草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)
——以伊犁河谷為例

恒巴特·阿賽那力，海力且木·斯依提，阿依吐?tīng)栠d·沙木西

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，烏魯木齊 830052）

草原是廣大牧民基本生活、生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)來(lái)源的重要物質(zhì)保障，也是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的自然屏障。中國(guó)有各類(lèi)天然草原約3.1億hm2，約占國(guó)土總面積的41.7%［1］。由于自然和人為因素，草原遭遇了不同程度地破壞和退化風(fēng)險(xiǎn)。為了控制草原生態(tài)環(huán)境惡化，2011年開(kāi)始在內(nèi)蒙古、新疆、西藏等8個(gè)草原牧區(qū)省份實(shí)施了第一輪草原生態(tài)補(bǔ)償政策，2012年將政策實(shí)施范圍擴(kuò)大到黑龍江等5個(gè)非主要牧區(qū)省份的36個(gè)牧區(qū)半牧區(qū)縣［2］，并取得了顯著成效。為了繼續(xù)加強(qiáng)草原生態(tài)建設(shè)，從2016年起在13個(gè)省份實(shí)施第二輪草原生態(tài)補(bǔ)償政策。對(duì)于草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯浚嚓P(guān)注的是草原生態(tài)改善情況、牧民對(duì)政策的滿(mǎn)意度、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)牧民生計(jì)和收入的影響等方面［3-7］，對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策從生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益綜合評(píng)價(jià)研究相對(duì)較少；已有研究對(duì)內(nèi)蒙古、甘肅等地研究較多，而對(duì)伊犁河谷研究相對(duì)較少且不夠深入。伊犁河谷作為中國(guó)重要的畜牧業(yè)基地，科學(xué)、系統(tǒng)地評(píng)價(jià)伊犁河谷草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施效果，對(duì)改善當(dāng)?shù)夭菰鷳B(tài)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步具有重要意義。

1 伊犁河谷草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施情況

1.1 伊犁河谷概況

被稱(chēng)為“塞外江南”的伊犁河谷位于新疆西北部，屬于新疆荒漠區(qū)北疆荒漠亞區(qū)，是中國(guó)著名的畜牧業(yè)區(qū)和旅游區(qū)。伊犁河谷天然草原面積為349.29萬(wàn)hm2，占伊犁河谷國(guó)土面積的61%。72%的草原以放牧形式利用，其中，夏草場(chǎng)102.14萬(wàn)hm2，冬草場(chǎng)83.66萬(wàn)hm2，春秋草場(chǎng)87.11萬(wàn)hm2。累計(jì)建人工草場(chǎng)14.47萬(wàn)hm2，改良草場(chǎng)207.4萬(wàn)hm2。主要有八大類(lèi)草地類(lèi)型，擁有3個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、1個(gè)自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)。伊犁河谷天然草原植被發(fā)育良好，山地植被垂直帶結(jié)構(gòu)明顯，而且比較完整。由于氣候異常、毒草鼠蟲(chóng)害增加、超載放牧等原因，伊犁河谷草原出現(xiàn)了較嚴(yán)重退化，退化面積約221.07萬(wàn)hm2，占天然草原總面積的63%［8］。

1.2 政策實(shí)施情況

草原生態(tài)補(bǔ)償政策是中國(guó)在草原生態(tài)保護(hù)方面投入資金多、覆蓋范圍廣的一項(xiàng)惠牧政策，其目的是為了改善草原生態(tài)環(huán)境，提高牧民收入。在第一輪草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施期間，伊犁河谷每年在重要水源涵養(yǎng)區(qū)實(shí)施禁牧5.54萬(wàn)hm2，退化嚴(yán)重區(qū)禁牧（一般性禁牧）10.33萬(wàn)hm2，實(shí)現(xiàn)草畜平衡區(qū)292.73萬(wàn)hm2，發(fā)放牧草良種補(bǔ)貼和生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼7.3億元。第二輪草原生態(tài)補(bǔ)償政策根據(jù)上一輪的實(shí)施情況作出調(diào)整，取消了牧草改良補(bǔ)貼和牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼，水源涵養(yǎng)區(qū)實(shí)施禁牧面積增加約10.47萬(wàn)hm2，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有變化，一般性禁牧和草蓄平衡區(qū)面積相對(duì)減少，一般性禁牧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整到90.0元/hm2，提高7.5元/hm2，草畜平衡補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整到37.5元/hm2，提高15.0元/hm2，到2019年，共計(jì)發(fā)放9.4億元。詳見(jiàn)表1。

