韌性視角下社區(qū)公共應(yīng)急管理水平的提升路徑

龔維玲　龐嘉宜　謝強(qiáng)強(qiáng)

摘要：新冠肺炎疫情暴發(fā)既見證了大部分城市在短期內(nèi)成功高效地遏制疫情蔓延的應(yīng)急處突能力，也暴露出了處于城市應(yīng)急管理最前方的社區(qū)在公共應(yīng)急管理工作中存在的一些短板和問題。韌性社區(qū)建設(shè)是國(guó)家應(yīng)急管理的一個(gè)支點(diǎn)，也是韌性城市建設(shè)的有效切入點(diǎn)。在疫情防控成為常態(tài)化的背景下，通過探析韌性對(duì)提升社區(qū)公共應(yīng)急管理水平的作用，提出從制度韌性、自治韌性、技術(shù)韌性、環(huán)境保障韌性等方面延伸，提升社區(qū)公共應(yīng)急管理水平的路徑。

關(guān)鍵詞：韌性;韌性社區(qū);應(yīng)急管理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.04.002

一、研究背景與問題提出

2020年11月3日，黨的十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》首次提出建設(shè)“韌性城市”。早在2002年，倡導(dǎo)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國(guó)際理事會(huì)在聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展全球峰會(huì)上將“韌性”概念引入城市建設(shè)與防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域。2016年聯(lián)合國(guó)召開第三次人類居住會(huì)議，構(gòu)建有韌性人類居住區(qū)成為可持續(xù)發(fā)展的重要目標(biāo)之一。韌性社區(qū)建設(shè)是國(guó)家應(yīng)急管理的一個(gè)支點(diǎn)，也是韌性城市建設(shè)的有效切入點(diǎn)。新冠肺炎疫情作為新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的呈現(xiàn)，既見證了大部分城市在短期內(nèi)成功高效地遏制疫情蔓延的應(yīng)急處突能力，也暴露出了處于城市應(yīng)急管理最前方的社區(qū)在公共應(yīng)急管理工作中存在的一些短板和問題。主觀方面仍然存在應(yīng)急管理組織工作和響應(yīng)能力有待加強(qiáng)、多部門應(yīng)急信息未能實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)共享等;客觀上普遍存在著社區(qū)應(yīng)急管理人力財(cái)力資源有限、應(yīng)急預(yù)案同質(zhì)化、應(yīng)急管理設(shè)施物資缺乏、社會(huì)參與度不高等問題。[1]當(dāng)前，疫情防控已經(jīng)常態(tài)化，認(rèn)真梳理前期疫情防控的成功經(jīng)驗(yàn)和存在短板，以韌性理念為指導(dǎo)，進(jìn)一步提升社區(qū)公共應(yīng)急管理水平和處突能力，打造韌性社區(qū)，構(gòu)建平安城市，將韌性理念運(yùn)用到提升社區(qū)應(yīng)急管理水平中，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

受新冠肺炎疫情新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的影響，學(xué)界對(duì)于應(yīng)急管理的研究愈來愈豐富、愈來愈緊迫，也愈來愈多元化。通過對(duì)現(xiàn)有研究中關(guān)于應(yīng)急管理概念的整合，應(yīng)急管理應(yīng)包括對(duì)象、主體、內(nèi)容以及管理核心。其中對(duì)象以突發(fā)事件為主;主體以政府為主，現(xiàn)有研究也越來越強(qiáng)調(diào)政府與其他組織建立起伙伴關(guān)系共同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件;內(nèi)容主要圍繞突發(fā)事件全過程展開，既包括常態(tài)情境下災(zāi)害減緩、響應(yīng)準(zhǔn)備和恢復(fù)準(zhǔn)備，也包括非常態(tài)情境下的救援，事件發(fā)生后的重建，其核心是政府的非常態(tài)管理職能，發(fā)展和執(zhí)行應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的公共政策，對(duì)突發(fā)事件的社會(huì)管理。結(jié)合文章研究實(shí)際，本文研究的社會(huì)公共應(yīng)急管理主要指政府及其他公共機(jī)構(gòu)（包含公眾）在公共突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置和善后恢復(fù)過程中，通過建立必要的應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)對(duì)機(jī)制，采取一系列必要措施，應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃與管理等手段，保障公眾生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全的一系列有關(guān)活動(dòng)。

