完善政策體系破除設(shè)計施工“兩張皮”工程總承包政策發(fā)展展望

曾玉華 周艷

工程總承包模式作為國際通用模式在國際工程中大量采用，相比我國傳統(tǒng)的設(shè)計與施工分離、施工總承包為主流的建造模式，具有提升效率、節(jié)約工期、控制造價等突出優(yōu)勢，因此在上世紀90年代開始引入我國并進行相關(guān)領(lǐng)域的探索，自2014年以后進入工程總承包政策發(fā)布高峰年。2019年12月，發(fā)改委和住建部聯(lián)合頒布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），該管理辦法是中國建筑業(yè)的重大變革，勢必為建筑行業(yè)發(fā)展帶來深遠影響，為企業(yè)轉(zhuǎn)型升級起到重要推動作用。

一、《管理辦法》頒布的歷程

2017年12月，住建部《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》（第一次征求意見稿）全國征求意見，本次征求意見稿延續(xù)了93號文的精神，提出了“單一資質(zhì)”承接、“總價合同”、“總承包負總責”的關(guān)鍵約定，以期突破我國現(xiàn)有政策的束縛。

2019年5月，發(fā)改委與住建部聯(lián)合發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》（第二次征求意見稿），該文受《政府投資條例》影響，將“發(fā)包階段”“合同計價模式”“政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計文件編制單位及其評估單位不得成為該項目的工程總承包單位”等條件較第一次征求意見稿進行了調(diào)整。

2019年12月23日，《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》正式發(fā)布，本次發(fā)布的政策再次對第一次、第二次征求意見稿相關(guān)核心內(nèi)容進行了調(diào)整，提出“雙資質(zhì)承接”“公開前期已完成的資料，其項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計文件編制單位及其評估單位可以承接工程總承包”“設(shè)計施工資質(zhì)互認”等關(guān)鍵性條款?！豆芾磙k法》歷時近2年兩次全國征求意見，足見主管部門對工程總承包市場的關(guān)注。

二、《管理辦法》頒布后全國各省市政策實施情況

2019年12月《管理辦法》出臺后，各地政府主管部門的政策制定有了指導意見。在《管理辦法》頒布前，全國已有29個省、自治區(qū)、直轄市針對工程總承包的發(fā)展出臺了相關(guān)文件及政策支撐；《管理辦法》頒布后，截至2021年5月，上述29個省、自治區(qū)、直轄市中又有15個省市進一步出臺了指導意見，主要體現(xiàn)形式為工程總承包的實施意見、管理辦法、實施細則、若干措施、征求意見、招投標管理辦法等。這些省市的政策趨勢及焦點，主要集中在以下幾個方面。

1.工程總承包模式的項目適用性

根據(jù)對《管理辦法》頒布后的最新政策統(tǒng)計，各省市對采用工程總承包的項目類型認知較為統(tǒng)一，大多數(shù)規(guī)定：政府投資項目或國有企業(yè)投資項目應(yīng)優(yōu)先采用工程總承包方式，裝配式建筑原則上采用工程總承包方式。個別省市要求較為特殊，如濟南市要求：政府和國有資金投資的房屋、市政項目，原則上實行工程總承包模式；吉林省要求：建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的政府投資（以政府投資為主）項目應(yīng)采用工程總承包模式，裝配式建筑應(yīng)采用工程總承包模式。

2.工程總承包項目的發(fā)包階段

從各地規(guī)定來看，對工程總承包的發(fā)包階段，基本上統(tǒng)一規(guī)定為：政府投資項目原則上應(yīng)該在初步設(shè)計審批通過后進行發(fā)包，這與國家新政的規(guī)定也較為統(tǒng)一。而個別省市根據(jù)自身情況有不同約定，如浙江省、山東省擴大了約定范圍，要求政府投資及國有投資項目原則上在初步設(shè)計審批完成后發(fā)包；上海市還給出了政府投資項目原則上應(yīng)該在初步設(shè)計批復(fù)完成后進行工程總承包項目發(fā)包的項目類型約定；遼寧省規(guī)定政府投資的房屋建筑和市政公用工程項目采用工程總承包方式的，原則上應(yīng)當在初步設(shè)計審批完成后進行工程總承包項目發(fā)包，但鼓勵在可行性研究批復(fù)后即開展工程總承包發(fā)包。

3.工程總承包項目的準入問題

各地規(guī)定在《管理辦法》頒布后較為統(tǒng)一，新出政策的15個省市均明確允許參與前期項目建議書、可研編制、初步設(shè)計的單位可以參加工程總承包投標。針對此項規(guī)定，前后變化較大的是上海市，新政出臺前，上海市在《上海市工程總承包試點項目管理辦法》的通知（滬建建管〔2016〕1151號）中規(guī)定：工程總承包企業(yè)還不得是項目的初步設(shè)計文件或者總體設(shè)計文件的設(shè)計單位或者與其有控股或者被控股關(guān)系的機構(gòu)或單位；2018年及以前，對參與前期設(shè)計的單位能否參與后續(xù)工程總承包投標未在政策中明確的地區(qū)有：江西、山東、遼寧、四川、福建、甘肅、貴州、海南、河北、江蘇、山西、陜西、天津、云南、內(nèi)蒙古、寧夏、河南、安徽。

