海南政區(qū)碎片化問題研究

劉云剛，張吉星，王豐龍

（1.華南師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，廣州510631；2.華南師范大學(xué)行政區(qū)劃與空間治理研究中心，廣州510631）

引言

碎片化（fragmentation）是部門內(nèi)部各類業(yè)務(wù)間分割、一級(jí)政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況[1]，可以分為地域碎片化和職能碎片化、水平碎片化和垂直碎片化等類型[2]。政區(qū)碎片化則指因行政區(qū)劃導(dǎo)致的碎片化，主要體現(xiàn)為不同政區(qū)之間在業(yè)務(wù)、權(quán)責(zé)和部門等方面的分割和對(duì)接不暢。政區(qū)碎片化常伴隨集體消費(fèi)單位數(shù)量的增長(zhǎng)[3]、政府在地域和功能上彼此交叉重疊[4]、“地盤戰(zhàn)”（tarfwar）和部門間的業(yè)務(wù)分割、隔離和繁文縟節(jié)等現(xiàn)象[5]?，F(xiàn)有研究主要關(guān)注政區(qū)碎片化的類型和形成機(jī)制、碎片化的效應(yīng)和碎片化的解決方案等議題，但是鮮有研究注意到準(zhǔn)行政區(qū)劃對(duì)碎片化的影響。

本文以海南省為例，考察海南省的開發(fā)區(qū)和“居”等準(zhǔn)政區(qū)對(duì)海南省政區(qū)碎片化的影響。目前，海南省直管19個(gè)市縣、7個(gè)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)園區(qū)以及26個(gè)省級(jí)園區(qū)（含11個(gè)重點(diǎn)建設(shè)省級(jí)園區(qū)）、近100個(gè)農(nóng)墾農(nóng)場(chǎng)和5個(gè)華僑農(nóng)場(chǎng)。其中，園區(qū)和農(nóng)場(chǎng)主要以準(zhǔn)政區(qū)形式管理，部分園區(qū)和農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限高于其屬地政府，甚至托管基層政區(qū)。本文認(rèn)為，海南省準(zhǔn)行政區(qū)劃與正式行政區(qū)劃的復(fù)雜關(guān)系是其政區(qū)碎片化的重要原因，但是這種碎片化與行政管理或區(qū)域治理研究中界定的碎片化不同——既不是地域碎片化也不是部門間的“部門主義”，而是政區(qū)和準(zhǔn)政區(qū)間部門關(guān)系交錯(cuò)、管理邊界交疊、職能混雜、責(zé)權(quán)沖突的政區(qū)馬賽克，值得深入研究。

1 政區(qū)碎片化研究綜述

碎片化是國(guó)內(nèi)外行政管理和區(qū)域治理研究的焦點(diǎn)問題之一[6]，經(jīng)常置于公共服務(wù)供給和政府間跨域治理背景下討論。國(guó)內(nèi)學(xué)界長(zhǎng)期討論的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)[7]和區(qū)域協(xié)同發(fā)展[8-10]問題，也主要針對(duì)行政區(qū)劃分割導(dǎo)致的碎片化問題?，F(xiàn)有碎片化研究主要關(guān)注以下三類問題。

1.1 碎片化的類型和成因

何艷玲等認(rèn)為，總體性體制下部門對(duì)上級(jí)政府的代表性競(jìng)爭(zhēng)是公共服務(wù)供給碎片化的內(nèi)因[5]；羅思東歸納了美國(guó)學(xué)者對(duì)“碎片化”的定義，并從草根民主傳統(tǒng)角度解釋了美國(guó)地方政府體制的碎片化[11]；雷尚清提出了“良性碎片化”視角，從官僚體系內(nèi)部制衡機(jī)制、公民監(jiān)督政府管理和政府公共服務(wù)績(jī)效等角度對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行了界定[12]；李強(qiáng)等從單位制解體、住房商品化和土地城市化等角度解釋了中國(guó)城市社區(qū)治理的碎片化成因[13]；任敏從流域規(guī)則和區(qū)域規(guī)則不兼容角度解釋了流域公共治理的碎片化成因[14]；王清在權(quán)威主義碎片化、政府碎片化和政策碎片化的基礎(chǔ)上，提出了“制度變遷碎片化”，并基于這一視角分析了戶籍制度改革中部門間的沖突[15]。此外，不少歐美學(xué)者也考察了歐洲的行政區(qū)劃改革和美國(guó)的地方治理問題。如Dostál等分析了1989年以后捷克行政區(qū)劃改革中的碎片化問題[16]；Sarapuu則從體制改革和政治精英的世界觀兩個(gè)角度解釋了愛沙尼亞后共產(chǎn)主義時(shí)期的行政區(qū)劃碎片化問題[17]；Goodman等區(qū)分了垂直和水平碎片化，并且認(rèn)為二者的效果存在較大差異[18-19]；Yi等基于制度集體行動(dòng)（Institutional Collective Action）視角解釋了政府在職能碎片化和行政管理整合之間的取舍，并發(fā)現(xiàn)交易成本對(duì)政府的選擇有重要影響[20]。