表1 伊犁河谷地區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施情況

2 草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

2.1 調(diào)研數(shù)據(jù)來(lái)源

根據(jù)伊犁河谷的實(shí)際情況，選取了伊犁河谷兩個(gè)典型的牧業(yè)縣，新源縣和尼勒克縣作為研究區(qū)域，具體分布見(jiàn)圖1。在實(shí)地調(diào)查過(guò)程中，采用問(wèn)卷調(diào)查和訪談法，對(duì)牧戶(hù)家進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，對(duì)政府工作人員進(jìn)行訪談，到伊犁州、新源縣和尼勒克縣的林業(yè)和草原局收集有關(guān)草地資源和政策實(shí)施情況的資料。問(wèn)卷發(fā)放以新源縣、尼勒克縣的6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個(gè)行政村的牧民為主，主要內(nèi)容包括被調(diào)查者的基本情況、家庭情況、對(duì)草地資源現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)以及對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策的評(píng)價(jià)。發(fā)放問(wèn)卷200份，回收有效問(wèn)卷188份，有效率為94%。

圖1 區(qū)域分布

2.2 構(gòu)建指標(biāo)體系

建立的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系圍繞實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償政策對(duì)牧民及草原所產(chǎn)生的影響，基于已有的研究成果，遵循科學(xué)性、系統(tǒng)性、實(shí)用性原則，并咨詢(xún)草原生態(tài)環(huán)境治理研究領(lǐng)域研究人員，從生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益三方面選取18個(gè)指標(biāo)，構(gòu)建草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，具體見(jiàn)表2。

2.3 確定指標(biāo)權(quán)重

為反映各指標(biāo)的重要程度需對(duì)指標(biāo)賦予相應(yīng)的權(quán)重，采用層次分析法，確定各級(jí)指標(biāo)權(quán)重［9］。邀請(qǐng)了新源縣、尼勒克縣的林業(yè)和草原局工作人員以及高校教師、專(zhuān)家等共計(jì)20人，對(duì)各指標(biāo)根據(jù)相對(duì)重要性，按照1～9標(biāo)度法進(jìn)行打分，構(gòu)造數(shù)值判斷矩陣。對(duì)判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，使所有判斷矩陣滿(mǎn)足CR＜0.1時(shí)或λmax=n，CI=0的條件［10］。利用邁實(shí)層次分析法軟件計(jì)算各指標(biāo)權(quán)重值，最終得到草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)各層指標(biāo)的權(quán)重，詳情見(jiàn)表2。

表2 草原生態(tài)補(bǔ)償政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及其權(quán)重

3 草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施效果模糊綜合評(píng)價(jià)

采用邁實(shí)模糊綜合評(píng)判軟件對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，模糊綜合評(píng)價(jià)法是基于模糊數(shù)學(xué)理論，將定性評(píng)價(jià)指標(biāo)定量化的過(guò)程，其評(píng)價(jià)結(jié)果是根據(jù)最末一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重和隸屬度逐級(jí)向上計(jì)算得出，具有操作簡(jiǎn)單且結(jié)果可靠。具體如式（1）所示。

式中，B表示評(píng)價(jià)結(jié)果，W表示指標(biāo)權(quán)重向量，wi表示各指標(biāo)權(quán)重系數(shù)，R表示模糊關(guān)系矩陣，rij表示第i個(gè)因素對(duì)j中評(píng)價(jià)的隸屬度，“°”表示模糊算子，采用模糊理論中的加權(quán)平均算子M（·，＋）。

3.1 確定評(píng)價(jià)等級(jí)

為了直觀反映出對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策模糊綜合評(píng)價(jià)的結(jié)果，將評(píng)價(jià)集合定義為V=｛v1，v2，v3，v4，v5｝=｛好，較好，一般，較差，差｝。由于多級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)所得到的評(píng)價(jià)結(jié)果是一個(gè)模糊向量，而實(shí)際需要的是清晰評(píng)價(jià)，為了使評(píng)價(jià)的最終結(jié)果明確，需要對(duì)該向量進(jìn)行精確化，或稱(chēng)為反模糊化，以確定綜合評(píng)價(jià)等級(jí)［11］。采用模糊綜合評(píng)分值法對(duì)模型所得到的評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行反模糊化。通過(guò)模糊綜合評(píng)價(jià)得到隸屬度bj=｛bj1，bj2，bj3…bj5｝，并為每一個(gè)隸屬度賦值yj（yj＞0），即yj1=10（分），yj2=8（分），yj3=6（分），yj4=4（分），yj5=2（分），其中1、2、3、4、5分別代表好、較好、一般、較差、差，利用式（2）對(duì)各項(xiàng)隸屬度和賦值進(jìn)行綜合評(píng)分，得出各指標(biāo)層的評(píng)價(jià)指數(shù)Yj，并將評(píng)分值0.00～10.00劃分為5個(gè)等級(jí)，并依據(jù)表3劃分草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施效果等級(jí)。