二、韌性視角下社區(qū)公共應(yīng)急管理的理論探索

（一）社區(qū)治理理論

20世紀(jì)90年代，西方社區(qū)治理理念被引入中國(guó)，結(jié)合中國(guó)實(shí)踐，社區(qū)治理的概念內(nèi)涵得到更為深入和廣泛的拓展與詮釋。社區(qū)治理通常指在城市發(fā)展過程中一種由共同目標(biāo)支持的管理活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)，它是基于公共利益和社區(qū)認(rèn)同原則，以法律法規(guī)或公約協(xié)議等形式共同對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行管理的活動(dòng)。學(xué)界對(duì)社區(qū)治理和其理論發(fā)展的研究已經(jīng)相當(dāng)豐富，根據(jù)現(xiàn)有的研究和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，以及本文研究實(shí)際，將社區(qū)治理的核心概括為以下三點(diǎn)：一是社區(qū)治理的主體推動(dòng)力;二是社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制;三是社區(qū)治理的可持續(xù)發(fā)展。雖然政府機(jī)構(gòu)在社區(qū)治理過程中依舊扮演著重要角色，但隨著社會(huì)多元化發(fā)展的趨勢(shì)，其已經(jīng)不是唯一的主體，而多元化的行為主體共同參與社區(qū)治理正在成為一種新形勢(shì)。從社區(qū)治理中權(quán)力的運(yùn)行也可以看出，它是一種多向度、上下互動(dòng)的過程，既包含政府機(jī)制，也包含非正式、非政府的機(jī)制。社區(qū)治理的行為更多地指向社區(qū)內(nèi)涉及社區(qū)成員切身利益的公共事務(wù)。從發(fā)展過程來看，社區(qū)治理是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，除了完成具體的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展任務(wù)外，更需要著力培養(yǎng)社區(qū)基本要素，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展。

（二）風(fēng)險(xiǎn)管理理論

風(fēng)險(xiǎn)管理理論形成于20世紀(jì)50年代，主要指如何在管理項(xiàng)目中將運(yùn)行過程中的可能風(fēng)險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)可能造成的損失降到最低的管理過程。風(fēng)險(xiǎn)管理主要用于解決管理過程中的資源、管理體制、管理體系和組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方式等問題。其目標(biāo)的構(gòu)成主要包含損失發(fā)生前的風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)管理和損失發(fā)生后的風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)管理，風(fēng)險(xiǎn)管理的主要內(nèi)容包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)控制以及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。其中風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是指確定風(fēng)險(xiǎn)可能造成的影響，其關(guān)鍵在于量化不確定性程度和所有風(fēng)險(xiǎn)對(duì)應(yīng)的可能造成的損失程度。風(fēng)險(xiǎn)控制是指采取積極的措施來控制風(fēng)險(xiǎn)，通過控制風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率、降低風(fēng)險(xiǎn)造成的損失程度來達(dá)到控制效果。從以往的經(jīng)驗(yàn)可以得出，最有效的控制方法是制定合理可行的應(yīng)急預(yù)案，并且通過預(yù)案的常態(tài)化演練模擬，對(duì)應(yīng)急預(yù)案的可操作性的再次修正，以此來最大限度地降低損失。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避是指在堅(jiān)持既定目標(biāo)不變的前提下改變實(shí)施方案的路徑，將特定的風(fēng)險(xiǎn)從根本上進(jìn)行規(guī)避或消除。[2]“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)管理理論，社區(qū)公共應(yīng)急管理應(yīng)注重風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、控制和規(guī)避等工作，進(jìn)而提升自身防范風(fēng)險(xiǎn)和處理風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（三）韌性視角