1.2 碎片化的影響和效應(yīng)

Swianiewicz等評(píng)估了中東歐地區(qū)地方政府的規(guī)模對(duì)其績(jī)效的影響[21-22]；Bartolini發(fā)現(xiàn)，OECD國(guó)家TL2區(qū)域的碎片化對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有負(fù)面影響，不過(guò)農(nóng)村地區(qū)的負(fù)向影響較小[23]；Beghelli等發(fā)現(xiàn)，城市治理的碎片化推動(dòng)了城市區(qū)域的擴(kuò)張[24]；Billing基于夜間燈光數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，政府的分割導(dǎo)致公共服務(wù)供給的減少[25]；Grossman等發(fā)現(xiàn)，碎片化與公共服務(wù)質(zhì)量之間存在“U”型關(guān)系，適當(dāng)?shù)膮^(qū)域政府?dāng)?shù)量增長(zhǎng)會(huì)促進(jìn)公共服務(wù)均等化和錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)，但是過(guò)度的碎片化會(huì)導(dǎo)致行政管理能力降低和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)[26]等。

1.3 碎片化的應(yīng)對(duì)策略

在國(guó)內(nèi)，還有很多研究集中討論碎片化的解決方案，如倡導(dǎo)整體性治理理念等。華東師大的曾剛教授近年來(lái)連續(xù)發(fā)布長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)同發(fā)展能力指數(shù)，評(píng)估了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地級(jí)及以上城市協(xié)同發(fā)展能力，提出了破解經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)碎片化的解決方案[27-28]。曾凡軍則提出，要加強(qiáng)政府組織的功能整體性協(xié)調(diào)與整體性整合，對(duì)職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的職責(zé)和功能進(jìn)行整合和綜合設(shè)置[29]；魏向前認(rèn)為，應(yīng)搭建跨行政區(qū)域的地方政府間合作組織[30]；唐任伍等提出，要構(gòu)建部門間協(xié)同多樣化服務(wù)供給框架，推動(dòng)縱向?qū)哟握?、橫向功能整合、公私部門整合、信息整合和流程再造[31]；曹堂哲介紹了公共行政執(zhí)行協(xié)同機(jī)制[32]；李金龍等提出，應(yīng)該創(chuàng)新區(qū)域公共服務(wù)的“競(jìng)爭(zhēng)—合作”機(jī)制和“激勵(lì)—約束”機(jī)制[33]；周偉提出，可以通過(guò)組建地方政府間跨域整體性治理的組織機(jī)構(gòu)、健全地方政府間跨域整體性治理的制度體系，完善地方政府間跨域整體性治理的協(xié)調(diào)機(jī)制，解決地方政府間跨域治理碎片化問題[34]；盧祖國(guó)等介紹了西方流域治理中的集中管理和公眾參與等經(jīng)驗(yàn)，提出了解決我國(guó)流域管理碎片化的對(duì)策[35]；葛天任等強(qiáng)調(diào)通過(guò)政黨的統(tǒng)合性來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)整合[36]等。

總體來(lái)說(shuō)，目前關(guān)于碎片化的研究主要從制度或部門角度出發(fā)，討論科層體系下的專業(yè)分工原則產(chǎn)生的管理悖論和部門主義，鮮有研究從行政區(qū)劃設(shè)置角度討論碎片化問題。此外，現(xiàn)有研究往往將部門間的碎片化與區(qū)域間的碎片化分開討論，沒有意識(shí)到二者的交互作用。為此，本研究從行政區(qū)劃的基本要素[37]和準(zhǔn)行政區(qū)劃視角出發(fā)，將準(zhǔn)行政區(qū)與正式政區(qū)的并立作為一種政區(qū)碎片化現(xiàn)象，并結(jié)合海南省行政區(qū)劃設(shè)置動(dòng)態(tài)對(duì)政區(qū)碎片化現(xiàn)象的特征、形成原因和優(yōu)化思路展開深入分析。

