民族地區(qū)財(cái)政扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)與路徑優(yōu)化
——基于重慶市6個(gè)樣本縣民族地區(qū)的實(shí)證研究

亢 犁，劉芮伶

(西南大學(xué) 國(guó)家治理學(xué)院， 重慶 400715)

一、引言

在我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，貧困問題一直是掣肘我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“短板”問題。2020年底，中國(guó)消除了絕對(duì)貧困，提前10年實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程中確定的減貧目標(biāo)，贏得了國(guó)際社會(huì)的廣泛贊譽(yù)。由于已脫貧人口自身的脆弱性，以及收入的不穩(wěn)定性和單調(diào)性，貧困地區(qū)在全面脫貧之后面臨著貧困的反復(fù)及減貧的不可持續(xù)等威脅。因此，絕對(duì)貧困的消除并不意味著貧困問題的終結(jié)，扶貧的最終目的在于提升貧困群體的可持續(xù)生計(jì)能力，從而助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在此背景下，重視對(duì)返貧預(yù)防與治理成為新時(shí)期貧困治理的重點(diǎn)。其中，獲得國(guó)家財(cái)政性、轉(zhuǎn)移性收入支持的群體較為脆弱，對(duì)財(cái)政政策依賴度高，返貧可能性較大。當(dāng)前，民族地區(qū)剛剛消除原發(fā)性貧困，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)還較為薄弱，易地扶貧搬遷后續(xù)扶持任務(wù)艱巨繁重，因病、因?qū)W、因婚致貧、返貧風(fēng)險(xiǎn)較高，脫貧群體發(fā)展動(dòng)力仍然不足，民族地區(qū)仍是新階段鞏固脫貧成果的重點(diǎn)和難點(diǎn)地區(qū)。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”，其中最根本的就是發(fā)揮財(cái)政政策的支撐作用，提升財(cái)政減貧的靶向與保底功能。

在貧困治理過程中，財(cái)政支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和方向直接影響國(guó)家扶貧政策的實(shí)施效果。要想使財(cái)政政策能更加精準(zhǔn)發(fā)力，穩(wěn)固民族地區(qū)脫貧成果，實(shí)現(xiàn)更高水平小康，就需要對(duì)相關(guān)財(cái)政政策的實(shí)施效果加以評(píng)估。許多學(xué)者對(duì)財(cái)政扶貧展開了績(jī)效評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)財(cái)政扶貧支出能夠直接減少農(nóng)村貧困[1-2]，對(duì)貧困人口減貧增收產(chǎn)生顯著的正向影響，能持續(xù)刺激貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展[3]，提升當(dāng)?shù)毓卜?wù)水平，對(duì)人力資本積累效率的提高亦存在正向促進(jìn)作用[4-5]。然而，在實(shí)施財(cái)政扶貧政策時(shí)，地區(qū)財(cái)政扶貧資金投入不均衡[6]、資金使用管理不規(guī)范、扶貧資金績(jī)效較低，短期政策有效、長(zhǎng)期政策損耗，一般貧困者成為政策短板等問題[7]仍然突出，需要進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政扶貧資金瞄準(zhǔn)機(jī)制[8]，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施力度，提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付減貧政策的精準(zhǔn)性[9]。部分學(xué)者對(duì)提高財(cái)政資金扶貧減貧績(jī)效提出了有針對(duì)性的政策建議?？镄∑降日J(rèn)為在新發(fā)展理念指導(dǎo)下，科學(xué)地進(jìn)行中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)具有重要意義[10]；張楠等提出，要重視提高貧困人口的自我發(fā)展能力和可持續(xù)增收能力，構(gòu)建兼具包容性與可持續(xù)性的財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系[11]；魏曉博等認(rèn)為，完成第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的必然舉措是謀劃未來長(zhǎng)期減貧戰(zhàn)略，重新審視財(cái)政分權(quán)對(duì)多維減貧的影響，優(yōu)化貧困治理路徑[12]。