20世紀(jì)90年代，韌性概念開始被引入到社會(huì)學(xué)及公共管理學(xué)研究領(lǐng)域中，“組織韌性”“城市韌性”等概念相繼出現(xiàn)。韌性概念也從被視為系統(tǒng)對(duì)初始狀態(tài)的一種恢復(fù)，逐漸延伸成為復(fù)雜的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)為回應(yīng)壓力和限制條件而激發(fā)的一種變化、適應(yīng)和改變的能力。[3]現(xiàn)在研究中，有部分研究學(xué)者表示，目前國(guó)外已將“韌性”理念與可持續(xù)發(fā)展理念高度融合，替代可持續(xù)發(fā)展理念成為城市規(guī)劃新范式。[4]2017年，我國(guó)首次提出了“韌性城鄉(xiāng)計(jì)劃”，開啟了韌性理念的中國(guó)特色探索和實(shí)踐。風(fēng)險(xiǎn)是城市社會(huì)的常態(tài)，結(jié)合上述風(fēng)險(xiǎn)管理理論，在風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)事件發(fā)生后，處于危機(jī)情境中的社區(qū)治理多元主體會(huì)擁有強(qiáng)烈的共同目標(biāo)，即將危機(jī)帶來的負(fù)面影響控制在最小范圍內(nèi)，社區(qū)中的組織、個(gè)體為了自身生存和發(fā)展需要自愿地服從集體決策和行動(dòng)命令，應(yīng)急救援、人力物資調(diào)配等一系列活動(dòng)均圍繞共同目標(biāo)展開，并致力于使社區(qū)從危機(jī)中恢復(fù)，不斷強(qiáng)化社區(qū)功能，持續(xù)增強(qiáng)社區(qū)活力，實(shí)現(xiàn)發(fā)展的終極目標(biāo)。[5]因此，將韌性理念運(yùn)用于社區(qū)公共應(yīng)急管理中具有高度契合性。

三、韌性視角下社區(qū)公共應(yīng)急管理水平的提升路徑

（一）制度韌性——健全社區(qū)公共應(yīng)急管理“一案兩制”

1.提升社區(qū)應(yīng)急預(yù)案動(dòng)態(tài)化管理水平

一方面，轉(zhuǎn)變社區(qū)應(yīng)急管理重救援輕預(yù)防的思想，強(qiáng)化憂患意識(shí)。各社區(qū)要在政法、公安、民政、應(yīng)急、衛(wèi)健等部門及縣（區(qū)）的幫助和指導(dǎo)下，針對(duì)所轄區(qū)域網(wǎng)格的實(shí)際情況，分類編制完善應(yīng)急總體預(yù)案和專項(xiàng)預(yù)案，全面覆蓋應(yīng)急預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、應(yīng)急恢復(fù)與重建等全流程，根據(jù)情況變化和形勢(shì)發(fā)展動(dòng)態(tài)調(diào)整和修訂，提高應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性、可操作性和有效性。另一方面，加強(qiáng)災(zāi)害隱患風(fēng)險(xiǎn)常態(tài)化排查，提高應(yīng)急管理的事前預(yù)警能力，結(jié)合社區(qū)網(wǎng)格化管理，將公共應(yīng)急管理工作列入網(wǎng)格日常工作清單，完善風(fēng)險(xiǎn)隱患精細(xì)排查、信息報(bào)告和預(yù)警，將應(yīng)急管理工作前移至各類突發(fā)事件出現(xiàn)的苗頭階段，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)處置的預(yù)見性和主動(dòng)性。