2 海南省行政區(qū)劃變遷與政區(qū)碎片化

海南省是我國(guó)最南部的省份，其行政區(qū)劃經(jīng)歷了多次重大變化，并承擔(dān)著省管縣模式探索的使命[38]。自1950年海南島解放以來(lái)，海南省先后設(shè)置了行政區(qū)人民政府、民族自治州、海島管制辦事處等傳統(tǒng)政區(qū)和農(nóng)墾農(nóng)場(chǎng)、華僑農(nóng)場(chǎng)、國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)以及省級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等準(zhǔn)政區(qū)。其中，農(nóng)場(chǎng)改為“居”與開發(fā)區(qū)的設(shè)立很大程度上導(dǎo)致了準(zhǔn)政區(qū)與正式政區(qū)的并立和政區(qū)碎片化。

2.1 海南省行政區(qū)劃變遷的歷史脈絡(luò)

1950年5月，海南島宣告解放，實(shí)行海南軍政委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的軍政管制。1951年4月，“廣東省人民政府海南行政公署”（1955年3月改稱“廣東省海南行政公署”）成立，轄區(qū)內(nèi)包含漢、黎、苗、回、藏、彝等30個(gè)民族。1952年4月20日，根據(jù)《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》成立中共海南黎族苗族自治區(qū)地方委員會(huì)，隸屬中共華南分局和海南區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)。1952年7月成立“海南黎族苗族自治區(qū)”，1955年10月“海南黎族苗族自治區(qū)”改為“海南黎族苗族自治州”，名義上隸屬于海南行政區(qū)人民政府，但是兩者行政級(jí)別相同。

為了充分發(fā)揮海南的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，1987年9月26日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立海南省及其籌建工作的通知》，將海南從廣東省劃出，成立海南省。此后海南省先后撤銷海南黎族苗族自治州，成立7個(gè)自治縣——保亭、白沙、瓊中、陵水、東方（國(guó)務(wù)院1997年3月12日批準(zhǔn)撤銷東方，設(shè)立東方市）、樂東、昌江。1987—1997年，海南省行政區(qū)劃改革以縣改縣級(jí)市為主，升格為地級(jí)市的主要為三亞；1998—2008年，海南省行政區(qū)劃調(diào)整較少，主要是瓊山并入?？谑?，以及海口市轄區(qū)的設(shè)置與調(diào)整；2008年至今，海南省行政區(qū)劃調(diào)整主要包括儋州升格為地級(jí)市、三亞的市轄區(qū)設(shè)置，以及設(shè)置三沙市及其市轄區(qū)（表1）。

表1 改革開放以來(lái)海南省縣區(qū)以上行政區(qū)劃調(diào)整類型

截至2020年末，海南省下轄4個(gè)地級(jí)市（10個(gè)市轄區(qū)）、5個(gè)縣級(jí)市、4個(gè)縣和6個(gè)民族縣，共195個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。此外，還有包括6個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)、26個(gè)省級(jí)園區(qū)（其中11個(gè)為省級(jí)重點(diǎn)園區(qū)）、95個(gè)由農(nóng)場(chǎng)改制的“居”。

2.2 海南省政區(qū)碎片化的由來(lái)

2.2.1 農(nóng)場(chǎng)改“居”

海南的農(nóng)墾系統(tǒng)在新中國(guó)成立之后作為準(zhǔn)政區(qū)長(zhǎng)期存在，在海南島建設(shè)中發(fā)揮重要作用。1950年5月海南島解放后，海南軍政委員會(huì)按照中央的指示，把發(fā)展橡膠業(yè)列為海南建設(shè)事業(yè)最重要的一個(gè)任務(wù)，確定對(duì)橡膠事業(yè)實(shí)行“大力恢復(fù)，大量發(fā)展，以國(guó)營(yíng)為領(lǐng)導(dǎo)，扶助民營(yíng)為主，有計(jì)劃地穩(wěn)步前進(jìn)”的發(fā)展方針。到1986年1月，廣東省農(nóng)業(yè)委員會(huì)根據(jù)農(nóng)場(chǎng)的工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、職工總?cè)藬?shù)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模以及歷任領(lǐng)導(dǎo)干部的級(jí)別等情況，確定了墾區(qū)89個(gè)農(nóng)場(chǎng)的機(jī)構(gòu)規(guī)格，其中正處級(jí)單位64個(gè)農(nóng)場(chǎng)，副處級(jí)單位有25個(gè)農(nóng)場(chǎng)。這些農(nóng)場(chǎng)占海南土地面積的30%左右，且大部分位于沿海市縣（圖1）。