就扶貧績(jī)效的評(píng)價(jià)方法而言，學(xué)界應(yīng)用較為廣泛的模型有數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)、層次分析法(AHP)等。李凱等基于一手實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，運(yùn)用OLS的多元線性回歸模型，評(píng)估西南連片特困地區(qū)235個(gè)村莊鄉(xiāng)村旅游的整體減貧效果[13]。蔡進(jìn)等利用雙重差分模型，檢驗(yàn)了精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)貧困戶收入的增收效果，并建議從特色產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療、住房等維度確保貧困農(nóng)戶脫貧后保持穩(wěn)定增收[14]；孫晗霖等采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法(DEA)和Malmquist指數(shù)法對(duì)渝東南民族地區(qū)財(cái)政扶貧績(jī)效進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)，并運(yùn)用Tobit模型探究影響的主要因素[15]；任志江等基于“全國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查”數(shù)據(jù)，利用固定效應(yīng)模型，實(shí)證檢驗(yàn)了傾斜性醫(yī)療保險(xiǎn)扶貧政策的減貧效應(yīng)[16]。

通過梳理發(fā)現(xiàn)，國(guó)外學(xué)者較早對(duì)貧困話題展開了研究，研究焦點(diǎn)集中于貧困生成機(jī)制、家庭福利與貧困、貧困程度測(cè)量等方面，這些研究為深入研究貧困治理問題做出了有益探索，有助于正確認(rèn)識(shí)中國(guó)的貧困問題。國(guó)內(nèi)學(xué)者大多立足于我國(guó)的基本國(guó)情和政策導(dǎo)向來探討財(cái)政扶貧問題，研究范圍多集中于民族地區(qū)、貧困地區(qū)，研究方法多為定性研究方法，研究成果主要集中在揭示財(cái)政扶貧過程中存在的問題及路徑構(gòu)建方面，文獻(xiàn)多從單一角度進(jìn)行評(píng)價(jià)研究，未能系統(tǒng)綜合考量財(cái)政扶貧績(jī)效。本文基于DEA-BCC模型和Malmquist指數(shù)對(duì)重慶市6個(gè)樣本縣財(cái)政扶貧績(jī)效進(jìn)行靜態(tài)與動(dòng)態(tài)雙重評(píng)價(jià)，為民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量減貧提出切實(shí)可行的優(yōu)化路徑。重慶市山地眾多且少數(shù)民族聚居，致貧因素復(fù)雜，扶貧減貧難度大。本文選取以土家族和苗族為主的石柱土家族自治縣、酉陽(yáng)土家族苗族自治縣、彭水苗族土家族自治縣、秀山土家族苗族自治縣，以及云陽(yáng)縣、奉節(jié)縣的少數(shù)民族鄉(xiāng)為樣本。6個(gè)樣本縣均曾為國(guó)家級(jí)貧困縣，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一直是政府關(guān)注的重點(diǎn)。由于受限于歷史、地理、生態(tài)保護(hù)等剛性制約，6個(gè)樣本縣面臨著土地人口承載力低、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施差、資源優(yōu)勢(shì)難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)等困境，返貧風(fēng)險(xiǎn)極高。因此，綜合評(píng)價(jià)精準(zhǔn)扶貧階段財(cái)政扶貧政策的實(shí)施情況和效果，了解存在的問題，對(duì)于構(gòu)建、鞏固與拓展脫貧成果的長(zhǎng)效機(jī)制，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和現(xiàn)代化建設(shè)，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

二、財(cái)政資金助推民族地區(qū)減貧的理論分析

隨著絕對(duì)貧困的終結(jié)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用于減貧的邊際效應(yīng)逐漸遞減，而財(cái)政資金的減貧作用日益凸顯。財(cái)政資金能夠有效激發(fā)地方自主性，提高資金整合力度，彌補(bǔ)民族地區(qū)綜合發(fā)展資金嚴(yán)重不足這一短板，賦予已脫貧人口自我發(fā)展的信心與勇氣。財(cái)政資金能夠更好地激發(fā)政府部門在新階段扶貧工作中的內(nèi)生動(dòng)力，一方面強(qiáng)化政府等職能部門的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)精神，另一方面，依托于制度更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和政府效能。政府的財(cái)政資金和轉(zhuǎn)移支付向民族地區(qū)傾斜時(shí)，需要嚴(yán)格按照財(cái)政體制的框架運(yùn)作，以漸進(jìn)性、公平性、科學(xué)性為原則，有序推進(jìn)脫貧成果鞏固與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實(shí)施。