2.構(gòu)筑高效聯(lián)防的社區(qū)網(wǎng)格應(yīng)急管理體制

社區(qū)黨委在社區(qū)治理中發(fā)揮著“同心圓”的政治引領(lǐng)功能和“連心橋”的服務(wù)群眾功能。[6]通過充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，構(gòu)筑起“黨委領(lǐng)導(dǎo)、面向基層、上下聯(lián)動(dòng)、多方協(xié)作、平急結(jié)合、聯(lián)防聯(lián)控、應(yīng)對(duì)高效”的城市社區(qū)網(wǎng)格公共應(yīng)急管理體制。將應(yīng)急處突管理納入社區(qū)管理的重要內(nèi)容，探索建立“社會(huì)治安綜治維穩(wěn)網(wǎng)格”“城市建設(shè)監(jiān)督網(wǎng)格”“社區(qū)公共應(yīng)急管理網(wǎng)格”三網(wǎng)合一的社區(qū)大網(wǎng)格，借助網(wǎng)格化治理模式，充實(shí)基層應(yīng)急管理力量，以完善的“功能網(wǎng)格”承接社區(qū)應(yīng)急管理。組織成立社區(qū)公共應(yīng)急管理指揮小組，強(qiáng)化基層應(yīng)急能力建設(shè)，建立扁平化統(tǒng)籌指揮體系，打造黨員隊(duì)伍引領(lǐng)社區(qū)應(yīng)急管理工作，并為每個(gè)社區(qū)配備專門的應(yīng)急管理工作人員，充分發(fā)揮其突發(fā)公共事件的預(yù)防、監(jiān)測(cè)和處置應(yīng)對(duì)作用。

3.健全社區(qū)網(wǎng)格標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急處突工作機(jī)制

應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)于社區(qū)快速準(zhǔn)確開展應(yīng)急處突工作至關(guān)重要，制定突發(fā)事件處理流程與標(biāo)準(zhǔn)可以為社區(qū)提供指導(dǎo)和依據(jù)。堅(jiān)持常態(tài)化預(yù)防與應(yīng)急處突相結(jié)合，將有“一張責(zé)任網(wǎng)格清單、一套應(yīng)急預(yù)案、一套應(yīng)急管理工作規(guī)范指引、一套監(jiān)測(cè)預(yù)警設(shè)備、一支綜合救援隊(duì)伍、一批緊急避災(zāi)物資”作為基層開展公共應(yīng)急管理的基本遵循，健全完善社區(qū)網(wǎng)格應(yīng)急處突工作機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)流程，減少基層開展隱患防范和處突工作的盲目性、被動(dòng)性。

（二）自治韌性——加強(qiáng)社區(qū)公共應(yīng)急管理多元共治

1.提升基層群眾性自治水平

基層群眾性自治組織自我服務(wù)、自我監(jiān)督和自我管理水平的高低直接影響社區(qū)整體治理水平。[7]一方面根據(jù)社區(qū)有無物業(yè)管理情況建立物業(yè)管理和屬地管理責(zé)任制，有物業(yè)小區(qū)健全規(guī)范物業(yè)管理服務(wù)內(nèi)容，無物業(yè)小區(qū)建議積極探索政府購買服務(wù)的方式引入優(yōu)質(zhì)物業(yè)公司，努力爭(zhēng)取“紅色物業(yè)”全覆蓋。另一方面，在抓好社區(qū)治理“硬”措施的同時(shí)，通過健全社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、居民代表等多方參與的社區(qū)議事協(xié)商機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和居民反饋機(jī)制，規(guī)范議事流程和規(guī)則等手段，提供“軟”治理。[8]除此之外，探索推進(jìn)社區(qū)基金會(huì)的全覆蓋，為社區(qū)居民多元參與社區(qū)發(fā)展治理創(chuàng)造條件，還可采取多種激勵(lì)形式，激發(fā)群眾參與社區(qū)事務(wù)治理的熱情和動(dòng)力。

2.提升社會(huì)組織專業(yè)化服務(wù)能力

社會(huì)組織在社區(qū)治理中的作用發(fā)揮越來越重要，探索引入社區(qū)組織參與社區(qū)治理，已成為社區(qū)提升應(yīng)急管理能力的重要手段。一方面，加大對(duì)社會(huì)組織的資金支持力度，建立社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)資金，用于資助社會(huì)組織發(fā)展、轉(zhuǎn)型社會(huì)企業(yè)支持、公益生態(tài)營(yíng)造和公益人才培育等方面。另一方面，加大政府向社會(huì)組織購買服務(wù)力度，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行“輸血”和“賦能”，提升專業(yè)化服務(wù)能力，構(gòu)筑起社會(huì)組織有效參與社會(huì)治理的“四梁八柱”。針對(duì)居民需求日趨多樣化且呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)性變化，堅(jiān)持以群眾需求為導(dǎo)向，以服務(wù)群眾和群眾滿意為目標(biāo)，將群眾的需求進(jìn)行分類梳理后，引導(dǎo)社會(huì)組織充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，尤其注重在居家醫(yī)養(yǎng)、心理健康、法律援助、矛盾化解、公共服務(wù)等群眾集中訴求的重點(diǎn)領(lǐng)域提供多樣化、精細(xì)化、專業(yè)化服務(wù)。