4.工程總承包項目的資質(zhì)要求

2018年及以前，廣西、廣東、湖北、湖南、吉林、上海、浙江明確允許單一資質(zhì)工程總承包商承接工程總承包項目；明確要求需同時具備設(shè)計、施工資質(zhì)的省份有北京（裝配式建筑領(lǐng)域）、天津（但不禁止單一資質(zhì)組成聯(lián)合體）；而浙江、四川、甘肅、貴州、海南、河北、江蘇、江西、遼寧、山東、山西、陜西、云南、寧夏、河南等省并未對此有明確規(guī)定。

《管理辦法》頒布后，規(guī)定較為統(tǒng)一，要求設(shè)計資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者具有設(shè)計資質(zhì)和施工資質(zhì)組成聯(lián)合體。其中，吉林省規(guī)定，根據(jù)本地區(qū)工程總承包企業(yè)發(fā)展的實際情況，建設(shè)單位也可根據(jù)項目情況和項目特點，在符合條件的前提下，在2023年6月30日之前允許單一資質(zhì)的設(shè)計企業(yè)或施工總承包企業(yè)作為工程總承包單位承攬項目；深圳市規(guī)定，設(shè)計—采購—施工總承包（EPC）項目招標可以按下列方式之一設(shè)置投標人資格條件：（一）具備工程總承包管理能力的獨立法人單位；（二）具備與招標工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)（工程設(shè)計專項資質(zhì)和事務(wù)所資質(zhì)除外）或施工總承包資質(zhì)。

5.工程總承包的合同計價模式

2018年及以前，大多數(shù)省份均規(guī)定宜采取或主要采取固定總價合同，但同時也存在一定的差異：浙江和上海規(guī)定工程總承包合同宜采用總價包干的固定總價合同形式；江蘇和江西雖未直接規(guī)定，但從政策文件反映強調(diào)固定總價模式；廣東規(guī)定一般應(yīng)采用固定總價方式進行，根據(jù)項目特點也可采用固定單價、成本加酬金或概算總額承包的方式進行；廣西規(guī)定主要采用固定總價、固定單價兩種發(fā)包方式，暫不建議采用成本加酬金的總承包發(fā)包方式；吉林、湖北和湖南規(guī)定宜采用總價合同或者成本加酬金合同；而四川、福建、北京、甘肅、海南、河北、遼寧、山東、山西、陜西、云南、內(nèi)蒙古、寧夏、貴州、天津、安徽、河南等地未明確工程總承包合同計價模式的規(guī)定。此外廣西同時也是國內(nèi)對于項目結(jié)余分成進行詳細規(guī)范的省份，其規(guī)定如果滿足“項目結(jié)余分成”條件，則按“項目結(jié)余分成”條款進行分成，湖南省也指出了給予獎勵，但未明確分成條件和比例。

《管理辦法》頒布后，各地對合同計價模式的規(guī)定，多數(shù)要求企業(yè)投資的工程總承包項目宜采用總價合同，政府投資的工程總承包項目應(yīng)當合理確定合同價格形式，并約定采用固定總價合同的工程總承包項目在計價結(jié)算和竣工決算審核時，對包干部分不再審核，僅對合同約定的變更部分進行審核。

其中，深圳市規(guī)定招標人應(yīng)當謹慎采用基于概算下浮率的方式競價，可以采用總價包干、單位經(jīng)濟指標包干等計價方式，并應(yīng)當在招標文件中明確引導合理價格的工程定價方法和結(jié)算原則。

6.各省市工程總承包管理制度的創(chuàng)新性規(guī)定

浙江省在《關(guān)于進一步推進我省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包發(fā)展的實施意見》中規(guī)定：工程總承包單位為聯(lián)合體的，鼓勵建設(shè)單位按照合同約定將工程款撥付給聯(lián)合體牽頭人。鼓勵由聯(lián)合體牽頭人開設(shè)農(nóng)民工工資專用賬戶，專項用于支付該工程建設(shè)項目農(nóng)民工工資。

深圳市在《關(guān)于進一步規(guī)范EPC項目發(fā)承包活動的通知》中規(guī)定：對于依法必須進行招標的項目，招標人有控股的施工、服務(wù)企業(yè)，或者被該施工、服務(wù)企業(yè)控股，且該企業(yè)資格條件符合《關(guān)于進一步完善建設(shè)工程招標投標制度的若干措施》的通知（深建規(guī)〔2020〕1號）第二十二條規(guī)定的，招標人可根據(jù)相關(guān)規(guī)定申請將EPC項目直接發(fā)包給該企業(yè)實施。

深圳市、福建省、河南省，較為詳細的約定了招標前應(yīng)明確的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標準應(yīng)包含的內(nèi)容。