表3 政策實(shí)施效果等級(jí)劃分

3.2 模糊綜合評(píng)價(jià)

3.2.1 一級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià) 對(duì)生態(tài)效益A1進(jìn)行模糊綜合評(píng)價(jià)，由表2可知，生態(tài)效益A1的權(quán)重向量W1=（0.315 0.206 0.116 0.097 0.136 0.130）。

（1）進(jìn)行單因素模糊評(píng)價(jià)，建立模糊關(guān)系矩陣。

（2）進(jìn)行多因素模糊綜合評(píng)價(jià)

同樣可以得到經(jīng)濟(jì)效益B2、社會(huì)效益B3的模糊評(píng)價(jià)結(jié)果：

3.2.2 二級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià) 對(duì)一級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果B1、B2和B3進(jìn)行整理，構(gòu)成矩陣B，將矩陣B作為準(zhǔn)則層評(píng)價(jià)因素對(duì)評(píng)價(jià)等級(jí)的隸屬度矩陣R［12］。由準(zhǔn)則層的權(quán)重向量W=（0.477 0.298 0.255）。

3.3 評(píng)價(jià)計(jì)算結(jié)果

根據(jù)模糊綜合評(píng)分值法，對(duì)模糊綜合評(píng)價(jià)模型所得到的隸屬度B進(jìn)賦值，計(jì)算出評(píng)價(jià)指數(shù)Yj。計(jì)算得出生態(tài)效益評(píng)價(jià)指數(shù)Y1=0.311×10+0.352×8+0.183×6+0.106×4+0.048×2，保留小數(shù)點(diǎn)后兩位有效數(shù)字，為7.54。

同理可以得出，經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指數(shù)Y2為5.94；社會(huì)效益評(píng)價(jià)指數(shù)Y3為7.34；綜合效益評(píng)價(jià)指數(shù)Y4為7.01。

4 結(jié)果與分析

4.1 生態(tài)效益評(píng)價(jià)

草原生態(tài)補(bǔ)償政策的生態(tài)效益評(píng)價(jià)指數(shù)為7.54，處于第二等級(jí)6.00～8.00，說(shuō)明政策使得伊犁河谷生態(tài)環(huán)境改善效果比較好，草原的植被、生產(chǎn)力得到較大程度恢復(fù)，鼠蟲(chóng)害發(fā)生率下降。2018年伊犁河谷天然草原鮮草產(chǎn)量達(dá)2 069萬(wàn)t，比“十二五”期間鮮草平均產(chǎn)量增加213萬(wàn)t，增幅達(dá)11.4%；草原綜合植被蓋度達(dá)65.7%，較“十二五”期間平均增加4.1%。伊犁河谷作為著名的旅游區(qū)，以迷人的風(fēng)景和舒適的氣候吸引著國(guó)內(nèi)外游客，帶動(dòng)了伊犁河谷經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施不僅改善了草原生態(tài)環(huán)境，更是伊犁河谷畜牧業(yè)和旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的保障，良好的生態(tài)環(huán)境、怡人的氣候、天然的風(fēng)景成為了伊犁河谷人民的驕傲。

4.2 經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)

草原生態(tài)補(bǔ)償政策的經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指數(shù)5.94，處于第三等級(jí)4.00～6.00，說(shuō)明該政策在伊犁河谷的經(jīng)濟(jì)效果一般。隨著物價(jià)不斷上漲，牧戶(hù)得到的補(bǔ)償資金無(wú)法完全彌補(bǔ)因禁牧或減畜帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失，從而降低了部分牧民對(duì)政策的積極性，政策的實(shí)施對(duì)增加牧民經(jīng)濟(jì)收入的效果有待提升。隨著草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施，牧民的非牧業(yè)收入逐漸增加，牧民們開(kāi)始發(fā)展集約化舍飼畜牧業(yè)，暖季放牧、冷季舍飼，這一過(guò)程需要修建更多牲畜棚圈，飼草料需求量也加大，增加牧民的經(jīng)濟(jì)壓力，需要牧民減少牲畜數(shù)量，更注重品種改良。

4.3 社會(huì)效益評(píng)價(jià)