全面建成小康社會(huì)后的扶貧減貧工作要在政府系統(tǒng)部署下，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，有效整合資源，變資金分散使用、項(xiàng)目分散實(shí)施為統(tǒng)籌集中投放，依靠資金的撬動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)擴(kuò)散、教育升級(jí)、主體培育、社會(huì)保障等的有效整合。財(cái)政資金助推民族地區(qū)減貧的作用機(jī)理如圖1所示，具體措施是：調(diào)整優(yōu)化財(cái)政資金投入結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)突出農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造特色產(chǎn)業(yè)集群，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)；加大民族地區(qū)教育支持力度，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源流通共享，強(qiáng)化職業(yè)教育和勞動(dòng)力技能培訓(xùn)，提升已脫貧群體的可持續(xù)發(fā)展能力，為鄉(xiāng)村振興提供人才支持；充分發(fā)揮社會(huì)保障的減貧功能，減輕脫貧戶社保壓力，盡可能滿足其基本利益訴求，緩解從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或外出務(wù)工的后顧之憂；引導(dǎo)貧困地區(qū)充分依托市場(chǎng)機(jī)制，整合各方優(yōu)勢(shì)資源[17]，將資本市場(chǎng)“勢(shì)能”轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展“動(dòng)能”，發(fā)揮資本市場(chǎng)樞紐地位的優(yōu)勢(shì)；加大財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金對(duì)農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的支持力度，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，著力促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足。

圖1 財(cái)政資金助推民族地區(qū)減貧的理論分析框架

上述環(huán)節(jié)不是獨(dú)立存在，而是在制度框架下互相作用、相互承接的。其中制度供給為保障，機(jī)制設(shè)計(jì)為核心，各環(huán)節(jié)相互銜接，最后利用資金撬動(dòng)貫穿始終，形成整體合力。

三、模型構(gòu)建與數(shù)據(jù)來源

(一)模型選取

DEA模型是基于相對(duì)比較角度，對(duì)被評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行非參數(shù)效率分析的一種統(tǒng)計(jì)方法，主要運(yùn)用在經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等研究領(lǐng)域，同時(shí)也被廣泛運(yùn)用于測(cè)算評(píng)價(jià)政府、企業(yè)等單位的工作績(jī)效[18]。本文采用DEA模型測(cè)算政府財(cái)政扶貧績(jī)效，該模型在處理多輸出-多輸入的有效性評(píng)價(jià)方面具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)：其一，無需對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行量綱化和正向化處理；其二，無需任何權(quán)重假設(shè)，客觀性較強(qiáng)；其三，無需確定輸入指標(biāo)與輸出指標(biāo)之間的生產(chǎn)函數(shù)表達(dá)式。此外，BCC模型能夠在規(guī)模報(bào)酬可變前提下對(duì)決策單元進(jìn)行評(píng)價(jià)，綜合效率衡量之后能夠繼續(xù)分解為純技術(shù)效率(PTE)和規(guī)模效率(SE)，三者之間存在相應(yīng)關(guān)系：綜合效率=純技術(shù)效率×規(guī)模效率。其中，純技術(shù)效率是指在排除規(guī)模報(bào)酬影響后，當(dāng)前技術(shù)水平下的投入產(chǎn)出效率，規(guī)模效率可以理解為資金投入規(guī)模對(duì)財(cái)政扶貧效率的影響，反映扶貧資金當(dāng)前規(guī)模與最適規(guī)模之間的差距。若PTE>SE，表明純技術(shù)效率低下導(dǎo)致財(cái)政扶貧低效，反之，則表示規(guī)模效率下降是財(cái)政扶貧低效的主要原因。

綜合考慮現(xiàn)實(shí)可操作性，以及政府調(diào)整財(cái)政扶貧投入的可行性，本文采用BANKER提出的投入導(dǎo)向型的BCC模型進(jìn)行扶貧績(jī)效的靜態(tài)測(cè)度[19]。

選擇不同年份的時(shí)間序列作為實(shí)際決策單元(DMU)，假設(shè)有n個(gè)決策單元(j=1,2,…,n)，各DMU均有p種類型的投入xj=(x1j,x2j,…,xpj)T，q種類型的產(chǎn)出yj=(y1j,y2j,…,yqj)T，其中xij對(duì)應(yīng)第j個(gè)DMU對(duì)第i種輸入的投入量，yrj對(duì)應(yīng)第j個(gè)DMU對(duì)第r種輸出的產(chǎn)出量，xij與yrj均大于0。投入導(dǎo)向型的BCC模型(I-BC2)線性規(guī)劃表達(dá)式如下：