3.強(qiáng)化社區(qū)應(yīng)急宣傳教育作用

促進(jìn)社區(qū)良好應(yīng)急文化的形成，注重以“大健康”為核心的文化建設(shè)，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，充分利用新媒體、智慧社區(qū)客戶端等信息平臺(tái)，以及小區(qū)活動(dòng)室、宣傳欄、文化廣場(chǎng)等線下場(chǎng)地，分層次、分專題組織開展應(yīng)急知識(shí)、個(gè)人防護(hù)技巧常識(shí)等普及教育。同時(shí)探索將社會(huì)心理服務(wù)納入城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系，強(qiáng)化基層心理咨詢疏導(dǎo)，嘗試以綜治中心為載體，建立心理咨詢室，并由衛(wèi)健部門協(xié)調(diào)配備專業(yè)的心理健康疏導(dǎo)人員，通過加大政府購買社會(huì)服務(wù)力度，扎實(shí)推進(jìn)社區(qū)心理服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。由此，從源頭上防范個(gè)人極端案事件，整體提升群眾處突心理素質(zhì)，在關(guān)鍵時(shí)期能夠積極參與、彼此聯(lián)結(jié)，使社區(qū)能夠快速靈活應(yīng)對(duì)危機(jī)，并能夠從危機(jī)中恢復(fù)，增強(qiáng)韌性。

（三）技術(shù)韌性——提升社區(qū)公共應(yīng)急管理“免疫力”

1.升級(jí)完善社區(qū)應(yīng)急管理信息化建設(shè)

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，信息化程度的高低直接影響社區(qū)應(yīng)急管理的時(shí)效性。建議全面加快啟動(dòng)“城市大腦”建設(shè)，一體化推進(jìn)城市大腦和大數(shù)據(jù)中心建設(shè)，重點(diǎn)開展跨部門政務(wù)服務(wù)、執(zhí)法監(jiān)管、社會(huì)治理、民生服務(wù)等領(lǐng)域的數(shù)字化應(yīng)用。建立完善應(yīng)急信息共享長(zhǎng)效機(jī)制，統(tǒng)籌各應(yīng)急管理部門的信息資源，整合醫(yī)療、交通、消防等社會(huì)保障部門的信息資源，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急信息數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)高效共享。加快完善人口基礎(chǔ)、法人單位、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患、自然資源與空間地理等國(guó)家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，強(qiáng)化對(duì)公共安全大數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)分析。實(shí)施基層治理信息化平臺(tái)提升工程，按照統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享、統(tǒng)一工作平臺(tái)、統(tǒng)一安全保障的要求，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)綜合治理服務(wù)平臺(tái)和智能生活場(chǎng)景。明確智慧社區(qū)建設(shè)的制度框架，改造升級(jí)社區(qū)治理信息化平臺(tái)，整合接入應(yīng)急、公安、衛(wèi)健、民政等專業(yè)性應(yīng)急管理系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)，不斷提升社區(qū)治理服務(wù)的智慧化和精細(xì)化，努力提高基層應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況的態(tài)勢(shì)分析及聯(lián)動(dòng)解決能力。

