可提高，“比較意愿”支付(WTP=2)概率由最低點(diǎn)30.1%提高到43.9%，“不太愿意”支付(WTP=4)概率由最高點(diǎn)33.2%降低至18.5%；此外“非常愿意”(WTP=1)和“非常不愿意”(WTP=5)支付概率受政府環(huán)保成績影響，“非常愿意”支付概率小幅提高，“非常不愿意”支付概率略有下降。

然而，地方政府環(huán)境治理滿意度對環(huán)境稅支付意愿提升影響并不明顯(圖1(b))。對地方政府治理滿意度逐漸提高，并沒有帶來支付意愿大幅變化。這是因為，長期一段時間，由于我國地方官員晉升主要通過經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來考核，造成了環(huán)保意識淡薄，導(dǎo)致地方政府注意力集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而疏于嚴(yán)格貫徹執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)[25-26]，地方政府環(huán)保財政存在無效率情況[27]，導(dǎo)致地方政府環(huán)境治理滿意度降低。從樣本數(shù)據(jù)來看，在選取的2207個受訪者樣本中，認(rèn)為地方政府環(huán)境治理有一定成效以及取得很大成績受訪者占31.5%，低于中央政府環(huán)境治理44.4%；而認(rèn)為地方政府環(huán)保投入不足和忽視環(huán)境保護(hù)受訪者占47.3%，遠(yuǎn)高于中央政府的26.6%。由此可見，地方政府環(huán)保力度還不夠，依然有提升空間。

圖1(c)和圖1(d)表達(dá)了受訪者環(huán)保意識和受訪者環(huán)保行為對環(huán)境稅支付意愿影響程度。從圖上可以看出，較高環(huán)保意識和公眾環(huán)保參與促進(jìn)了支付意愿提高。圖1(c)中，從很清楚到毫不清楚自己生活方式是否環(huán)保，環(huán)境稅非常愿意支付概率從12.2%降至5.97%，比較愿意支付概率從44.6%降至31.8%。在圖1(d)中，沒有采取行動的受訪者非常愿意支付概率(5.67%)相較于采取環(huán)保行動支付概率(11.5%)相差了5.83%，比較愿意支付概率中，未采取行動比采取行動降低了12.4%。需要注意的是，當(dāng)公眾“試圖采取行動”履行環(huán)保責(zé)任時，支付意愿概率有較明顯提高，不愿意支付概率也有所下降(見圖1(d))。從這點(diǎn)上也印證了公眾有環(huán)保主觀意愿可以進(jìn)一步提高公眾對于環(huán)保稅的支付意愿。

4 結(jié)語

用受訪者對政府環(huán)境治理的滿意度來評估政府的環(huán)境治理水平。從CGSS2010數(shù)據(jù)來看，受訪者對中央環(huán)境治理滿意度明顯高于地方政府。而地方政府過去主要以GDP為政績評價指標(biāo)，導(dǎo)致地方政府對環(huán)境治理熱度不夠。從分析結(jié)果來看，政府環(huán)境治理評價越高的確可以帶動公眾對環(huán)境稅的支付意愿。但是中央與地方存在差異，地方政府由于環(huán)境保護(hù)落實(shí)不到位等原因，對公眾支付意愿影響并沒有那么明顯。因此，我國還需要加強(qiáng)地方政府環(huán)境治理水平考核，以提高地方政府環(huán)境治理。最后，黨員的帶頭作用不能忽視。在我國黨員對公共事務(wù)的參與意愿普遍高于一般民眾，所以在政策宣傳和執(zhí)行的時候，都要充分發(fā)揮黨員的帶頭作用，積極促進(jìn)公眾對環(huán)境稅的支付意愿。

注釋：

① 所謂無效應(yīng)答值指在元數(shù)據(jù)里出現(xiàn)“不適用”“拒絕回答”“不知道”等無效觀測值。

② 利用一般線性模型對WTP與年齡和年齡平方項加權(quán)回歸擬合，驗證了WTP與年齡的二次函數(shù)關(guān)系。

③ CGSS2010元數(shù)據(jù)中政治面貌回答為民主黨派受訪者為10人。文章中選取的樣本經(jīng)過剔除無效應(yīng)答后，民主黨派受訪者有3人，小于WTP的5種分類。因此，表2里民主黨派回歸結(jié)果不具有參考意義。