(1) 當(dāng)θ0=1，sj-0與sr+0都為0時(shí)，此時(shí)DMUj0是純技術(shù)有效的；

(2) 當(dāng)θ0=1，sj-0或者sr+0至少有一個(gè)不為0時(shí)，此時(shí)DMUj0是DEA弱有效的；

(3) 當(dāng)θ01時(shí)，此時(shí)DMUj0是純技術(shù)無效的，表明各投入產(chǎn)出指標(biāo)和資源配置水平有待提高。

DEA模型基于靜態(tài)角度測(cè)算評(píng)價(jià)相對(duì)效率值，即在同一時(shí)期內(nèi)測(cè)度相對(duì)效率，為了跨時(shí)期對(duì)財(cái)政扶貧效率值進(jìn)行動(dòng)態(tài)測(cè)度，引進(jìn)CAVES等提出的Malmquist指數(shù)以及FARE等學(xué)者建立的Malmquist指數(shù)法(能夠測(cè)度全要素生產(chǎn)率(TFP)變化值)[20-21]，其最大優(yōu)勢(shì)在于不需要闡明價(jià)格信息及行為假設(shè)，且公式進(jìn)一步分解為技術(shù)效率(EC)、技術(shù)進(jìn)步指數(shù)(TC)、純技術(shù)效率(PC)和規(guī)模效率(SE)四部分，以綜合考察樣本區(qū)2008—2018年的全要素生產(chǎn)率指數(shù)。

本文基于Malmquist指數(shù)，對(duì)2008—2018年重慶市6個(gè)樣本縣財(cái)政扶貧效率變化進(jìn)行測(cè)算分析，在規(guī)模報(bào)酬不變(CRS)的前提下，t至t+1時(shí)期Malmquist指數(shù)的推算過程如下：

規(guī)模報(bào)酬不變(CRS)假設(shè)下，TFP可以分解為技術(shù)效率(EC)和技術(shù)進(jìn)步(TC)：

其中，技術(shù)效率(EC)衡量DMU是否更貼近當(dāng)前生產(chǎn)前沿，反映DMU管理水平的變化。當(dāng)EC>1時(shí)，表明整體效率提高；當(dāng)EC=1時(shí)，表示整體效率沒有變化；當(dāng)EC<1時(shí)，表示整體效率下降。技術(shù)進(jìn)步(TC)測(cè)算決策單元后一時(shí)期的生產(chǎn)相較于前一時(shí)期而言是否存在技術(shù)效率提升，若數(shù)值為1，表示決策單元的技術(shù)效率得到改善；若數(shù)值<1，則技術(shù)效率出現(xiàn)倒退；當(dāng)數(shù)值=1時(shí)，技術(shù)效率無變化。

假設(shè)規(guī)模報(bào)酬可變(VRS)，技術(shù)效率可以解釋為純技術(shù)效率變動(dòng)指數(shù)(PC)和規(guī)模效率變動(dòng)指數(shù)(SE)的乘積，公式如下：

純技術(shù)效率變化指數(shù)(PC)是指兩個(gè)時(shí)期內(nèi)相對(duì)效率的變動(dòng)情況，在技術(shù)和規(guī)模保持不變的情況下，若PC>1，表示財(cái)政扶貧相對(duì)效率得到了提高，反之則降低。

(二)指標(biāo)選取與數(shù)據(jù)來源

關(guān)于財(cái)政扶貧的投入指標(biāo)，張程等學(xué)者認(rèn)為投入指標(biāo)既要反映經(jīng)濟(jì)績(jī)效(貧困群體收入、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值等)，更要涵蓋社會(huì)績(jī)效(公共產(chǎn)品供應(yīng)、教育醫(yī)療改善等)[3]；宋鳳軒等也認(rèn)為，收入、教育、醫(yī)療等各方面應(yīng)被納入扶貧績(jī)效評(píng)定指標(biāo)體系[6]。因此，結(jié)合指標(biāo)數(shù)據(jù)的獲取原則，綜合“五個(gè)一批，六個(gè)精準(zhǔn)”的精準(zhǔn)扶貧脫貧基本方略，將投入指標(biāo)確定為農(nóng)林水支出、教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出，產(chǎn)出指標(biāo)確定為人均地區(qū)生產(chǎn)總值、農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值、初中專任教師人數(shù)、衛(wèi)生技術(shù)人員人數(shù)。所有指標(biāo)數(shù)據(jù)均取自于2008—2018年《重慶統(tǒng)計(jì)年鑒》(區(qū)縣)、2008—2018年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展公報(bào)》以及2008—2018年《統(tǒng)計(jì)年鑒》中提供的重慶市各區(qū)縣的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)(表1)。