圖1 農(nóng)場(chǎng)（研究所）土地分布情況（1990年）

除了農(nóng)墾農(nóng)場(chǎng)，海南省還有興隆、彬村山、文昌、澄邁和東方5個(gè)華僑農(nóng)場(chǎng)（表2），分別位于海南省東部的文昌市、萬(wàn)寧市、瓊海市和西部的澄邁縣、東方市，創(chuàng)辦于1950—1970年代，是國(guó)家安置歸難僑的華僑企業(yè)。海南省的華僑農(nóng)場(chǎng)現(xiàn)有人口56 811人，其中歸難僑人口13 644人，主要來(lái)自印尼、新加坡、馬來(lái)西亞、越南等21個(gè)國(guó)家；土地總面積33 907 hm2，已開墾利用土地24 658 hm2，尚有可開發(fā)利用的土地約6 670 hm2。

表2 海南華僑農(nóng)場(chǎng)基本信息

2017年，海南農(nóng)墾基本完成墾區(qū)集團(tuán)化、農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化、社會(huì)管理職能屬地化、農(nóng)用地規(guī)范管理等關(guān)鍵領(lǐng)域的重大改革。海墾控股集團(tuán)以設(shè)“居”的形式推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新，全面完成墾區(qū)所屬51個(gè)農(nóng)場(chǎng)（所）設(shè)“居”的工作，共設(shè)95個(gè)“居”（圖2），涉及除三沙之外的18個(gè)市縣。政府通過(guò)委托授權(quán)或購(gòu)買服務(wù)的方式，承接原農(nóng)場(chǎng)承擔(dān)的25大項(xiàng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，3家直屬醫(yī)院和農(nóng)場(chǎng)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、公安及從事協(xié)警工作的保安人員、水庫(kù)安全、住房公積金以及農(nóng)場(chǎng)所屬公辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)移交地方政府管理。

圖2 海南省各省直市縣農(nóng)場(chǎng)“居”的數(shù)量

2.2.2 開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等功能平臺(tái)設(shè)立

在農(nóng)墾體系日益屬地化的同時(shí)，海南省的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)和省級(jí)園區(qū)日益發(fā)展壯大。目前，海南省擁有6個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，包括1個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、1個(gè)國(guó)家高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、3個(gè)保稅區(qū)（其中2個(gè)為綜合保稅區(qū)）以及1個(gè)亞龍灣旅游度假區(qū)（表3）；省級(jí)功能平臺(tái)26個(gè)，其中11個(gè)重點(diǎn)園區(qū)，其產(chǎn)業(yè)類型涵蓋旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)三大領(lǐng)域。

表3 海南國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)名錄

這些園區(qū)都是擁有明確轄區(qū)范圍以及特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限的準(zhǔn)政區(qū)，且大部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)的行政級(jí)別、政治位階高于其屬地政府。2020年4月2日，海南省第六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)《海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于海南自由貿(mào)易港洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等重點(diǎn)園區(qū)管理體制的決定》，明確洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（含東方臨港產(chǎn)業(yè)園、臨高金牌港開發(fā)區(qū)）、?？趪?guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（含觀瀾湖旅游園區(qū)）、?？诰C合保稅區(qū)按照現(xiàn)行體制進(jìn)行管理。其中，海口國(guó)家高新區(qū)、?？诒６悈^(qū)的管理機(jī)構(gòu)為黨工委和管委會(huì)，其分別是?？谑形⑹姓呐沙鰴C(jī)構(gòu)。三亞亞龍灣國(guó)家旅游度假區(qū)為公司制運(yùn)行。洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)由工委、管委會(huì)（正廳級(jí)）實(shí)施管理，并由省政府直管，其轄區(qū)內(nèi)又分設(shè)干沖區(qū)、新英灣區(qū)和三都區(qū)，并成立區(qū)辦事處，其中三都區(qū)以三都街道出現(xiàn)在洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的行政區(qū)劃名錄中。此外，洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)還管理東方臨港產(chǎn)業(yè)園（39.4 km2）和臨高金牌港開發(fā)區(qū)（20.1 km2）。其他園區(qū)的管理機(jī)構(gòu)具有機(jī)關(guān)法人資格的實(shí)體，具體負(fù)責(zé)園區(qū)綜合協(xié)調(diào)、開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投資促進(jìn)、制度創(chuàng)新、企業(yè)服務(wù)等工作。