草原生態(tài)補(bǔ)償政策的社會(huì)效益評(píng)價(jià)指數(shù)為7.34，處于第二等級(jí)6.00～8.00，說(shuō)明政策在伊犁河谷的社會(huì)效果較好。隨著草原生態(tài)補(bǔ)償政策的落實(shí)和“牧民定居”工程的實(shí)施，牧民已不同程度實(shí)現(xiàn)了定居，生活環(huán)境和生活條件得到了極大改善，牧區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和治安情況得到了提升，推進(jìn)了牧區(qū)生態(tài)文明的建設(shè)。隨著禁牧和草畜平衡制度的逐步落實(shí)，減少牲畜的牧戶(hù)轉(zhuǎn)變了為少量牲畜而全年放牧的生產(chǎn)方式，將草場(chǎng)和牲畜流轉(zhuǎn)給其他人，自己則從事飼草料種植、牲畜育肥或務(wù)工等，從原來(lái)只從事畜牧業(yè)變成了多種就業(yè)方式。

4.4 綜合效益評(píng)價(jià)

綜合效益評(píng)價(jià)得分為7.01，處于第二等級(jí)6.00～8.00，說(shuō)明草原生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施在伊犁河谷地區(qū)整體上取得了較好的效果，取得這樣的成果，得益于伊犁河谷地區(qū)政府工作人員和牧民們的共同努力。但取得的成效與政策理想目標(biāo)還有一定差距。為了實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)環(huán)境得到改善的同時(shí)，更好地促進(jìn)牧民收入增加，達(dá)到伊犁河谷畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的目的，不僅需要提高政府工作人員政策執(zhí)行力，而且需要廣大牧民積極配合政策執(zhí)行，意識(shí)到實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償政策、保護(hù)草原生態(tài)的重要性。

5 小結(jié)與討論

運(yùn)用AHP-模糊綜合評(píng)價(jià)法，對(duì)伊犁河谷草原生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施效果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，研究結(jié)果表明，伊犁河谷地區(qū)通過(guò)實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償政策，草原生態(tài)環(huán)境得到了較好的改善，牧民的生活環(huán)境和生活質(zhì)量提高，而增加當(dāng)?shù)啬撩袷杖氲男Ч话恪２菰鷳B(tài)補(bǔ)償政策在伊犁河谷實(shí)施取得的成效比較顯著，其中生態(tài)效益、社會(huì)效益和綜合效益處于較好的水平，而經(jīng)濟(jì)效益處于一般水平。

有學(xué)者認(rèn)為，草原生態(tài)補(bǔ)償政策的有效實(shí)施，在一定程度上改善了伊犁河谷草原的草地退化現(xiàn)象，推動(dòng)了當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)畜牧生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型，然而因政策資金分配不合理，資金補(bǔ)貼低，難以保障牧民的日常生活開(kāi)銷(xiāo)，沒(méi)有顯著增加牧民的收入［13］。也有學(xué)者認(rèn)為，草原生態(tài)環(huán)境狀況有所改善，但對(duì)于農(nóng)戶(hù)家庭收入影響相對(duì)較小，也未使得農(nóng)戶(hù)收入有顯著改善［14］。

實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呤菫榱藢?shí)現(xiàn)保護(hù)草原生態(tài)和促進(jìn)牧民增收的雙重目標(biāo)［15］。在草場(chǎng)禁牧期間，雖然草原植被、生態(tài)恢復(fù)較快，但長(zhǎng)時(shí)間舍飼圈養(yǎng)難以實(shí)現(xiàn)且不利于牲畜健康，牧民只能租用草場(chǎng)或轉(zhuǎn)交他人放養(yǎng)牲畜。同時(shí)因?yàn)轱暳巷暡萦昧亢蛣趧?dòng)力成本增加、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低、發(fā)放不及時(shí)和政策監(jiān)管力度不足等原因，增加了牧民生產(chǎn)支出，影響了政策實(shí)施效果。牧民普遍文化水平低、缺乏技能，嚴(yán)重制約了牧民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式和再就業(yè)。

伊犁河谷地區(qū)在繼續(xù)改善草原生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，需要根據(jù)實(shí)際情況提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整補(bǔ)償金發(fā)放時(shí)間；加強(qiáng)政策監(jiān)管力度，杜絕邊保護(hù)、邊破壞的現(xiàn)象；提高牧民自身素質(zhì)，加快轉(zhuǎn)變牧民生產(chǎn)方式，從而增加非牧業(yè)收入等，為促進(jìn)伊犁河谷畜牧業(yè)健康發(fā)展和農(nóng)牧民持續(xù)增收打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。