2.持續(xù)完善流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)管理體系

流動(dòng)人口治理是城市治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵領(lǐng)域，完善流動(dòng)人口臺(tái)賬管理，持續(xù)完善房屋租賃登記管理等相關(guān)制度，確保信息動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)更新是社區(qū)公共應(yīng)急管理中的重要組成部分，建立和完善社區(qū)公共場(chǎng)所全方位覆蓋的監(jiān)控體系勢(shì)在必行。社區(qū)應(yīng)積極配合政法、公安、交警等相關(guān)主管部門，對(duì)轄區(qū)內(nèi)道路與居住區(qū)進(jìn)行科學(xué)合理的網(wǎng)格空間監(jiān)控規(guī)劃;協(xié)調(diào)爭(zhēng)取社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位等的參與和支持，全面安裝落實(shí)人臉識(shí)別門禁系統(tǒng);對(duì)老舊小區(qū)、自建房集中區(qū)、背街小巷路口、村居等，引導(dǎo)發(fā)動(dòng)群眾參與建設(shè)視頻監(jiān)控探頭，鼓勵(lì)運(yùn)營(yíng)商以話費(fèi)套餐、寬帶優(yōu)惠等方式，免費(fèi)為群眾“家門口”安裝視頻監(jiān)控，并負(fù)責(zé)線路建設(shè)、設(shè)備安裝、售后維護(hù)等服務(wù)。支持靈活接入方式，以適應(yīng)各個(gè)監(jiān)控點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)傳輸條件的差異性，將門禁系統(tǒng)、前端探頭等接入綜治中心監(jiān)控平臺(tái)，作為“雪亮工程”的延伸和補(bǔ)充，便于掌握各轄區(qū)單位、人員及綜合數(shù)據(jù)，減少社區(qū)治安盲點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)視頻監(jiān)控連成片、形成面、織成網(wǎng)，織牢社區(qū)應(yīng)急防控“底網(wǎng)”。

（四）環(huán)境保障韌性——強(qiáng)化社區(qū)公共應(yīng)急管理后盾保障

1.注重城市空間規(guī)劃的“留白”以及社區(qū)“微空間”功能的完善

2020年10月，《求是》發(fā)表習(xí)近平總書記重要文章《國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》，文章指出，“要更好推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間”。在城市空間布局中，依據(jù)應(yīng)急管理體系不斷完善城市生活圈的精細(xì)劃分，探索多中心、組團(tuán)式的空間結(jié)構(gòu)，適當(dāng)疏散中心城區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)分布，多層級(jí)降低人口聚集，把生態(tài)和安全放在更突出的位置。因此，各地在開展社區(qū)生活圈的規(guī)劃設(shè)計(jì)中也應(yīng)當(dāng)充分考慮風(fēng)險(xiǎn)多樣性，預(yù)留避災(zāi)避難空間、物資儲(chǔ)備空間，維持社區(qū)在風(fēng)險(xiǎn)防控期間的交通、通訊、能源等基本運(yùn)營(yíng)能力，確保在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生初期社區(qū)有相應(yīng)的“抗逆力”。

2.做好“城市體檢”和“社區(qū)體檢”

城市體檢是現(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃體系中的重要理念，而社區(qū)體檢則是城市評(píng)估體檢的理念延伸，通過借助現(xiàn)代大數(shù)據(jù)信息規(guī)劃，對(duì)城市以及社區(qū)發(fā)展?fàn)顩r、規(guī)劃及政策實(shí)施的檢測(cè)、分析、評(píng)價(jià)、反饋和校正，是把脈問診“城市病”的重要手段。在開展國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)時(shí)，探索將城市體檢和社區(qū)體檢評(píng)估指標(biāo)體系納入國(guó)土空間監(jiān)督信息系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)中，借助大數(shù)據(jù)信息化與可視化平臺(tái)形成基于地理信息系統(tǒng)的城市風(fēng)險(xiǎn)“一張圖”。依據(jù)城市社區(qū)發(fā)展需要配置平疫結(jié)合的防控相應(yīng)基地、設(shè)置物質(zhì)儲(chǔ)備庫，合理規(guī)劃醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、治安管理設(shè)施等布局，在突發(fā)事件特殊時(shí)期能夠迅速守好社區(qū)這道前線“閘門”。

3.強(qiáng)化社區(qū)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)