3 海南政區(qū)碎片化的主要特征

海南的政區(qū)碎片化主要包括地方政府間及政區(qū)與準(zhǔn)政區(qū)間關(guān)系導(dǎo)致的海南政區(qū)地域碎片化、國(guó)家對(duì)海南定位的間斷性所引起的職能碎片化以及兩者交織所形成的基層政區(qū)馬賽克三種類型，其核心特征為要解決的問題所涉及的地理范圍與被授權(quán)解決這些問題的政府部門管轄范圍不匹配。

3.1 地方政府間及政區(qū)與準(zhǔn)政區(qū)間關(guān)系塑造海南政區(qū)的地域碎片化

在區(qū)域尺度上，省直管縣體制雖然有利于地方發(fā)揮自主性，但也增加了城市間協(xié)同發(fā)展的制度成本、降低了地方政區(qū)的行政級(jí)別，導(dǎo)致了海南政區(qū)地域的碎片化。從市縣規(guī)模以及城市化水平來(lái)看，海南省的地級(jí)市轄區(qū)面積相對(duì)較少，2019年全省整體的城市化水平為59.23%，略低于全國(guó)平均水平（60.60%）；從人口規(guī)模來(lái)看，海南省人口規(guī)模超百萬(wàn)的城市僅有?？诤唾僦荩ê笃郑?，其他城市的城鎮(zhèn)人口規(guī)模都在50萬(wàn)人以下，且人口密度較低；從區(qū)域差異看，海南省僅三亞（78.78%）、海口（76.26%）南北兩極的城市化水平較高，有近一半的市縣城市化水平低于50%。這種巨大的區(qū)域差異導(dǎo)致府際協(xié)同難度較大（圖4—5）。

圖4 海南省分市（縣）轄區(qū)面積圖

圖5 海南省分市（縣）人口數(shù)與城市化水平

此外，海南省準(zhǔn)政區(qū)的管理機(jī)構(gòu)大部分為省廳級(jí)實(shí)體，這與傳統(tǒng)政區(qū)存在權(quán)責(zé)的不對(duì)等，甚至權(quán)力的爭(zhēng)奪與責(zé)任的規(guī)避，加劇了橫向地域碎片化。這一方面表現(xiàn)為開發(fā)區(qū)與屬地政府之間的矛盾。以洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例，其形成于儋州成為地級(jí)市之前，其管理機(jī)構(gòu)作為省政府的派出機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期存在。隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展壯大，洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)對(duì)腹地的要求增強(qiáng)，將儋州三都鎮(zhèn)納入管轄。在這一過(guò)程中，洋浦需要承擔(dān)三都鎮(zhèn)的扶貧、鄉(xiāng)村振興等社會(huì)責(zé)任，這與開發(fā)區(qū)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心職能及其精簡(jiǎn)的行政部門設(shè)置相背離。另一方面還表現(xiàn)為開發(fā)區(qū)之間的矛盾。隨著開發(fā)區(qū)規(guī)模的拓展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似的開發(fā)區(qū)之間開始相互整合，這種整合會(huì)產(chǎn)生開發(fā)區(qū)之間以及開發(fā)區(qū)與所在地方政府之間的利益博弈。如儋州市的木棠工業(yè)園區(qū)緊鄰洋浦開發(fā)區(qū)，但是在招商過(guò)程中為了對(duì)接儋州市政府，需要在40 km以外的那大鎮(zhèn)上設(shè)立辦事處。

3.2 國(guó)家自上而下對(duì)海南定位的間斷性塑造海南政區(qū)的職能碎片化

1950年以來(lái)，海南從邊陲海島走向開放高地，這是中央政府基于海南島自身的資源稟賦、區(qū)位條件等因素而對(duì)海南進(jìn)行功能定位、改革重點(diǎn)確定與政策對(duì)象錨定的過(guò)程。由于不同歷史時(shí)期國(guó)家戰(zhàn)略的連貫性不強(qiáng)，甚至相互背離，并且每次戰(zhàn)略調(diào)整都會(huì)留下一定的政區(qū)或準(zhǔn)政區(qū)作為制度遺產(chǎn)（如農(nóng)墾農(nóng)場(chǎng)、華僑農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)區(qū)以及國(guó)家級(jí)和省級(jí)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)），導(dǎo)致海南政區(qū)縱向的職能碎片化，在一定區(qū)域范圍內(nèi)有多個(gè)政區(qū)和準(zhǔn)政區(qū)實(shí)體擁有相互重疊甚至沖突的權(quán)限與職能。