表1 財(cái)政扶貧投入產(chǎn)出指標(biāo)體系

四、實(shí)證分析

(一)財(cái)政扶貧績(jī)效靜態(tài)分析

利用DEAP 2.1軟件，結(jié)合投入導(dǎo)向型的BCC模型對(duì)重慶市6個(gè)樣本縣的財(cái)政扶貧進(jìn)行測(cè)算，分別得到6個(gè)縣2008—2018年財(cái)政扶貧工作的相對(duì)效率值和規(guī)模報(bào)酬變化趨勢(shì)，分析結(jié)果見表2。

1.各樣本縣財(cái)政扶貧綜合效率分析

如表2所示，2008—2010年，除秀山縣以外，其余5縣均達(dá)到過DEA有效，其中石柱縣3年財(cái)政扶貧都處于DEA有效狀態(tài)，純技術(shù)效率、規(guī)模效率與綜合效率值為1.000，表明在此期間財(cái)政扶貧資源整合、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、規(guī)模集聚等都達(dá)到了有效，規(guī)模收益處在最佳狀態(tài)。2011—2016年6個(gè)樣本縣僅有彭水縣于2012、2014年達(dá)到DEA有效，且綜合效率值并不呈現(xiàn)單一遞增或遞減趨勢(shì)，2012年的綜合效率值最低，主要原因是規(guī)模效率下降，部分區(qū)縣存在過度或盲目投入造成投入剩余，這表明各地政府經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐探索，已成功總結(jié)出一條立足自身且行之有效的財(cái)政扶貧方式，財(cái)政扶貧的管理水平不斷提高。未來，財(cái)政政策的重點(diǎn)主要是財(cái)政資金投入力度，提高扶貧資金配置和利用效率。

表2 各樣本縣財(cái)政扶貧的綜合效率

2.各樣本縣財(cái)政扶貧純技術(shù)效率分析

從整體角度看，2008—2018年6個(gè)樣本縣的純技術(shù)效率普遍偏高，呈現(xiàn)波動(dòng)中上升的特征，這表明隨著扶貧工作的不斷深入，各區(qū)縣扶貧資金管理使用逐步規(guī)范、資金使用成效顯著提升。具體來看，2012—2016年各樣本縣純技術(shù)效率值變動(dòng)幅度較大，其主要原因是：精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的穩(wěn)步開展，國(guó)家扶貧力度不斷加大，而樣本縣自身發(fā)展能力不足，地方政府財(cái)力有限，扶貧資金管理水平和使用效益尚未實(shí)現(xiàn)最優(yōu)，短期內(nèi)投入增加未能獲得相應(yīng)的產(chǎn)出效益，反而導(dǎo)致純技術(shù)效率出現(xiàn)頻繁波動(dòng)。2016年后，各樣本縣政府在深入落實(shí)扶貧開發(fā)工作過程中，積極探索財(cái)政扶貧新模式，形成了獨(dú)特的資金使用模式，財(cái)政資金的投入使用均顯著降低了貧困人口規(guī)模和貧困發(fā)生率。

表3 各樣本縣財(cái)政扶貧純技術(shù)效率

3.各樣本縣財(cái)政扶貧規(guī)模效率分析

由表4可知，6個(gè)樣本縣2008—2018年的規(guī)模效率大多保持在0.700～1.000，表明財(cái)政扶貧規(guī)模效率相對(duì)較高。具體來看，石柱縣、彭水縣、秀山縣的規(guī)模效率差距較小，說明三地財(cái)政扶貧投入產(chǎn)出結(jié)構(gòu)較為合理；酉陽(yáng)縣、云陽(yáng)縣、奉節(jié)縣2014—2016年規(guī)模效率小幅下降，這表明隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略深化，這3個(gè)縣加大了財(cái)政投入力度，但忽略了資源配置的有效性，缺乏再增加投入的積極性，致使扶貧資源投入過剩，未能充分發(fā)揮規(guī)模收益帶來的積極作用。