上海市規(guī)定，工程總承包項目經(jīng)理不得同時在其他項目上擔任任何職務(wù)。聯(lián)合體承接項目的，聯(lián)合體牽頭單位應(yīng)同時在聯(lián)合體成員單位完成的勘察文件、設(shè)計文件、工程資料上共同簽章；施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)標準化、質(zhì)量管理標準化、現(xiàn)場管理人員實名制和作業(yè)人員實名制等管理制度實施及其配套信息系統(tǒng)操作均由聯(lián)合體牽頭單位負責。

黑龍江省規(guī)定，各地實施范圍內(nèi)的房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域工程項目，應(yīng)當采用工程總承包和全過程工程咨詢模式。

三、工程總承包未來政策展望

雖然發(fā)改委和住建部頒布了《管理辦法》，各省、自治區(qū)、直轄市也出臺了相應(yīng)的規(guī)定，但我們應(yīng)清晰的認識到，工程總承包仍面臨相關(guān)問題和困境，工程總承包的“設(shè)計施工兩張皮”“前期準備不充分”“合同計價模式不配套”“建設(shè)基本程序不清晰”“監(jiān)管體系不健全”等問題依然存在，完善政策規(guī)定和出臺政策指導是工程總承包未來健康良性發(fā)展的后盾和基礎(chǔ)。從政策和指導意見上來看，未來應(yīng)著手在以下幾方面完善：

1.制定和完善“發(fā)包階段”的具體階段成果要求的指導意見

《管理辦法》規(guī)定企業(yè)投資項目，應(yīng)在核準或備案后進行工程總承包的發(fā)包，政府投資項目應(yīng)在初步設(shè)計審批完成后進行工程總承包項目的發(fā)包。企業(yè)投資項目在核準或者備案后，擬建項目并未經(jīng)當?shù)匾?guī)劃部門批復(fù)，項目建設(shè)的前置條件并不完全具備，極易形成“邊設(shè)計、邊施工”的三邊工程。

政府投資項目的初步設(shè)計，根據(jù)我國《建設(shè)工程設(shè)計深度要求》的規(guī)定，在初步設(shè)計階段，專項設(shè)計和專業(yè)設(shè)計并未進行要求，此部分在現(xiàn)有的建設(shè)工程中所占比例越來越大，極易造成施工圖階段的調(diào)整和變化，對工程進度和投資控制極其不利。

因此，完善《管理辦法》中發(fā)包階段的設(shè)計深度具體規(guī)定，并出臺相應(yīng)指導意見是解決工程總承包面臨問題的具體措施。

2.制定合同附件中“發(fā)包人要求”的示范文本

“發(fā)包人要求”作為工程總承包項目執(zhí)行時的依據(jù)，應(yīng)有相對規(guī)范的格式、內(nèi)容、細化程度的統(tǒng)一要求，供發(fā)包人參照執(zhí)行。在招標前，發(fā)包人也應(yīng)充分分析、細化、分解建設(shè)需求，制定完善的項目實施范圍、設(shè)計標準、技術(shù)標準，約定主要材料設(shè)備的材料檔次、品牌，避免引起不必要的糾紛，影響項目履約。未來行業(yè)發(fā)展中，必定會對設(shè)計深度、發(fā)包人要求等有更為深入的研究，指導行業(yè)發(fā)展與國際接軌。

3.出臺鼓勵“雙資質(zhì)企業(yè)獨立投標”或要求聯(lián)合體組建“聯(lián)合項目部”的指導意見，解決“兩張皮”難題

積極響應(yīng)“管理辦法”號召，在政府投資或國有投資的項目上，鼓勵“雙資質(zhì)企業(yè)”“獨立投標”，解決聯(lián)合體責任不清晰，目標不統(tǒng)一、設(shè)計施工融合困難等問題。積極探索聯(lián)合體模式下的新方式，嘗試“聯(lián)合項目部”模式的推廣和研究，從構(gòu)架上解決“兩張皮”難題。

4.出臺工程總承包總價合同的指導意見，促使設(shè)計、施工技術(shù)的主動融合

合同計價模式對工程總承包的運行將產(chǎn)生重大影響，沒有“總價合同”的約束，設(shè)計技術(shù)和施工技術(shù)就不會主動融合，工程總承包運行的目的就不會實現(xiàn)。通過制定總價合同的指導意見，解決總價合同招標前的發(fā)包人要求深度要求、設(shè)計深度要求、總價合同控制價編制依據(jù)、投標報價辦法、變更調(diào)整合同總價方法、物價波動調(diào)整方式、進度款支付等具體要求，解決采用總價合同的依據(jù)和具體實施路徑，促使設(shè)計、施工技術(shù)主動融合。

工程總承包模式作為我國建筑行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要載體，健康穩(wěn)定的發(fā)展需要上位法的法律約束，也需要更為詳細的指導意見或規(guī)范標準、實施細則來指導工程總承包的運行?？傊豆芾磙k法》為我國工程總承包的實施規(guī)劃了運行方式和方向，《示范合同文本》規(guī)范了交易雙方的習慣，筆者認為應(yīng)繼續(xù)深化出臺相關(guān)指導意見或者示范文本規(guī)范化，標準化開展工程總承包，為建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展貢獻力量。