相較于其他省市對(duì)于正式政區(qū)的授權(quán)，海南更多為準(zhǔn)政區(qū)的設(shè)置與升級(jí)，從農(nóng)墾體系到當(dāng)前國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)、省級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的遍地開花可見一斑。盡管這些準(zhǔn)政區(qū)設(shè)置的目的是通過(guò)精簡(jiǎn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置增強(qiáng)地方活力，實(shí)際上卻增加了地方政府和準(zhǔn)政府相互溝通的成本，加劇了職能碎片化。如沿海各個(gè)市縣的工業(yè)園區(qū)與傳統(tǒng)政區(qū)的幅員相互重疊，往往都肩負(fù)著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的權(quán)力與責(zé)任，某些功能平臺(tái)的位階高于傳統(tǒng)政區(qū)，但又不相互統(tǒng)轄，這需要產(chǎn)生更多的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)整合相關(guān)職能，或者將準(zhǔn)政區(qū)屬地化和正式化，重新拉回到既有行政區(qū)劃體系之中。

3.3 職能的碎片化與地域的碎片化交織下的基層政區(qū)馬賽克

橫向的地域碎片化與縱向的職能碎片化的后果之一是基層政區(qū)馬賽克。在海南，受縱向職能碎片化與橫向地域碎片化的影響，基層政區(qū)類型多樣。在海南基層政區(qū)中，除了街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等一般的基層政區(qū)，洋浦開發(fā)區(qū)托管的三都鎮(zhèn)更名為三都區(qū)，其管理機(jī)構(gòu)為中共洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)三都區(qū)委員會(huì)、洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)三都區(qū)辦事處。區(qū)黨委、辦事處分別為洋浦工委、管委會(huì)的正處級(jí)派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行合署辦公。此外洋浦經(jīng)開區(qū)還轄新英灣辦事處和干沖區(qū)辦事處。

此外，海南省基層政區(qū)的幅員、人口、城市化水平也差異很大。以儋州為例，其鎮(zhèn)的轄區(qū)面積從55.1 km2到523.3 km2不等，城市化水平從11.45%到74.79%不等，轄區(qū)人口從23 741人到175 995人不等，但這些政區(qū)都作為鎮(zhèn)級(jí)政區(qū)而存在。這既不利于政區(qū)內(nèi)部精細(xì)化管理，也不利于各個(gè)鎮(zhèn)優(yōu)化社會(huì)基本公共服務(wù)的供給。特別是，當(dāng)前農(nóng)墾農(nóng)場(chǎng)、華僑農(nóng)場(chǎng)分別從原來(lái)的處級(jí)單位調(diào)整為副科級(jí)的“居”和華僑經(jīng)濟(jì)區(qū)并納入屬地鎮(zhèn)管理，會(huì)造成“居”的管理人員的配置和升遷渠道不暢，加劇屬地鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)供給與居民的公共服務(wù)需求之間的張力，影響居民的獲得感和滿足感。

4 基于碎片化治理的海南行政區(qū)劃調(diào)整思路

近年來(lái)，在全面深化改革開放實(shí)驗(yàn)區(qū)、國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、國(guó)家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)以及國(guó)際旅游消費(fèi)中心“三區(qū)一中心”的戰(zhàn)略定位下，海南省委省政府提出“全島一盤棋，全島同城化”的區(qū)域一體化構(gòu)想，積極應(yīng)對(duì)碎片化問題。然而，目前海南省轄區(qū)范圍政區(qū)類型多樣，其升格政區(qū)等級(jí)的做法與扁平化管理的要求存在矛盾，容易落入行政區(qū)劃改革的內(nèi)卷化困境[39]。盡管部分學(xué)者提出“六個(gè)統(tǒng)一”的行政區(qū)劃改革要求[40]、成立統(tǒng)一的管理委員會(huì)[41]、借鑒新加坡等國(guó)外自由貿(mào)易港的組織體系[42]和陸海聯(lián)動(dòng)、全島同城、旅游引導(dǎo)和大城市帶動(dòng)四種城鎮(zhèn)化發(fā)展模式等建議，但是缺乏對(duì)海南省政區(qū)碎片化的系統(tǒng)理解，尚未關(guān)注到準(zhǔn)行政區(qū)對(duì)海南省碎片化的影響。為此，本文建議應(yīng)該深化行政體制改革，優(yōu)化海南省行政區(qū)劃設(shè)置和行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)體系，逐步建立與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)特色自由貿(mào)易港和服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略相匹配的行政區(qū)劃體系組織架構(gòu)和管理體制。具體而言，在橫向上，理順權(quán)責(zé)的主體分配、協(xié)同推進(jìn)區(qū)域一體化；在縱向上，優(yōu)化權(quán)責(zé)的層級(jí)歸屬、協(xié)調(diào)縱向職能一貫性；在基層政區(qū)的設(shè)置上，強(qiáng)化設(shè)定與調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)、推進(jìn)基層政區(qū)治理的規(guī)范化。