解決這個(gè)問題，第一，要完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制。農(nóng)業(yè)水價(jià)比較復(fù)雜，既要考慮滿足水利工程運(yùn)行的成本，也要考慮農(nóng)民水費(fèi)支出的承受能力。我們現(xiàn)在主要是按照促進(jìn)節(jié)約用水、降低農(nóng)民水費(fèi)支出、保障工程良性運(yùn)行的原則，通過科學(xué)測(cè)算農(nóng)業(yè)灌溉的成本，將農(nóng)村集體和農(nóng)民合作組織的管理運(yùn)行維護(hù)費(fèi)納入水費(fèi)，合理核定農(nóng)業(yè)的水價(jià)，加快實(shí)行農(nóng)業(yè)終端水價(jià)。

表4 各樣本縣財(cái)政扶貧規(guī)模效率

(二)財(cái)政扶貧績(jī)效動(dòng)態(tài)分析

運(yùn)用產(chǎn)出導(dǎo)向型DEA-Malmquist模型對(duì)2008—2018年重慶市6個(gè)樣本縣民族地區(qū)財(cái)政扶貧投入與產(chǎn)出原始數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，分析財(cái)政扶貧全要素生產(chǎn)率變化及分解狀況，以更好明晰各種投入要素(能力實(shí)現(xiàn)、技術(shù)進(jìn)步等)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。

1.重慶市樣本縣財(cái)政扶貧全要素生產(chǎn)率分析

表5顯示了樣本縣財(cái)政扶貧全要素生產(chǎn)率構(gòu)成及變化，2008—2018年6個(gè)樣本縣財(cái)政扶貧全要素生產(chǎn)率整體上呈現(xiàn)波動(dòng)上升趨勢(shì)。2008—2009年全要素生產(chǎn)率小幅下降，降幅為9.4%，主要源于技術(shù)水平的下降，雖然規(guī)模效率有所增長(zhǎng)，但增長(zhǎng)幅度不足以抵消技術(shù)水平下降所造成的負(fù)面效應(yīng)。2009—2010年全要素生產(chǎn)率略有提升，漲幅為6%，技術(shù)效率的提高有絕對(duì)貢獻(xiàn)。2010—2012年全要素生產(chǎn)率連續(xù)下降，雖然2011—2012年技術(shù)效率有小幅提升，但技術(shù)水平下降幅度較大，造成2010—2012年全要素生產(chǎn)率10.4%、19.2%的下降。2012—2013年技術(shù)效率有輕微下降，值得一提的是，全要素生產(chǎn)率在技術(shù)水平進(jìn)步的推動(dòng)下，提升19.5%。2013—2015年全要素生產(chǎn)率持續(xù)下降，盡管技術(shù)水平有3%的提升，但在純技術(shù)效率與技術(shù)效率均下降的雙重影響下，這一時(shí)期全要素生產(chǎn)率存在4.1%、3.1%的小幅下降。2015—2016年在技術(shù)水平逐年提高的催化作用下，全要素生產(chǎn)率持續(xù)上升，究其原因，主要源自精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施，地區(qū)扶貧資源得以優(yōu)化整合，貧困區(qū)域經(jīng)濟(jì)和就業(yè)得到發(fā)展，夯實(shí)了新一階段扶貧工作的基礎(chǔ)，提高了財(cái)政扶貧效率。綜上所述，樣本區(qū)由于自身財(cái)政資金缺乏，歷年財(cái)政扶貧欠賬較多，技術(shù)進(jìn)步緩慢甚至出現(xiàn)小幅倒退，全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)較為緩慢。若想進(jìn)一步提高全要素生產(chǎn)率，一要推動(dòng)自身技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新，二要積極引進(jìn)外來先進(jìn)技術(shù)。此外，技術(shù)效率對(duì)全要素生產(chǎn)率有明顯的促進(jìn)作用，但其上升速度極為緩慢，年均上升幅度1%。將技術(shù)效率進(jìn)行分解發(fā)現(xiàn)，純技術(shù)效率在某些年份不增反降，規(guī)模效率改進(jìn)能顯著提升技術(shù)效率水平，其原因在于重慶市立足自身優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)扶貧產(chǎn)業(yè)的集約化整合，充分發(fā)揮了規(guī)模效率的作用。但不可否認(rèn)的是，只有重視改進(jìn)純技術(shù)效率，才能進(jìn)一步提高生產(chǎn)率。當(dāng)前，提升扶貧工作績(jī)效的純技術(shù)效率主要包括推動(dòng)已脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、擴(kuò)大人力資本投資及教育投入、創(chuàng)新金融扶貧政策等方式，這些方式能將扶貧資源優(yōu)勢(shì)更快轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，持續(xù)助力民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