在疫情防控期間，多地社區(qū)得到了轄區(qū)內(nèi)的黨員、小區(qū)物業(yè)、復(fù)轉(zhuǎn)軍人、部分居民群眾大力支援，涌現(xiàn)出一批優(yōu)秀感人的志愿服務(wù)隊(duì)伍。光靠群眾自愿自發(fā)參與應(yīng)急管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)探索采取建立兼職應(yīng)急隊(duì)伍的方式，盡量彌補(bǔ)基層應(yīng)急隊(duì)伍人員配置不足的問題，充分調(diào)動(dòng)應(yīng)急志愿者的作用，不斷強(qiáng)化基層應(yīng)急力量建設(shè)。街道辦事處可統(tǒng)籌考慮各社區(qū)現(xiàn)有單位、人員情況，組織動(dòng)員轄區(qū)內(nèi)各方力量，由街道辦事處、社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)中心、社區(qū)居委會(huì)、小區(qū)業(yè)委會(huì)、物業(yè)管理公司、社區(qū)居民、志愿者等多方人員不斷充實(shí)響應(yīng)隊(duì)伍的力量，并定期進(jìn)行培訓(xùn)和演練。持續(xù)加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)中心的建設(shè)，鼓勵(lì)社區(qū)醫(yī)療與公立醫(yī)院合作共建，逐步推進(jìn)在人才、技術(shù)、設(shè)施等方面資源共享。不斷完善綜合醫(yī)院與社區(qū)醫(yī)院聯(lián)動(dòng)的智慧醫(yī)療應(yīng)急救助信息服務(wù)平臺(tái)，在現(xiàn)有社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療管理體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)與社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)中心、社區(qū)與市（區(qū)）疾控中心的業(yè)務(wù)聯(lián)系和協(xié)同監(jiān)測(cè)機(jī)制，發(fā)揮基層哨點(diǎn)作用。

4.加強(qiáng)社區(qū)公共應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理

加大對(duì)社區(qū)網(wǎng)格化公共應(yīng)急能力建設(shè)的投入，用于轄區(qū)內(nèi)應(yīng)急信息平臺(tái)、物資儲(chǔ)備等。提高對(duì)社區(qū)網(wǎng)格應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理的重視，圍繞集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、統(tǒng)一配送、平時(shí)服務(wù)、災(zāi)時(shí)應(yīng)急的目標(biāo)，建立完善的以街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為主導(dǎo)，基層群眾自治組織積極參與的公共應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障網(wǎng)，強(qiáng)化社區(qū)網(wǎng)格應(yīng)急工具、監(jiān)測(cè)檢查儀器、防護(hù)裝備等物品的儲(chǔ)備、清理、盤點(diǎn)、補(bǔ)給工作，切實(shí)提高基層公共應(yīng)急處置能力。日常管理中，可通過政府劃撥、物業(yè)投入和居民自籌等渠道落實(shí)經(jīng)費(fèi)，做好防護(hù)和消殺用品等應(yīng)急物資儲(chǔ)備與更新。定期組織開展社區(qū)網(wǎng)格環(huán)境整治行動(dòng)，織牢織密社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生防線，補(bǔ)齊公共衛(wèi)生短板。

說明：本文為南寧市2020年全市政法調(diào)研重點(diǎn)課題“新形勢(shì)下加強(qiáng)南寧市社區(qū)網(wǎng)格公共應(yīng)急管理的對(duì)策研究”的階段性研究成果。

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Analysis on the Path to Improve the Level of Community Public Emergency Management from the Perspective of Resilience

GongWeiling，PangJiayi，Xie Qiangqiang

（Nanning Academy of Social Sciences，Nanning 530022，China）

Abstract：The COVID-19 outbreak not only witnessed the ability of most cities to successfully and efficiently contain the spread of the epidemic in a short period of time， but also revealed some shortcomings and problems existing in the public emergency management of communities at the forefront of urban emergency management. Resilient community construction is not only a fulcrum of national emergency management， but also an effective entry point of resilient city construction. Under the background of normalized epidemic prevention and control， this paper analyzes the role of resilience in improving the level of community public emergency management， and puts forward the path to extend and improve the level of community public emergency management from the aspects of institutional resilience， autonomy resilience， technology resilience， environmental protection resilience and so on.

Key words： resilience; resilient communities; emergency management

責(zé)任編輯：王? 縉