4.1 理順權(quán)責(zé)的主體分配，協(xié)同推進(jìn)區(qū)域一體化

以往海南省的行政區(qū)劃調(diào)整，在狹義政區(qū)的優(yōu)化調(diào)整中更多注重原有政區(qū)的升級(jí)優(yōu)化（表1），而較少嘗試通過(guò)政區(qū)的撤并來(lái)發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；在準(zhǔn)政區(qū)的優(yōu)化調(diào)整中更多注重于準(zhǔn)政區(qū)的設(shè)置與升級(jí)，而較少關(guān)注準(zhǔn)政區(qū)與政區(qū)的有效協(xié)調(diào)，當(dāng)前洋浦經(jīng)開區(qū)管委會(huì)管理臨高產(chǎn)業(yè)園、東方產(chǎn)業(yè)園是有益嘗試，但是其中還有諸多權(quán)責(zé)歸屬需要理順。

在未來(lái)海南省的行政區(qū)劃調(diào)整與優(yōu)化過(guò)程中，應(yīng)該在整體性治理理念之下理順權(quán)責(zé)主體分配。在狹義政區(qū)的優(yōu)化中，結(jié)合自貿(mào)港建設(shè)，有序推動(dòng)?xùn)|西南北中五大片區(qū)政區(qū)的主動(dòng)適應(yīng)性撤并。在充分尊重地方自主性的基礎(chǔ)上，基于產(chǎn)業(yè)相似性、地緣鄰近性和資源互補(bǔ)性等因素推進(jìn)地級(jí)市、縣級(jí)市、縣和民族縣的有序撤并，并盡量兼顧不同主體差異化的利益，最小化政區(qū)撤并對(duì)個(gè)別區(qū)域的不利影響。在準(zhǔn)政區(qū)的調(diào)整中，應(yīng)該明確準(zhǔn)政區(qū)的邊界和各個(gè)主體之間橫向權(quán)責(zé)分配，協(xié)調(diào)好準(zhǔn)政區(qū)與政區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與社會(huì)公共服務(wù)供給權(quán)責(zé)的對(duì)等性，避免權(quán)責(zé)不對(duì)等影響主體區(qū)域協(xié)同積極性；與此同時(shí)，應(yīng)嘗試建立健全協(xié)調(diào)同級(jí)區(qū)域的機(jī)構(gòu)與機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

4.2 優(yōu)化權(quán)責(zé)的層級(jí)歸屬，協(xié)調(diào)縱向職能一貫性

海南省諸多類型的政區(qū)與準(zhǔn)政區(qū)產(chǎn)生于間斷性的國(guó)家戰(zhàn)略之中，其層級(jí)歸屬相對(duì)混亂，如洋浦與儋州之間的關(guān)系；且縱向職能部門的對(duì)應(yīng)性不強(qiáng)，如洋浦經(jīng)開區(qū)下轄辦事處的職能部門與傳統(tǒng)政區(qū)的職能部門差異較大，且有部分職能相對(duì)缺失。

在未來(lái)的行政區(qū)劃調(diào)整中，海南省應(yīng)明確不同類型的政區(qū)和準(zhǔn)政區(qū)在縱向?qū)蛹?jí)上的歸屬，不能單純?yōu)榱酥贫葎?chuàng)新而憑空創(chuàng)造與正式政區(qū)沒有明確關(guān)聯(lián)的準(zhǔn)政區(qū)，更不能僅關(guān)注正式政區(qū)而將準(zhǔn)政區(qū)排除在行政體系之外，應(yīng)嘗試將準(zhǔn)政區(qū)逐步改制后納入正式政區(qū)體系之中。與此同時(shí)，要協(xié)調(diào)好縱向的職能部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。明確政區(qū)和準(zhǔn)政區(qū)職能部門的縱向管轄關(guān)系，保證政府職能有效執(zhí)行。

4.3 強(qiáng)化基層政區(qū)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范基層政區(qū)治理