表5 樣本縣財(cái)政扶貧全要素生產(chǎn)率構(gòu)成及變化

2.各樣本縣全要素生產(chǎn)率分析

為了使所選樣本區(qū)全要素生產(chǎn)率變化顯示更為直觀，通過DEAP2.1計(jì)算6個(gè)樣本縣在2008—2018年全要素生產(chǎn)率變化趨勢(shì)，如表6所示。數(shù)據(jù)顯示，6個(gè)樣本縣中石柱縣、酉陽(yáng)縣與秀山縣的全要素生產(chǎn)率呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，漲幅分別為1.3%、4.9%和1.3%，主要源自技術(shù)進(jìn)步，其中技術(shù)水平增長(zhǎng)幅度最高的為云陽(yáng)縣，漲幅為4.9%；其次為秀山縣，技術(shù)水平增長(zhǎng)幅度為1.3%；同時(shí)，石柱縣與秀山縣的技術(shù)效率也有所提高，增幅分別為1.4%與1.3%。云陽(yáng)縣與奉節(jié)縣的全要素生產(chǎn)率均為1.000，主要得益于純技術(shù)效率與規(guī)模效率的雙重貢獻(xiàn)。酉陽(yáng)縣與彭水縣的全要素生產(chǎn)率均有不同程度的下降，雖然規(guī)模效率的改進(jìn)實(shí)現(xiàn)了技術(shù)效率的小幅提升，但技術(shù)水平的下降最終導(dǎo)致了兩地區(qū)全要素生產(chǎn)率不同程度的降低，降幅分別為1.4%、3.9%，要想提高生產(chǎn)率，需要充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)的推動(dòng)作用。總體而言，2008—2018年，純技術(shù)效率與規(guī)模效率的上升提高了技術(shù)效率，生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)體系的創(chuàng)新支撐了技術(shù)進(jìn)步，在技術(shù)效率與技術(shù)水平的雙重正向作用下，各樣本縣全要素生產(chǎn)率會(huì)在一定程度上得到提高。

表6 各樣本縣財(cái)政扶貧全要素生產(chǎn)率構(gòu)成

五、民族地區(qū)財(cái)政扶貧路徑優(yōu)化

目前，多數(shù)民族地區(qū)的貧困區(qū)域仍缺乏自我發(fā)展的條件和能力，以發(fā)展產(chǎn)業(yè)為主的扶貧方式難以完全支撐民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展[22]，財(cái)政資金仍是實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)成功脫貧的有力推手，對(duì)鞏固民族地區(qū)的脫貧成果和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興至關(guān)重要。通過對(duì)重慶市6個(gè)樣本縣民族地區(qū)財(cái)政扶貧績(jī)效測(cè)算可以看出，依托國(guó)家扶貧政策的引導(dǎo)，憑借自身比較優(yōu)勢(shì)，近10年財(cái)政扶貧績(jī)效綜合效率總體較好，但依然存在部分問題。本文的具體結(jié)論如下：(1)財(cái)政資金總體投入對(duì)樣本縣經(jīng)濟(jì)水平的相對(duì)提升有明顯促進(jìn)作用，但各區(qū)域資金投入不平衡，財(cái)政扶貧效率存在空間差異，主要影響因素為規(guī)模效率，且空間差異進(jìn)一步阻礙財(cái)政平衡與財(cái)政上的可持續(xù)發(fā)展。(2)技術(shù)進(jìn)步緩慢是制約地區(qū)財(cái)政扶貧績(jī)效提升的主因。(3)產(chǎn)業(yè)、人力資本投資及公共服務(wù)等專項(xiàng)資金均能顯著提升財(cái)政扶貧績(jī)效，即純技術(shù)效率與規(guī)模效率會(huì)加速技術(shù)效率的提高，技術(shù)效率與技術(shù)水平雙重正向作用能夠提升全要素生產(chǎn)率。

當(dāng)前我國(guó)處于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接的關(guān)鍵階段，為了更好發(fā)揮財(cái)政政策的支撐作用，構(gòu)建減貧長(zhǎng)效機(jī)制，持續(xù)鞏固脫貧成果，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提出如下優(yōu)化路徑。

探索構(gòu)建扶貧資金穩(wěn)定投入增長(zhǎng)機(jī)制，將民族地區(qū)作為財(cái)政投入的重點(diǎn)對(duì)象，適度加大財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入力度，制定并實(shí)施積極的、有差別的補(bǔ)償性財(cái)政政策，繼續(xù)把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為一般公共預(yù)算優(yōu)先保障領(lǐng)域，確保支農(nóng)投入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供政策支撐和財(cái)力保障。要改變以往財(cái)政政策一律簡(jiǎn)單地“造血式”扶持，應(yīng)立足當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際，進(jìn)行“輸血”和“造血”。剛剛脫貧的民族地區(qū)是現(xiàn)階段脫貧鞏固的主要對(duì)象，從宏觀、中觀、微觀各個(gè)層面優(yōu)化公共財(cái)政資源配置。加快推進(jìn)相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的建立，從教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面建立識(shí)別指標(biāo)體系，綜合反映貧困人口真實(shí)狀況，以此為依據(jù)提高資金投入力度；同時(shí)注重“邊緣人群”的利益與收入，將其納入財(cái)政減貧對(duì)象范疇，對(duì)于退出貧困的民族地區(qū)爭(zhēng)取再延續(xù)1～3年的專項(xiàng)扶貧與行業(yè)扶貧相結(jié)合的過渡期財(cái)政支持政策，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供足夠的財(cái)政支持。

2.優(yōu)化財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，要將公共服務(wù)均等化納入民族地區(qū)貧困治理的政策框架，作為持續(xù)包容減貧的一部分。加大財(cái)政投入在公共服務(wù)領(lǐng)域的傾斜力度，在構(gòu)建穩(wěn)定脫貧可持續(xù)發(fā)展機(jī)制的基礎(chǔ)上，把財(cái)政資金支出的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到擴(kuò)大農(nóng)村基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生體系、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化事業(yè)、社會(huì)保障和就業(yè)等基本公共服務(wù)的方向上，強(qiáng)化民族地區(qū)公共服務(wù)管理，增加農(nóng)村基本公共服務(wù)的便捷性，促進(jìn)民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化。合理規(guī)劃人力、物力和財(cái)力資源，為其提供滿足基本生活需要的福利保障和發(fā)展機(jī)會(huì)，因人因戶提供針對(duì)性的教育或技能培訓(xùn)，幫助其提升科技文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能，多措并舉不斷增強(qiáng)少數(shù)民族群體的自主價(jià)值和能動(dòng)作用，培育和壯大現(xiàn)代農(nóng)民隊(duì)伍，讓廣大農(nóng)民更加滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的新形勢(shì)新要求，在投身鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中分享現(xiàn)代化成果，實(shí)現(xiàn)自身全面發(fā)展。擴(kuò)大民族地區(qū)農(nóng)村貧困群體的醫(yī)療救助范圍，加大財(cái)政對(duì)大病保險(xiǎn)的支持力度，阻斷家庭因病致貧、返貧路徑。完善農(nóng)村基本社會(huì)保險(xiǎn)制度，縮小社會(huì)保障的城鄉(xiāng)差距，支持有條件的民族地區(qū)在相關(guān)政策引導(dǎo)下以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建設(shè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的非盈利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)的有效供給。

3.設(shè)立專項(xiàng)基金促進(jìn)民族地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在財(cái)政政策引領(lǐng)下，設(shè)立專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金用以推動(dòng)民族地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，切實(shí)增強(qiáng)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。要綜合考量當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、比較優(yōu)勢(shì)等現(xiàn)狀，堅(jiān)持差異化發(fā)展原則，正確選擇適合的扶貧產(chǎn)業(yè)組合，合理布局產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，盡量?jī)?yōu)先扶持和鼓勵(lì)發(fā)展技術(shù)水平成熟、現(xiàn)代信息技術(shù)普及度高的產(chǎn)業(yè)部門。充分發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)、比較優(yōu)勢(shì)和后發(fā)優(yōu)勢(shì)，為扶貧產(chǎn)業(yè)組合分階段制定中長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，逐步實(shí)現(xiàn)扶貧產(chǎn)業(yè)向一般產(chǎn)業(yè)過渡，做到積極改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，加快推動(dòng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展向廣度深度進(jìn)軍。加大科研經(jīng)費(fèi)投入力度，強(qiáng)化科技對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的支撐作用，建設(shè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)中心，推動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、AI、5G通信以及智慧氣象等現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的覆蓋范圍，加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)，加快推進(jìn)冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，搭建多功能信息平臺(tái)，拓寬農(nóng)村物流通道，實(shí)現(xiàn)科技與農(nóng)業(yè)相融合，助力鄉(xiāng)村振興。