基層政區(qū)的設(shè)置與優(yōu)化是推動(dòng)區(qū)域一體化和職能一貫性的重要基礎(chǔ)，也是確保人民群眾公共服務(wù)質(zhì)量和水平的保障。在既往海南的行政區(qū)劃調(diào)整中，海南省基層政區(qū)的設(shè)置與調(diào)整沒有充分根據(jù)政區(qū)要素的變化及時(shí)變更基層政區(qū)類型，如城關(guān)鎮(zhèn)改街道等。

在未來(lái)的行政區(qū)劃調(diào)整中，應(yīng)該特別注重基層政區(qū)設(shè)置與調(diào)整（撤鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、撤鎮(zhèn)設(shè)街道）標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，規(guī)范和優(yōu)化基層政區(qū)的設(shè)置，嘗試將農(nóng)場(chǎng)居和開發(fā)區(qū)內(nèi)的固定居民編入正式的鎮(zhèn)級(jí)政區(qū)，根據(jù)行政管理職能要求和財(cái)政資源等能力合理劃分基層政區(qū)的幅員、配置基層政區(qū)的管理人員隊(duì)伍，統(tǒng)一優(yōu)化基層政區(qū)的命名和信息平臺(tái)建設(shè)，為推進(jìn)基層政區(qū)治理的精準(zhǔn)化做好制度保障。

5 結(jié)語(yǔ)

1990年代以來(lái)，行政區(qū)劃調(diào)整和各類準(zhǔn)政區(qū)的設(shè)置成為推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整和各類準(zhǔn)政區(qū)如開發(fā)區(qū)、新區(qū)、自貿(mào)區(qū)等的設(shè)置，引導(dǎo)人口、土地等各類資源優(yōu)化配置，帶動(dòng)集聚經(jīng)濟(jì)，迄今為止起到了積極的效果。但是另一方面，這也造成了隨后的政區(qū)碎片化和治理困境。面向更大范圍的區(qū)域治理，基于行政區(qū)劃的基本要素和基本規(guī)律進(jìn)行理論和案例研究，此時(shí)就顯得非常必要。

海南的中國(guó)特色自貿(mào)港建設(shè)是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的改革開放重大舉措。在全面深化改革開放實(shí)驗(yàn)區(qū)、國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、國(guó)際旅游消費(fèi)中心以及國(guó)家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)的戰(zhàn)略定位之下，海南省委省政府提出“全島一盤棋、全島同城化”“把海南作為一個(gè)大城市來(lái)規(guī)劃建設(shè)管理”的構(gòu)想，但是這些宏大的構(gòu)想忽略了海南行政區(qū)劃日益碎片化的現(xiàn)實(shí)。現(xiàn)實(shí)中，海南直管19個(gè)市縣、7個(gè)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)園區(qū)以及26個(gè)省級(jí)園區(qū)，大部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限高于其屬地政府，甚至部分園區(qū)還托管政區(qū)，這就導(dǎo)致了一體化的設(shè)想與碎片化的行政區(qū)劃之間的顯性矛盾。這一矛盾不單單是因?yàn)闄M向的地方政府間基于行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的邏輯相互競(jìng)爭(zhēng)和掣肘，還與歷史上國(guó)家對(duì)海南定位不斷變化的制度背景、海南對(duì)自身行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)優(yōu)化舉措以及地方尺度上的基層政區(qū)設(shè)置與調(diào)整密切相關(guān)。因此，當(dāng)前推進(jìn)海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，需要更好的理解海南行政區(qū)劃碎片化的多重邏輯，也需要?jiǎng)?wù)實(shí)推進(jìn)破解碎片化的行政區(qū)劃調(diào)整進(jìn)路。

本研究以海南省為例，分析了政區(qū)劃碎片化的成因、主要特征，并提出了面向未來(lái)的海南省行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整策略。這些調(diào)整涵蓋多個(gè)層面、多個(gè)尺度，不同尺度下的區(qū)劃調(diào)整邏輯不同，有不同的價(jià)值目標(biāo)取向，限于篇幅，不再展開討論?？傮w而言，如何發(fā)揮行政區(qū)劃的引導(dǎo)效應(yīng)，從不同層面深入理解并彌合碎片化的行政區(qū)劃管理與一體化的區(qū)域發(fā)展之間的矛盾，這是未來(lái)行政區(qū)劃研究的一個(gè)重要課題。其中各類準(zhǔn)政區(qū)的設(shè)置與優(yōu)化是一個(gè)尤其值得深入的話題。本文僅拋磚引玉，期待各位專家同仁指正并參與這一話題的研究討論。